針對2016年后中國“市場經濟地位”問題的評析

王娜

摘 要：中國在入世談判時堅持以“發展中國家”的身份加入WTO，獲得了貿易優惠待遇，同時也支付了高額“入門費”。中國簽訂的《入世議定書》第15條—關于判定補貼與傾銷價格可比性問題，更是成為其他WTO成員國對中國企業和產品施加不公平待遇的依據與借口，特別是對華發起反傾銷調查時，中國企業往往被戴上“非市場經濟”的帽子。然而，“非市場經濟”條款將于2016年12月16日自動終止，面對歐美發達國家的曖昧態度以及國際貿易中貿易保護主義抬頭，中國必須利用WTO平臺積極主張本國在反傾銷領域的市場經濟地位；同時用更加靈活的方式應對貿易摩擦；企業更要轉變競爭優勢，以創新增加話語權，通過公平競爭進入全球市場。

關鍵詞：WTO15年保護期；市場經濟地位；傾銷

“非市場經濟地位”是中國入世遺留的最后關鍵性問題，其發展演變不再是單純的法律問題，更多夾著復雜的政治和經濟因素。在中國加入世界貿易組織（WTO）的15年保護期內，歐美等發達國家反復使用非市場經濟手段肆無忌憚地對華提起反傾銷調查，導致中國企業在國際貿易中一直處于劣勢地位。按照《入世協議書》第15條的規定，所謂中國“非市場經濟”的條款將于2016年底自動終止，美歐大國是否履行自己的承諾，國際社會正拭目相看。本文主要針對2016年后的中國“市場經濟地位”問題進行預判與評析。

一、“WTO15年保護期”內容與實質

（一）“WTO15年保護期”內容

中國的非市場經濟問題最初源自于《中美入世協議》，其中規定對華發起反傾銷調查時，美國可以在中國入世15年之內，對中國出口產品采用替代國價格來計算產品傾銷幅度。然而，這項不平等單邊義務在中國正式加入WTO時被多邊化。按照《入世議定書》第15條—關于判定補貼與傾銷價格可比性問題的規定，中國產品遭受反傾銷調查時，不采用WTO《反傾銷協定》所規定的3種計算方法計算產品正常價值，而是依據單獨對華有效的所謂“非市場經濟”條款，即如果被調查的中國企業能夠明確證明該產業在制造、生產和銷售產品方面滿足市場經濟條件，則WTO成員國依據受調查中國產品的國內價格或成本判定傾銷；如果不能明確證明，則依據第三國替代價格判定傾銷。

簡而言之，判定商品構成傾銷與否需比較產品的出口價格與正常價值（由出口國國內市場價格決定）。如果中國企業的產品符合市場經濟條件，那么進口方以中國國內市場價格作為正常價值計算傾銷幅度；反之，則不考慮中國產品的價格或成本，直接選擇第三國價格（替代國價格）作為正常價值計算傾銷幅度。但是，該條款的期限為15年，也就是說至2016年年底即中國加入WTO15年，即使一些成員國在反傾銷領域不承認中國市場經濟地位，以替代國價格方法計算傾銷幅度將不再適用于中國，法律上中國會自動取得“市場經濟地位”。

（二）“非市場經濟地位”違背了WTO的非歧視原則

依據“非市場經濟”條款，WTO成員國在反傾銷調查中經常忽視中國產品的成本數據，而去尋找同類產品的第三國價格（替代國價格）確定傾銷。如此，相關調查機構一定會找比中國成本高的第三國，這與正常的用出口國國內價作比較不同，會使得中國產品極容易判定為傾銷，傾銷價格也被人為提高，它是一種完全不合理的歧視條款。所以，“15年保護期”不是保護中國企業，而是針對中國企業及其產品的歧視性規定。

依據WTO非歧視原則的最惠國待遇條款，WTO成員國在進出口方面以相等的方式普遍適用于其他成員國，但是，“15年保護期”并不適用于WTO其他成員國之間，只單獨特定適用于中國，這本身就違反WTO的非歧視原則。同時，根據15條的規定，WTO協議下的市場經濟地位是指企業的市場經濟地位，不是指國家的市場經濟地位，其適用范圍非常具體，并非公眾所理解的經濟制度概念，更不是對中國整個政治制度的認知，可實踐中“非市場經濟” 條款的利用更多的夾帶著政治因素。

（三）“非市場經濟地位”保護了西方企業的利益

“WTO15年保護期”是判定中國產品是否構成補貼和傾銷的條款，入世談判時，將其作為重點談判，因為當時以歐美為代表的一些成員國，害怕中國企業利用WTO規則，濫用補貼和傾銷，從而擔心中國的出口產品會沖擊其本國企業，他們特別希望有保護年限以達到在一定的期限內限制中國產品出口規模的目的。因此，這些成員國就以中國市場經濟體制尚未真正建立，產品價格不能如實的反映成本，政府濫用補貼鼓勵企業出口為借口，制定了15年期限的“非市場經濟”條款。

事實上，大量進入國際市場并與中國出口產品爭奪國際市場的企業，主要是西方發達國家的企業，所以，這15年實質上是保護了西方企業，保護WTO成員國在反傾銷調查中歧視性對待中國企業的權利。入世以來，歐美發達國家，尤其是美國，經常無視中國的實際成本數據，直接濫用“非市場經濟”條款對華產品發起反傾銷。

二、“WTO 15年保護期”的影響

（一）中國成為反傾銷第一涉案大國

客觀來說，是否會遭受“反傾銷”，與是否具有市場經濟地位本身并無直接關聯，但由于針對非市場經濟國家不能使用本國國內市場價格作為“正常價值”，而只能任由反傾銷調查發起國選用替代國價格作為正常價值，由此必然導致“非市場經濟地位”國家的出口產品事實上更高概率被發起反傾銷調查，并被征收高額懲罰性關稅。因為中國企業擁有勞動力資源優勢與自然資源優勢，其產品的生產成本相對較低，與大多數國家相比都幾乎夠得上低價傾銷。

目前，濫用“非市場經濟”條款已成為一些發達國家甚至發展中國家發起反傾銷調查的主要手段。頻繁的反傾銷調查與高額的反傾銷稅，使得中國企業屢屢受挫，不得不退出當地市場，這嚴重限制了中國產品出口。2012-2015年國外對華啟動的貿易救濟措施情況（見表1）表明，在所有的對華貿易救濟措施中，反傾銷最為常見，占比最高。2015年，共有23個經濟體對華啟動98起貿易救濟調查，反傾銷72起，占比達到73.5%。中國已經連續21年成為世界上被發起反傾銷調查最多的國家。

（二）非市場經濟認定標準具有極大自由裁量權

市場經濟條件認定標準更多地反映了各成員國國內立法。在具體實踐中，普遍做法是以WTO規定作為法律依據，成員國通過國內立法進一步明確“非市場經濟地位”的認定標準，碰到具體案件時，依據其國內法判定。而且中國也承諾在“15年保護期”內受WTO成員國內法的“市場經濟”標準約束，這賦予了發起調查成員國極大的自由裁量權。

目前，通過立法明確規定了市場經濟國家認定標準的主要代表是歐盟和美國，他們既是對中國的市場經濟地位獲得持反對態度的國家，也是對華發起反傾銷調查最多的國家。在確定中國是否具備市場經濟地位時，這些國家不可避免地從本國利益與貿易政策需要出發來設立判斷標準，而并不認真考慮中國經濟體制的真實情況。中國曾多次提出及遞交爭取歐美國家認可中國市場經濟地位的申請，可是歐美卻明確表示排除給予中國市場經濟地位的可能性，直接拒絕中國要求給予“市場經濟地位”的要求。

（三）替代國的選擇具有極大自由裁量權

在替代國選擇方面往往是由進口國單方面指定，這樣就有一定的不可預知性，如產品出口時出口企業對價格進行預估，自認為是安全價格，不會遭遇反傾銷調查，但最終使用替代國價格方法進行評估時，由于出口國與替代國的生產比較優勢、生產成本與價格、貿易制度、市場大小等方面或多或少存在差異，這就使評估結果會偏離實際，這間接增加了應訴難度，從而導致中國企業在反傾銷訴訟中勝訴率極低，這一結果又進一步刺激其他成員國頻繁對華實施反傾銷。

一般來說，替代國的成本遠高于中國，尤其是出口到一些歐美等發達國家，其生產成本更是高達中國數倍，這抹殺了中國產品在勞動力資源與其它資源稟賦上的比較優勢，使中國企業很容易受到反傾銷制裁，并在國際貿易爭端中處于劣勢。如美國對華光伏產品發起反傾銷調查中，選擇生產成本遠遠比中國高的泰國作為替代國，因此中國極易被判定為傾銷，并被征收高額的反傾銷稅，稅率最高達249.96%。

三、“WTO15年保護期”結束后對中國貿易發展的預判

（一）承認“市場經濟地位”問題在一定時期內仍會存在

迄今為止，世界上包括新西蘭、澳大利亞、阿根廷、瑞士、新加坡、、巴西、俄羅斯等國在內的80多個國家承認中國的市場經濟地位。遺憾的是，美國、歐盟以及一些新興經濟體仍不承認中國市場經濟地位，這些國家既是中國主要的貿易伙伴，卻也是對華反傾銷發起次數最多的國家。

近年來美國與歐盟對華采取“有條件的市場經濟待遇”的態度，并要求中國必須證明其符合歐美國內法規定的市場經濟地位認定標準，才能適用中國國內價格計算傾銷幅度。歸根到底，那些不愿認可中國市場經濟地位的國家，既有對中國經濟制度甚至意識形態的顧慮，更有對其本國政治經濟利益的考慮，對于中國的市場經濟地位的認同，與其說是法律技術問題，不如說是其政策問題。由此“非市場經濟地位”條款終止，從WTO法律意義上說，中國雖然擁有了市場經濟地位，但發達國家可能依舊堅持其國內立法認定的市場經濟標準，不會公開、主動地承認中國市場經濟地位。

（二）反傾銷反補貼依舊是對華的主要貿易保護手段

雖然“WTO15年保護期”結束中國會獲得與其他成員國同等的法律適用地位，不再被特殊化，但是中國依舊受到GATT第6.1條和《反傾銷協議》一般法約束。這就意味著即便WTO成員國放棄對第15條的利用，WTO成員國在確定傾銷時也是可以依據以WTO一般法為新依據對華反傾銷。然而，對中國比較有利的是，2016年之后，舉證責任倒置，按照一般法，發起方必須證明進口產品來自于貿易完全被國家壟斷、國內價格由政府制定的國家，顯然該證明責任比一些成員國國內法規定的市場經濟認定標準更加嚴格。

在WTO其他貿易領域，如反補貼、市場準入、關稅減讓等領域，則不存在中國接受WTO其他成員國以其國內法標準認定中國市場經濟地位的問題，甚至在反補貼方面，成員國可以直接適用“非市場經濟”條款對待。2016年之后，中國面臨貿易摩擦的重點領域可能會從反傾銷轉向貿易保護和反補貼，成員國可能更多對華發起反補貼，因為中國目前還存在WTO明令禁止的補貼，甚至一些發達國家明確表示，非市場經濟地位國家的出口企業如果在反傾銷調查中獲得市場經濟地位，那么自動適用反補貼調查。

（三）WTO成員國對華采取貿易保護手段會更加多樣化

“15年保護期”結束，替代國價格不再對中國適用，并不代表著中國企業可以安枕而臥。反傾銷調查中，相關技術手段會不斷創新，而且價格認定也是非常復雜的問題，影響因素多種多樣，還有企業之間的價格戰、惡性競爭等，都可能為其他國家提供發起反傾銷調查的機會。除反傾銷之外，成員國還被允許使用反補貼和保障性措施兩種貿易救濟手段來保護本國產業免遭外來沖擊。同時成員國也可采用專門針對中國的“特別保障措施”，降低中國出口產品所帶來的威脅。

此外，成員國在相關技術法規、準入標準、合格評定程序和檢驗檢疫要求等技術層面實施的保護措施，比如綠色貿易壁壘、337調查、技術性貿易壁壘等，呈現愈來愈頻繁、愈來愈嚴苛的趨勢，如2014年歐盟的“禁氟令”和生物殺滅劑法規、美國的“能源之星”計劃等，這些貿易壁壘都會制約我國出口，其影響程度并不低于反傾銷，甚至一些措施的啟動程序更加簡便。

四、“WTO15年保護期”屆滿后我國應對貿易摩擦的措施

第一，積極加強雙邊談判與磋商?！?5年保護期”屆滿時，中國政府應與各成員國盡快磋商，堅持在現有的區域合作機制框架內，爭取獲得合作方對我國市場經濟地位的官方認可，公開承認中國的市場經濟地位，形成國際示范及相互影響的效應。同時考慮將承認中國市場經濟地位作為雙邊合作談判的前提條件，力爭修改或廢止現有的“非市場經濟” 條款，妥善填補規則漏洞。如近年來在中韓自貿區、中澳自貿區創建談判中，中國將承認我國市場經濟地位作為前提條件并小有收獲。中國應繼續堅持這一思路，使非市場經濟地位問題在區域范圍內獲得突破。

第二，向WTO爭端解決機構提出申訴。當前，WTO依舊是制定全球貿易規則與解決貿易爭端的重要平臺，而且WTO規定給予發展中國家較快的爭端解決程序以及特別的法律援助。 所以，“15年保護期”結束后，如果一些成員國依舊頻繁對華適用“非市場經濟地位”條款，那么最直接有效的方法是除了向WTO爭端解決機構提起申訴外，還需要向對方采取強硬的制裁措施。同時，中國企業面對國外機關反傾銷調查時，應該積極舉證，證明其生產經營符合市場經濟條件，積極抗辯。如果中國企業自身能夠主動證明其符合市場經濟條件或者其證明力明顯強于發起調查方的證據，則在具體的爭端中將處于有利地位。

第三，推進貿易伙伴多元化。根據海關統計，2015年中國的出口貿易依存度為21.86%（出口總額占GDP百分比），出口貿易市場主要集中于發達國家（地區）以及港澳臺地區，其中美國多年來一直都是我國的第一大出口國，對其貿易依賴程度比較高，這無疑降低中國產品的出口安全。因此，為實現我國出口貿易的穩定發展，就要建立多元化的貿易出口市場，增強在新興市場國家的滲透。比如，建立亞太自由貿易區，增加與東盟各國出口貿易額度，以降低對歐美出口依賴程度，這都是有利于分散風險，減少貿易摩擦，促進經濟發展。具體來講，實現貿易伙伴多元化就應該深耕美、歐、日等傳統市場；拓展俄羅斯與東歐市場；穩定東南亞市場；增加與非洲、拉美等新興市場國家的合作。

第四，通過對外直接投資規避反傾銷。根據《2015年度中國對外直接投資統計公報》，2015年中國對外直接投資達到1456.7億美元，占全球流量的份額由2002年的0.4%提升至9.9%，投資流量躍居全球第二。隨著中國成為全球最重要的對外投資國之一，隨著“一帶一路”的全面建設，中國不再需要什么保護期，而是需要更加廣闊、更加開放的全球競爭舞臺。面對國際反傾銷發起數量不斷攀升，中國可通過對外直接投資來規避反傾銷壁壘，優勢企業強強聯合、跨地區兼并和開展境外投資生產合作。在被美歐等發達國家國認可的市場經濟體國家進行投資建廠，再從該國出口產品，這樣就不會被進口國輕易征收反傾銷稅。但是企業要綜合考慮對外投資的區位選擇，比較生產成本、資源、技術以及資金等要素稟賦，還需考慮投資方式選擇，綠地投資、并購還是合資都會產生不同結果，應該權衡利弊。

第五，合理規范國內補貼政策。一直以來，中國為鼓勵出口而對特定產業、特定企業進行的補貼大多數是屬于WTO所規定的禁止性補貼情形，這就給中國產品遭遇反補貼落下口實，所以中國應根據WTO規定調整規范目前的補貼政策。首先需要淡化政府在補貼領域的作用，逐步取消禁止性補貼，嚴格控制可申訴性補貼數量及程度，增加使用不可申訴補貼，如科研、扶貧、環保以及非專項性補貼。其次要發揮行業組織的重要功能，行業協會要利用行業信息優勢，與政府、企業共同建立反補貼預警機制，幫助企業積極應訴。

“WTO15年保護期”終止，對中國企業來說將是一個良好的開端。之后，出口企業在國際貿易中，尤其是爭端解決方面中，將會處于更加有利的地位并掌握主動權，將能更有效地應對美國、歐洲以及其他一些國家利用“非市場經濟”條款對華實施反傾銷。當然，要求其承認中國的市場經濟地位，也需要一定的時間，同時也需要中國政府和WTO成員國進行進一步的磋商。整個國際貿易環境的改善是一個漫長的過程，中國從非市場經濟地位向市場經濟地位轉變不是“一夜之功”，而是一個長期市場化改革的綜合結果，這需要政府與企業協調合作與不斷努力。