民族地區農村低保法律制度的特殊價值研究

庹迪+王帆

摘 要：社會保障制度作為當代文明的主要特征，不管是把它看作市場經濟快速發展的減震器，還是把它看作應對各種工業社會風險的安全閥，建立健全我國社會保障制度是發展經濟的重中之重。相較于其他發達國家，我國社會保障制度的理論研究起步較晚，尤其是缺乏對社會保障制度價值進行深入探討的過程，特別是對于操作性強的民族地區農村低保制度而言，其價值定位往往對其制度模式的選擇發揮著決定性的作用。因此，進一步明確我國民族地區農村低保制度的特殊價值對于其學術探討和實踐具有至關重要的意義。本文正是基于對這種緊迫性在學術和實踐層面的認識和思考，決定需要要明晰其特殊價值，必須先以理解其內容和發展演變歷程為基礎，層層剖析民族地區農村低保之所以存在和產生的淵源和理由，最后，本文將結合云南省大理白族自治州賓川縣農村低保的實例，具有闡述民族地區農村低保制度的社會正義價值、社會效益價值以及民族和諧價值。

關鍵詞：少數民族地區；社會保障；農村低保；特殊價值

中國是世界上人口最多的國家，而其中農村人口又占了大多數。解決好農村人口的生活保障問題成為我國社會保障制度的重中之重。同時，我國又是一個多民族國家，實現少數民族人民的共同富裕是實現中國民族復興的必由之路。農村問題與民族問題的結合使得民族地區農村低保制度成為新時期建設的一個特殊問題，因為我國農村地區有關低保的法律制度起步較晚，在其制度建設和實施方面不可避免的存在諸多問題和不足，急需在今后的發展與實踐中不斷的健全和創新。同時也應注意到民族地區農村的特殊性，比如：生態環境脆弱、人口分布格局集中、農業經濟類型單一、貧困人口覆蓋面廣泛、基礎設施嚴重短缺和教育發展嚴重滯后等，這一系列的現實問題決定了少數民族地區農村的社會保障明顯不同于于城市地區的社會保障，也不同于發達農村的社會保障，甚至和一般農村的社會保障也存在相應的區別。在此種發展背景下，研究和探討民族地區農村低保制度的價值具有迫切而重要的現實意義。

一、民族地區農村最低生活保障制度的主要內容

所謂低保，指的是居民的最低生活保障，即在已經建立了的城市國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和居民最低生活保障制度的基礎上，進一步建立并實行的最低生活保障制度。農村低保最主要的目的就是保障農村居民最低生活水平，保障對象著眼于家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的所有農村居民。

（一）民族地區農村低保制度的發展過程及趨勢

中國的農村低保制度的探索之路，出乎意料的早于城市探索進程。只是由于傳統的農村集體福利的定式思維和農村稅費改革雙重因素的影響，農村低保制度一直發展得十分緩慢。自上個世紀90年代開始，我國開始積極推進探索建立農村低保制度，其中經歷從1992年到1995年12月的試點階段，從1996年1月到2007年7月的推廣階段，最后到2007年1月以后的全面發展階段。2007年7月，《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發[2007]19號）文件出臺，要求“2007年在全國建立農村最低生活保障制度?！盵1]標志著中央對農村低保的扶持力度不斷加大，農村低保制度建設進入全速發展時期。

為了應對和解決民族地區地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊條件價差的特殊問題，國家和政府創造性的在民族地區農村建立了“農村特困戶救助制度”，并與農村低保制度形成了“雙軌并行”的局面，為順利實現“全民低?！蹦繕舜蛳铝藞詫嵉幕A。此處僅以云南省大理州賓川縣為例簡要介紹，從2006年7月開始，賓川縣開始了農村低保建設，集中把縣里面1827戶人家，共計2510人納入了農村特困居民最低生活保障制度內，人均月補差為25.24元。到2007年賓川縣政府又根據中央和大理白族自治州人民政府出臺的文件，結合自身實際，制訂了一系列實施意見，進一步增加農村低保人數，提高發放的低保金數額，當地農村居民反響非常熱烈。

我國社會保障發展的總目標就是在2020年實現人人享有社會保障，社會保障簡單來說就是建立一個“老有所養、學有所教、病有所醫、老有所得、住有所居”的現代社會保障體系，[2]使所有應該被納入低保制度體系的農民都能夠得到保障，進一步擴大農村低保的保護對象的范圍。通過在全國范圍內建立健全農村低保法律制度，切實可行的解決生活貧困農戶的溫飽需求。

（二）民族地區農村低保的具體內容

民族地區地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊不便等特點使得其農村低保制度具有獨特之處，結合賓川縣的實踐，具體表現為：

1、保障對象。非民族地區農村低保制度的保障對象主要是因老、因病、因殘、因喪失勞動能力等而致貧的農村貧困居民，而在民族地區，除因這些原因致貧的人員外，還包括因生存環境惡劣而生活貧困的農村居民。非民族地區一般僅包括以農業為生的農村，而在一些民族地區還包括游牧人民，這是由民族地區特殊的地理條件所造成的；

2、保障標準。農村低保標準指的是由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本消耗確定的費用，由此就決定了農村低保標準因各地飲食不同而不同。

3、資金籌措方式。農村最低生活保障資金籌集以地方為主，需將保障資金列入財政預算，中央應對民族地方農村政府給予適當的補助。

民族地區農村低保制度在保障方式、監督機制以及其他配套措施方面與非民族地區也不盡相同，這都是由于民族地區特殊的地理環境和歷史因素導致的。

二、民族地區農村低保制度的法律訴求

根據《現代漢語詞典》的解釋，訴求指的是通過媒介向目標受眾訴說，以求達到所期望的反應。訴求是一種請求和要求，以及說服受眾應該去做某事的理由。權利是經濟法中的一個重要概念，其中勞動權和獲得救助的權利尤其重要。民族地區農村低保制度的權利訴求主要指的是民族地區農村低保制度產生和存在的基礎與原因。

（一）法律基礎

民族地區農村居民的這種訴求具有法律基礎，具體體現在《憲法》第45條中，規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！边@是我國社會保障制度最重要的法律基礎，以憲法的形式確定下來，任何法律法規都不得違背。

（二）理論基礎

民族地區農村最低生活保障制度在增進社會福利、防范社會風險和擴大內需等方面都具有重要意義。

首先，早期的經濟學家福利認為，個人的收入效用是呈邊際遞減的，因此，收入從富人向窮人轉移，窮人增加的效用要大于富人減少的效用，因此此舉可以提高社會的總體福利水平，由此可以論證對窮人的施以保障其最低生活需要的救濟措施是必要的。在其之后的福利經濟學第二定理[3]表明市場經濟可以實現對社會意愿的任何一個帕累托最優配置的反應。這一理論對執政者的最大啟示就在于政府可以通過再分配的方法達到最優配置的目的，而不用訴諸于政府。福利經濟學第一和第二定理都證明了對窮人的救助是必需的，這也為最低生活保障制度提供了理論基礎。

其次，在民族地區農村實行低保制度，以此來保障居民最低生活標準，有利于保障和擴大社會需求。當今社會，我國正處于政治、經濟、文化高速發展的現代化建設時期，擴大內需是刺激經濟的重要手段。在二元化經濟結構下，卻面臨著城市需求飽和而農村卻有需求但沒錢的尷尬局面，有些民族地區甚至至今認為能解決溫飽問題。在民族地區建立農村低保制度，有利于刺激農村的消費需求。

再次，我國的國體和政體決定了必須實施農村低保制度，為人民服務?！吨腥A人民共和國憲法》第一條規定：“中國人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！钡诙l規定：“中國人民共和國的一切權利屬于人民?！庇纱丝芍?，國家的權利是由人民賦予的，政府各項職能的開展應符合人民群眾的利益，為人民服務。建立農村低保制度就是切實解決人民溫飽問題，提高生活水平的實在之舉。

（三）社會基礎

1、農村低保制度之所以能夠在民族地區得以開展，有其深刻的社會原因。農村低保制度不僅以解決農村居民的溫飽問題為題中之義，在長遠意義上，更能夠為村民帶來一定的經濟效益。

在農村低保制度的建設過程中，不應一味盯著投入資金的數量，更應該將目光放在投資的多功能上。低保救助金不僅用于生活資料的購買和生產中，大多數家庭更將不少的資金投入孩子的教育等方面，促進人才發展；先進生產工具的運用有利于解放農村剩余勞動力，促進城市工商業的發展；再次基礎上，為我國由傳統農業向現代化農業轉變，適應土地集中化提供了條件。

2、農村低保有利于避免“兩極分化”，實現社會的和諧穩定和長治久安。社會穩定是社會發展的基礎和前提，任何社會的健康發展都離不開穩定的環境和安寧的社會秩序。國家主要通過再分配和轉移支付等財政手段，保障農村貧困者的基本生活水平，在便利使他們共享社會發展成果的基礎上，逐步消除兩極分化，實現共同富裕，這也是關系到我國政權鞏固、長治久安的政策基礎。

三、民族地區農村低保制度的特殊價值和意義

民族地區發展問題和農村問題一直是我國改革發展的老大難問題，如何解決民族地區的農村發展問題更是意義重大。民族地區農村低保制度的創設為完美解決民族地區農村、農民發展問題提供了新思路、新方案，接下來將以云南省大理市賓川縣的具體實踐為例，分析民族地區農村低保制度的特殊價值。

（一）賓川縣農村低保制度的實踐

賓川縣位于大理州東部，總面積2562.67平方千米，居住著包括漢族、白族、彝族、苗族、拉枯族在內的25個少數民族，是典型的少數民族聚居地區。全縣共有35.1萬人，包括32.7萬的農業人口，占人口總數的93.2%，平均每平方千米有137人?？h城內最高海拔3320米，屬于亞熱帶高原季風氣候區，比較適宜農作物生長。全縣有8個鎮、2個鄉、89個村委會，村組織較健全。

賓川縣農村低保工作于2006年7月開始啟動，受制于資金有限、保障標準低、保障范圍窄、覆蓋面小等不利條件，該縣始終堅持“小范圍低標準起步、重在建制、重點保障、分批實施”的原則[4]。到2007年，賓川縣人民政府根據中央和省人民政府的文件指示，制定出了符合本縣實際情況的《賓川縣人民政府關于深入推進農村低保工作的實施意見》，進一步擴大全縣農村低保人數，提高發放補助金額，由原來的2510人增加到現在的17218人，共發放了1515.18萬元的保障金，最低生活保障標準由原來的600元/年增加到1450元/年，實現了較大幅度的增長。

通過一系列充分宣傳和規范操作，賓川縣人民政府制作統一的入戶調查登記表、審核表等材料，形成“一戶一檔”和“一村一卷”，建立科學的檔案管理機制。涉農資金全部由財政部門統一發放到專門的賬戶，完全遵循“一卡通”思路，既有利于杜絕腐敗，又能最大限度簡化操作，節省人力物力。審核審批工作既要做到嚴格程序、規范管理、公開透明，又要最大限度確保廣大群眾的知情權和參與權。這一系列陽光操作，不僅方便了農村居民獲取低保信息，也可以防止“‘人情保、關系?！盵5]等問題的出現。

擁有好的制度并不意味著萬事皆休，好的監督機制是制度得到有效執行的強心針。顯然賓川縣人民政府深知此理，所以2009年2月，賓川縣民政局給各鄉鎮民政辦都配置了電腦，各鄉鎮的低保相關數據都必須進行微機數字化、規范化的管理，低保申報材料及張榜公示照片都必須進行存檔備查，這樣全縣群眾都可以看到各戶低保情況，也更有利于監督政府工作。除此之外，還在鄉鎮一級設立了舉報電話和舉報箱，歡迎廣大群眾勇于指出低保工作中的錯誤，進一步完善低保工作，切實保障人民利益。

眾所周知，社會保障制度是現代文明的重要表現，不管是作為市場經濟制度的穩定器，還是作為應對工業社會各種風險的安全閥，都無可替代。中國社會保障制度的理論研究起步較晚，特別是缺乏對社會保障價值的深入探討，但價值是制度存在的理論基點、建設的根本原則以及發展的動力，尤其在針對操作性較強的民族地區農村低保而言，其價值定位往往決定了制度模式的選擇，從此種意義上來說，明確我國民族地區農村低保制度的價值也就具有了重要的學術和實踐價值。

何為價值，從社會保障的角度分析，本文暫且將其理解為：以滿足最廣大人民群眾的需要為衡量標準，以達到社會長治久安為目的，以中國社會保障制度建設的現狀為依托的內在價值和實現的支撐性精神。故將民族地區農村低保制度的特殊價值概括為以下幾點。

（二）社會正義價值

首先，黨的十七大報告指出，“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，必須加緊建設對保障社會公平正義具有重要作用的制度，保障人民的各方面權利?！逼浯?，國家“十二五”規劃明確要求，“堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力是發展成果惠及全體人民?！本痛丝梢钥闯?，民族地區農村低保制度是國家按照相關法律、政策的規定，對民族地區農村實行救助的兜底性社會保障制度，其具有包括特困戶救助制度、臨時救濟和傳統的救濟制度等，本質上說它是一項促進公平正義的最基本的社會制度安排。所以說，社會公平正義是民族地區農村低保最重要的價值之一。

美國著名學者羅爾斯的《正義論》中寫到：“為了平等的對待所有人，提供真正的同等機會，社會應更多的注意那些天賦較低和出身于較不利的社會地位甚至際遇糟糕的人們，這就是所謂的補償原則?！盵6]在羅爾斯眼中，如果要確保公平正義就需要社會對處于不利地位的社會成員進行補償，這恰恰和我國民族地區農村的實際情況相吻合。我國的民族地區一般處于地勢偏遠、土地貧瘠、氣候惡劣、資源匱乏的邊緣地區，這就使得居住在那兒的農村居民相較于其他地區的社會成員，在競爭機會、生活質量、學習條件等方面處于相對弱勢的地位。而農村低保制度正是通過對這一弱勢群體進行補償，主要通過收入的再分配或者轉移支付的方式，正好可以“實現社會財富與收入分配對地位不了的成員有利，從而體現了社會成員共享社會發展成果，達到社會的公平正義?！盵7]作為一項最基本的社會制度，農村低保制度為中國最弱勢的民族地區的農村貧困人口提供了基本的生活保障，有力的論證了公平正義的價值理念。

在賓川縣的具體實踐過程中，受到資金匱乏的限制，使得縣政府只能在堅持“小范圍標準起步，重在建制，重點保障，分批實施”原則的基礎上，充分發揮政府輿論宣傳的正面引導作用，通過各種貼合農民生活的宣傳方式，構建城鄉低保宣傳網絡，使低保政策、法規、制度和審批程序深入人心。從2006年開始，參與農村低保的村民年均補助達360元，每年呈遞增趨勢。補助資金地方財政承擔少部分，絕大多數哦都是有上級補助和中央補助完成的，其中，2006年的38.1萬元的全部由上級補助，2007年，上級補助341萬元，賓川縣政府承擔117萬元，2008年上級補助723萬元，賓川縣政府承擔117萬元，直至2011年，上級補助1631.7萬元，賓川縣財政承擔182萬元。賓川縣的低保居民用他們的親身經歷證實了農村低保制度的正義價值。這也充分說明了“公平正義理念不僅是農村低保制度存在和發展的理由，而且是此項制度在內容上力求充分展現的層面?！盵8]民族地區農村低保制度把相當一部分農村貧困人口納入國家社保制度中，不僅可以保障居民的基本生活，保護農村貧困人口的生存權和社會保障權，還改變了曾經農村人口在社會保障發面時間被忽視的尷尬處境，糾正了民族地區農村人口得不到國家正式制度充分保障的失誤。這樣一來不僅體現了公平正義的社會價值，也增強了少數民區地區農村人民對國家、對制度的認可和接受。

（三）社會效益價值

國內外各國社會保障發展的歷史經驗告訴我們：適當的社會保障與經濟的發展是相互影響、相互促進的，而最低生活保障制度作為社會保障體系的最后一道安全網，對民族地區農村的市場經濟發展提供了一個穩定有序的社會環境。民族地區農村低保制度的社會效益價值總的來說，主要體現在人文效益和經濟效益兩大方面。

最低生活保障制度作為社會保障體系普遍的最后一道防線，它的主要功能就是讓全社會的每一位公民，不管他是何種身份，居住于哪一地區，由于何種原因，只要他的基本生存權受到了威脅，就有從國家和社會獲得相應的物質或資金幫助的權利，最終實現消除貧困，全社會的和諧發展的目的。在民族地區建立農村低保制度，當地政府不應只講目光集中在保障農民的基本生活上，這是因為“三農問題”的核心是如何提高農民的收入水平、幫助農民實現永久脫貧，基于此，如何提高農戶的收入水平和農業經濟的健康發展才是民族地區農村低保工作和核心所在。所以民族地區政法還應當立足于農業經濟健康發展的戰略高度來全面開展農村低保工作。

在賓川縣農村低保實踐中，農村低保制度對農戶直接的經濟補助可以減輕農戶家庭的開支負擔，使農民將更多的資金用來加大對農業生產的投入，還有對家庭教育的投入；從另一個角度來看，對農村低保進行資金投入，不應只關注其在農業生產方面的效益，還應看到其他多方面的投資效益?，F階段，農民將發放的低保救助金主要都用在了生活必需品和生產資料的購買上，這也就是說絕大部分的救助金會轉化為當期消費，對于正處于社會轉型時期的我國來說，能促進我國經濟增長方式從依靠投資和出口拉動轉變為內部消費，改變我國經濟發展方式，使我國快速走上新型工業化的良性發展道路。

從另一方面來看，農村低保政策的宣傳和推廣有助于改變民族地區農民陳舊的思想觀念。人本思想在我國自古有之，但多是作為群體概念出現，從而忽略了作為個人應有的價值的尊重，導致我國公民的人本意識和公民意識薄弱，不敢奢望政府的幫持。農民也是我國公民的重要組成部分，理應享受包括衣、食、住、行、教育、養老、醫療等在內的公民權利。在這一背景下誕生施行的農村低保制度，猶如一夜春雨滋潤了農村貧困人口干涸苦澀的心房，使農民認識到當自己的勞動不能維持基本生活水平時，有權利從國家和政府獲得物質或資金幫助，使自己的家庭度過難關。這是憲法賦予公民的一項正當權利，并非政府的恩惠，更非一件不光彩的事情；同時，在民族地區農村建立低保制度，還能有效的控制政府的自由裁量權，確保每個農民的價值和權益都能得到真正的尊重和保護，使得人本思想和公民意識在農村地區得到全面發展。

（四）民族和諧價值

堅持各民族共同繁榮是我黨一貫堅持的民族政策，也是各民族地區深入開展社會保障工作的理論基石價值取向。在民族地區建立農村低保制度為緩和在農村變革中出現的矛盾提供了平臺，有利于實現各民族的和諧發展。

從1957年周恩來總理在民族工作座談會上明確指出：“我們這個多民族的大家庭要建設成為一個強大的社會主義國家，必須在民族繁榮的基礎上前進”，再到改革開放時期江澤民主席提出的：“要千方百計的加快民族地區經濟發展，逐步縮小民族之間的發展差距，逐步時間各民族的共同繁榮，”[9]到2005年，胡錦濤主席在中央民族工作會議上提出的將各民族的“共同團結奮斗，共同繁榮發展”作為新世紀民族工作的主體，再到2011年11月29日在北京召開的中央扶貧工作會議上胡錦濤主席在肯定改革黨和國家在扶貧工作上所取得的巨大成就的基礎上，都重點強調了以農村低保制度為重要內容的扶貧工作，可以在促進經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、和諧社會上起到重大發展作用，可以看出，從建國伊始，黨和國家始終致力于我國民族的不斷發展和完善的宏圖偉業。農村低保制度在中國民族地區社會保障體系中是不可或缺的重要組成部分，更是一項關系民族地區農民民生問題的偉大制度。是否能夠做好低保工作，直接關系民族地區農民和游牧人民的正常生活。雖然改革開放的“馬太效應”讓另外一些社會成員卻擁有穩定的收入，良好或者富裕的生活，這種財富上或者社會身份上的重大差距加大了社會貧富分化，使社會矛盾更加激化，不利于實現社會秩序的穩定和諧，在民族地區的貧困區域這種變化尤為明顯，因此急需農村最低生活保障這種方式來對這些弱勢群體給予一定的經濟扶持，通過收入再分配或轉移支付等手段對社會財富分配不公，貧富懸殊過大進行適當的調解。通過“現金”方式進行救濟對于改善貧困人口生活狀況效果是非常明顯的，只有保障了農村貧困人口的基本物質生活，才能加強他們的安全感和保持心里平衡感，才不會使實現各民族真正和諧和穩定繁榮成為一句空話。

注釋：

①郭躍華：《民族地區農村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學院學報》，2012年第4期，第165頁。

②《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》

③福利經濟學的第一和第二定理，即“完全競爭的市場經濟的一般均衡都是帕累托最優?！薄叭魏我粋€帕累托最優配置都可以從適當的初始配置出發，通過完全競爭市場實現?！?/p>

④徐燕：《我國農村低保制度的必要性及對策探討》，載《經濟論壇》，第14頁。

⑤田育南：《民族地區農村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學院學報》，2012年第4期，第166頁.

⑥美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國社會科學出版社，1988.

⑦賀大姣：《論農村低保制度設計的社會公正價值目標》，載《索求》，2008年第4期。

⑧汪柱旺：《論農村最低生活保障制度中的政府責任問題》，載《求實》，2011年第12期。

⑨陳連開：《中國共產黨關于民族問題的基本觀點和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁。

參考文獻：

[1] 郭躍華：《民族地區農村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學院學報》，2012年第4期，第165頁。

[2] 《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》

[3] 福利經濟學的第一和第二定理，即“完全競爭的市場經濟的一般均衡都是帕累托最優?！薄叭魏我粋€帕累托最優配置都可以從適當的初始配置出發，通過完全競爭市場實現?！?/p>

[4] 徐燕：《我國農村低保制度的必要性及對策探討》，載《經濟論壇》，第14頁。

[5] 田育南：《民族地區農村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學院學報》，2012年第4期，第166頁.

[6] 美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國社會科學出版社，1988.

[7] 賀大姣：《論農村低保制度設計的社會公正價值目標》，載《索求》，2008年第4期。

[8] 汪柱旺：《論農村最低生活保障制度中的政府責任問題》，載《求實》，2011年第12期。

[9] 陳連開：《中國共產黨關于民族問題的基本觀點和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁。