基于政府與市場關系的京津冀協同發展機制研究

呂媛+徐晶

摘要：區域的協同發展需要創新體制機制的引領，如何建立有效的區域合作協調機制，避免區域和城市間的無序競爭，實現京津冀的整體協調發展，是目前亟待解決的問題之一。因此，本文從政府與市場關系的視角出發，構建以“市場基礎、政府引導”多層次、多角度的京津冀協同發展機制框架與體系。

關鍵詞：政府與市場；京津冀；發展機制

京津冀協同發展的實現不能僅靠規劃和政策來推動，更多的是需要政府通過建立區域協調發展的體制和機制，讓市場在資源配置的過程中發揮決定性作用。立足于政府與市場，建立完善的區域協同發展機制框架及體系，才能使要素能夠自由流動，實現資源的合理配置。

一、政府在京津冀體制機制建立中的協調作用

京津冀協同發展的主要矛盾是處理好政府與市場的關系，而政府是矛盾的主要方面。更好地發揮政府作用，必須靠體制的改革和創新來保證。京津冀地區并列存在三個平行的省級政府、兩個直轄市，其中一個還是國家首都——中央政府所在地。三個省級政府各自管轄著不同數量的地區、市縣、鄉鎮政府，法律賦予這些政府不同的財權和事權，形成一個復雜的政府體系。因此這一地區在體制上，政府與市場你中有我、我中有你，呈現出錯綜復雜的關系，協同發展首先面臨的就是這樣一個現實。促進京津冀協同發展主要手段應該是市場化，但如果不搞行政命令，很多事就是空談，就是熱鬧一場。所以，在頂層設計中，肯定既要強調市場行為，又要有一定的行政干預，才能更好發揮政府的作用。

從實踐上看，目前京津冀協同發展特別要在以下兩個方面需要政府發揮更好的作用：一是建立區域合作協調機制。各自為政的格局如果不通過更高的行政力量來打破它，僅僅通過市場的力量難以打破。在長三角、珠三角，市場有強大的力量，但是在京津冀一帶市場發育程度低，相反，行政力量太強。二是發揮政府引導作用，促進優質公共服務資源的均衡配置，逐步提高公共服務均等化水平，實現公共服務均等化是政府發揮作用的主要領域之一。

二、市場在京津冀體制機制建立中的協調作用

市場在京津冀協同發展中，其作用主要就是突破行政區劃的界限，消除貿易壁壘，建立統一性的市場，實現區域內要素與資源流動的自由化與合理化。在一定意義上說，市場推動區域協同機制的構建過程，也就是逐步打破地方市場分割、消除要素流動的各種屏障，實現資源配置的不斷優化與重組，逐步建立統一透明、有序規范的市場環境的過程。

回顧珠三角、長三角的發展歷程，其整合的最終推動力都是來源于市場，市場經濟越發達，這些地區經濟整合的推動力就越強，發展程度也就越高。而相比之下，京津冀地區久久不能協同發展的根源就在于受制于地區的市場化程度和市場化水平太嚴重，尤其是在市場一體化上，始終沒能形成“經濟區”協同發展的體制機制和市場體系，導致結構鎖定和利益固化。因此，打破市場壁壘，構建一體化的市場體系、營造平等競爭的市場環境應該作為區域協同發展優先考慮的問題，并且要著力提高區域市場化程度和水平，利用好市場導向和利益調節機制，這是京津冀協同發展的關鍵。因此，要充分發揮市場機制對塑造京津冀協同體系，構筑區域間要素有序自由流動、城鄉協調發展、資源環境可承載、基本公共服務均等化、主體功能約束有效的區域發展新格局的積極作用。

同時，京津冀協同發展是一項長期工程，涉及范圍廣且影響深遠，在其發展過程中也難免會出現“市場失靈”等現象，導致資源配置的不合理。因此，在京津冀協同發展機制的建立中，應該選擇市場和政府相結合的模式。

三、京津冀協同發展相關機制的構建和完善

1.區域政策引導機制的完善，即頂層設計的加強。區域的政策引導機制的完善，首先，要在政府、市場共同推動下推進，以此來消解區域保護主義，減少行政壁壘，促進生產要素的自由流動和優化配置；其次，要突出規劃的引領作用，通過規劃的制定，強化區域發展戰略中的頂層設計，把區域合作內容和形式放在制度的框架內，讓區域協作組織最主要的職能回歸到協調和職能上。

2.有效的溝通協商機制。為了方便京津冀三地之間的溝通，就要改變目前地方政府倡導式、協商式的非制度性合作機制，借鑒歐盟談判機制的運作方式，在重點發展領域構建常態化、多層次的區域利益平衡、訴求表達和對話談判機制，增強重點領域區域合作的穩定性、緊密型和協調性。建立京津冀三地政府的橫向協商和各級政府與中央的縱向協調相結合的多層的協商、協調機制，強化國家京津冀協同發展領導小組與三地各自的協同發展領導小組的對接功能。同時，還要加強社會組織的廣泛參與，建立相關領域的專家咨詢機構，且充分發揮行業協會、中介組織和企業聯盟的作用，形成協同發展的社會參與機制。

3.完善區域協調發展的利益共享機制。利益協調問題是地方政府間合作的核心，因此，京津冀協同發展的推動力主要就在于利益分享機制的破解。稅收是利益分享的重要方面，要改變目前京津冀三地利益分配不均的格局，就要著重解決稅收的不公平問題，為資源在京津冀三個不同行政區之間自由流動創造一個公平競爭的政策環境。①制定京津冀共享的稅收優惠政策，創造一個內部公平競爭的稅收環境，消除稅收政策上造成的凈財政受益差異，從而為內部經濟發展創造一個公平競爭的稅收環境；②建立承接地的中央財政轉移支付機制。如對于產業轉移過程中的高污染、高耗能企業，河北的承接積極性并不高，對此，中央就可以專門建立財政轉移支付機制，減輕承接地治理污染的壓力，并提高承接地區污染企業的積極性。

4.完善區域產業發展協調機制。產業發展協調機制的構建，主要包含以下幾方面內容：一是區域產業頂層設計與規劃。京津冀協同發展具有全局性和系統性，需要有一個頂層設計與規劃機制來進行統一指導。因此，在頂層設計與規劃中就要要求政府用大局的思路打破“諸侯經濟”的格局，對區域內的整體產業建設進行合理布局、權衡統籌，使三地產業協調發展；二是區域內產業轉移與承接機制。在產業轉移過程中，對于哪些產業可以承接，哪些產業不可以承接，河北要保持清醒的認識和理性的判斷。同時，京津的產業轉移要符合梯度規律，由河北具有相關資源和地理優勢的地區承接，為京津的產業升級提供充足的空間和動力。同時，還要為承接地的產業承接提供資金保障。建立一個區域范圍內的共建基金，這樣既能提高建設效率又保障了資金供給，也為民間資本創造了良好的投資渠道。

5. 構建區域協調發展的運行評估機制。在區域評估機制的建立中，一是要注重把握不同區域協調組織的個性特征。不同的區域城市，其協作組織的構建方式也有所不同，評估指標也不同。二是要注重行政契約在推動區域協調發展中的重要作用，行政契約機制一般也被稱為行政首長聯席會議制度。合理確定參與區域協調發展的主體，完善行政契約的程序和內容，提高行政契約在締結程序上的科學化和民主化程度。三是注重區域協作組織、模式和機制效果的評估。加強對區域內共性問題的應對，增強區域發展的協調性和凝聚力，提升區域發展的協調度。更加注重對一個區域的整體績效考核，把區域內各合作主體的合作態度和行為納入考核體系，并且形成硬性的制度規則，建立適應一體化需要和符合國家制度要求相結合的政府官員評價體系，規范城市群內政府之間的合作行為。

參考文獻：

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作者簡介：

呂媛（1993- ），女，漢族，河北保定，碩士，河北經貿大學，區域經濟學；

徐晶（1994.08- ），女，漢族，河北邯鄲，碩士，河北經貿大學，區域經濟學。