發揮中國在區域經濟合作中的引領作用

羅雨澤

國推進區域經濟合作應圍繞經濟利益、國家安全和全球話語權三大目標，主動適應形勢變化，加強頂層設計，以“一帶一路”建設為基本框架和統領、以國際產能合作為主線，抓住重要支點，發揮我國產業配套齊全、外匯儲備充足、基礎設施建設能力突出、產業園區運營經驗豐富、人力資源兼具規模和成本競爭力等優勢，加強軟實力建設，整合運用金融工具，將不同國家、不同領域合作納入統一體系，相互補充策應，提升我國的綜合競爭力，積極穩妥打造我國在區域合作中的樞紐核心地位。

世界區域經濟合作特點

一是區域貿易安排數量持續提升。

1991年以來，向GATT/WTO通報的RTAs數量保持快速增長，1991年通報的RTAs（將貨物貿易、服務新簽協定與接納新成員分開統計）累積數量不到100個，截至2016年2月1日，已增長到625個，1948年至1994年通報了124個，平均每年通報2至3個，WTO創立之后通報了401個，平均每年通報約20個，數量增長明顯加速。625個通報的RTAs中有419個已經實施。這些區域貿易安排形成了454個自由貿易區實體（將貨物貿易、服務新簽協定與接納新成員一并統計），其中267個為已經實施的貿易實體。這些RTAs中，90%是自由貿易區（FTA），10%是關稅同盟（TU）。

國際金融危機后，大國在區域貿易安排中的作用提升。2008年至2016年2月1日，歐盟通報了22個生效的RTAs；日本通報了6個生效的RTAs，并新簽署了TPP，和歐盟、海合會、韓國談判也在進行中；俄羅斯全部9個生效的RTAs都是2012年以后通報的；印度生效的7個RTAs中5個是2008年后通報的；美國雖然2008年以來通報的RTAs只有5個，但包括TPP這樣的巨型協定。

二是“意大利面碗現象”突出。世界上主要大國均簽署了數量眾多的RTAs，其中歐盟國家簽署的實體RTAs最多，如法、德、荷、英簽署的數量均居世界第一。新加坡、土耳其、韓國等新興市場國家簽署的區域貿易協定數量也比較多。在全球范圍內，新簽的貨物RTAs和服務EIAs簡單合計分別為1991個和840個，實體RTAs為2023個，若剔除重復統計，即考慮同一個區域貿易協定涉及多個主體的情況，新簽的貨物RTAs和服務EIAs分別為234個、133個和270個。兩者結合計算的重復倍率分別為8.5、6.3和7.5，部分反映出RTAs相互交叉重疊的情況。

三是RTAs呈現出大型化趨勢。大國制定了更加積極的區域一體化和國際經濟合作戰略，促使近期簽署和商談的自由貿易區協定呈現出大型、跨區域、高水平化等特征，覆蓋的國家數量、經濟總量、貿易額和人口數量驚人。隨著成員的增多并且各成員發展的不平衡以及文化、宗教、價值觀存在較大差異，區域機制內部也趨于復雜化，比如在開放度和過渡期安排上可因國而異，體現出合作的多元化、多層次化和務實務虛相結合等特點，大國推進區域合作機制建設的長遠目標是向全球性規則演進，謀取的是全球規則制定的話語權和主導地位。

四是區域貿易協定呈現出綜合化、高水平化的態勢。單純的貨物貿易協定數量占比呈現減少趨勢，2007年，新簽的貨物貿易協定數量占64.3%，而近三年，貨物貿易協定的數量占比都在16%左右，RTAs同時包含貨物和服務貿易協定的占絕對多數。以2015年為例，13個RTAs中，FTA有2個，FTA&EIA為8個，CU&EIA為3個。同時內容條款的標準和水平也有顯著提高，如TPP涉及競爭中性、勞工標準、環境標準等新一輪經貿規則，TTIP則涉及到美國與歐盟在標準上的統一。我國與韓國2015年6月1日簽署的《中韓自貿協定》在開放水平方面，雙方貨物貿易自由化比例均超過“稅目90%、貿易額85%”。協定范圍涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資和規則共17個領域，包含了電子商務、競爭政策、政府采購、環境等“21世紀經貿議題”。與以往國際經貿規則主要涉及市場準入的“邊境措施”（如關稅、非關稅壁壘、投資準入等）不同，新一輪經貿規則具有“邊境后措施”的特點。

中國區域合作進展和存在的問題

20世紀80年代初以來，中國開始著手推進一些雙邊和區域合作機制的建設，以為對外開放合作營造良好的外部環境。截至目前，已形成了比較完整的體系。既有比較實的雙邊投資協定、自由貿易協定，也有較為務虛的各種伙伴關系；既有合作邊界比較清晰的上合組織，也有秉承開放區域主義精神的“一帶一路”倡議；既有我們倡導建立的如亞洲基礎設施投資銀行和金磚國家新開發銀行這樣的多邊開發性金融機構，也有我們單邊籌建的絲路基金。這些機制有著較廣的地域和領域覆蓋，影響著我國對外開放合作的方方面面。面對形勢出現的新變化，也暴露出一些問題和不足。

一是自貿區建設方面覆蓋面不足。截至2015年年底，中國共簽署了14個自由貿易協定，覆蓋22個國家、地區。目前存在的問題是這些自貿區主要集中于沿海國家和地區，分布不均衡。此外，與東盟之外的較大經濟體之間尚未建立自由貿易機制安排。

二是雙邊投資協定比較零散且滯后于發展需要。自1982年以來，中國已經與全球130多個國家和地區簽訂了投資協定。雖然我國簽署的BIT數量很多，但比較零散，比如與歐盟的27個成員（只有愛爾蘭未簽）簽署了雙邊投資協定，但協定內容不一，增加企業的認知和利用成本。并且，中國已簽署的大多數協定側重于對利用外資的保護，對我國企業“走出去”保護不足，不適應我國對外投資快速增長的需要。

三是伙伴關系與經濟合作的結合度有待提升。截至目前，中國與70個國家和5個國家集團建立75對多種類型的伙伴關系，覆蓋了歐洲、東盟主要大國和所有金磚國家?；锇殛P系為我國與主要國家或經濟體溝通建立了對話平臺，對增強合作、共謀發展、達成共識提供了很好的交流渠道，為深化合作提供了可依托的框架。不足之處在于，伙伴關系的建設推進渠道比較單一，還主要依賴于一軌外交，非政府組織和民間團體缺乏跟進，對伙伴關系的利用度還不足，在實際經濟合作中發揮的作用比較有限。

四是區域經濟合作的各種推進工具之間缺乏協同。我國提出“一帶一路”倡議后，發起建立了亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、上合組織開發銀行等多邊開發型金融機構，也設立了絲路基金以及中非、中哈、中歐、中拉等一大批雙邊合作基金。這些國際金融機構的運作缺乏協調統籌。

中國推進區域經濟合作的政策建議

主動適應形勢變化，加強頂層設計，以“一帶一路”建設為基本框架和統領、以國際產能合作為主線，抓住重要支點，發揮我國產業配套齊全、外匯儲備充足、基礎設施建設能力突出、產業園區運營經驗豐富、人力資源兼具規模和成本競爭力等優勢，加強軟實力建設，整合運用金融工具，將不同國家、不同領域合作納入統一體系，相互補充策應，提升我國的綜合競爭力，打造我國在區域合作中的樞紐核心地位。

1.加大國內改革力度，主動對接國際規則

面對區域經濟合作高自由化、便利化的趨勢，我國應主動適應。經過近四十年的開放發展，我國產業和企業具備了進一步參與國際競爭的能力，國內產業轉型升級也需要調整利用外資結構和加大海外投資布局。所以，在規則上搶占主動，不但可以破解在新一輪國際規則制定中被“邊緣化”的風險，而且可以服務國內經濟結構調整和對外發展空間拓展。主動對接國際規則，核心是全面實施“國民待遇加負面清單”的管理模式和從“審批制”到“備案制”的境外投資管理體制改革，提高開放的透明度和境外投資的便利化水平。目前世界上已有70多個國家采用該模式。我國推進負面清單管理模式是兩條腿走路，一是通過國內自貿試驗區先行先試，二是通過簽署雙邊投資協定的方式倒逼國內改革。關鍵是要協調好這兩者之間的關系，充分發揮自貿試驗區的先行先試探索作用。不管中美BIT是否簽署、何時簽署，我們都應以此為高標準推進國內改革，建設國際化、法制化、透明化的營商環境，加快提升國內企業競爭力，加強事中、事后監管能力，以在未來區域經濟合作中掌握主動權。

2.從國家戰略需要出發，抓住區域合作重點

面對當前美國主導的跨區域自貿安排頻頻發力、新一輪區域經濟一體化格局大調整帶來的挑戰與機遇，一方面我們積極維護和推進WTO等多邊貿易投資機制建設，另一方面，我們提出了共建“一帶一路”和推進國際產能合作倡議，并將建設高標準自貿區網絡作為貿易自由化目標?！耙粠б宦贰笨蚣苁情_放的，高標準的自由貿易區網絡是協定式開放，兩者一開一合，可相互配合、相互呼應，以提出的“五通”和國際產能合作為重點內容和方向，多渠道、多層次、機動靈活地推進我國區域一體化合作?；谖覈鴧^域合作的土地、能源、園區、技術的四大需要，重點推動以下合作機制建設：一是依托上合組織推進中國-歐亞經濟聯盟自貿區建設，依托中國—中東歐“16+1”機制，深化農業合作；二是依托中俄全面戰略協作伙伴關系深化中俄能源合作，中東地區加快中國—海合會自貿區建設，通過能源全產業鏈合作綁定雙方利益，帶動西亞北非合作；三是東南亞、南亞地區人口眾多、勞動力資源豐富，市場前景廣闊，而且是制造成本的洼地，可基于中國—東盟自貿升級版推進“10+1+X”合作；四是歐盟、美國創新能力突出、高端制造業發達，可通過改善國內投資環境和簽署雙邊投資協定的方式，加強高端產業方面的合作。我國“絲綢之路經濟帶”的自由貿易伙伴比較少，主要在于該地區的政治風險和局部動蕩有關，可嘗試推進較低水平的區域貿易或投資協定。此外，伺機推進FTAAP談判、長期構筑“FTAAP+”的印亞太自貿合作大經濟圈。

3.調整對外合作策略，重視軟實力培育和影響力發揮

長期以來，我國對外合作側重滿足我國經濟發展的現實需要，為我國經濟的快速發展提供了能源資源保障和外部市場。但另一方面，也帶來了不少負面影響，如強調資源的開發利用而不做好生態維護，中國對外投資被相關國家指責為“新殖民主義”；側重官方合作而對當地民生和非政府組織關注不夠，被指責為中國投資催生東道國政府腐??；重視單獨行動忽視與國際組織交流溝通，被認為是破壞國際合作規則。在電信、互聯網等傳播技術作用之下，民主主義和民族主義呈現雙抬頭趨勢，如不重視理念的傳播、價值觀的影響和民間感情的培育，我國對外合作會面臨更高的成本和更大的風險。因此，新時期中國對外合作應多策并舉，一方面積極主動承擔大國責任，量力加大全球和區域性公共產品的提供，并以此為載體，塑造負責任、敢擔當、親誠友善的大國形象；另一方面注重自身軟實力的整合、培育與發揮，規范對外合作主體行為，提升企業和個人自覺維護國家和民族形象意識，增強中華文化的吸引力和中華民族的親和力。

4.協調運用好戰略抓手，發揮撬動作用

經過長期努力，我國已形成不少有效抓手，如上合組織、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、“一帶一路”、國際產能合作、國際發展知識中心以及一批雙邊合作基金和各種類型的伙伴關系等。這些抓手有大有小，性質各異，有些是平臺，有些是金融工具，有些是可依托的合作框架，有些是具體合作的領域，共同點是我們都有主導權、主動權。這些抓手的應用，要以服務我國持續發展與和平崛起為共同戰略目標，務虛與務實相結合，合作理念與具體項目相綁定，各種資源要相互支撐、相互配合又能靈活調度。要滿足以上要求，首先，必須加強頂層設計和內部協調，注意功能定位的層次化和差異化，避免結構失衡和重復投資甚至惡性競爭。政治伙伴關系建設要與經濟合作結合起來，實現相互依托、相互支撐。各種基金既要有所側重，又要統籌利用，條件成熟時，可借鑒歐盟NIF（NeighborhoodInvestmentFacility）運作經驗進行整合，統一進行運作。其次，注意調動社會資本并加強風險防范擔保。目前我國強調通過PPP模式撬動利用國內私有資金參與國際經濟合作，鑒于PPP模式涉及多種投資主體，資金實力和風險偏好各異，應加強機制設計和完善投資保險擔保制度來防控降低風險。此外，我國在世界銀行、國際貨幣基金組織中的投票權得到顯著提升，也可利用這些國際金融機構的經驗和中立形象降低經濟成本和政治風險。第三，繼續推進人民幣國際化，擴大人民幣互換協議規模，利用國內自由貿易試驗區先行開放優勢，加快發展跨境投融資服務，加強對“走出去”企業的金融支持。第四，注意發揮智庫、會計師事務所、律師事務所、管理咨詢機構等專業服務機構的支撐作用，促進政產學研用各環節有效銜接，提升合作方案設計的科學性和項目推進運營的效率和效益。