英國市政稅對完善我國房產稅制度的借鑒

徐暢

摘要：從世界范圍來看，房產稅屬于財產稅的一種，并且具備多重功能，主要包括為地方政府提供穩定稅源、促進收入再分配等。我國的房產稅改革尚處于試點階段，取得了一定成果，但也存在諸多問題。英國的市政稅屬于房產稅的一種，在稅基選擇、稅率設定、房產價值評估等多方面對我國的房產稅改革具有借鑒意義。

關鍵詞：英國；市政稅；房產稅

房產稅是世界范圍內的古老稅種之一。新中國成立后，房產稅曾作為一個獨立稅種存在，但其后經歷了數次稅種合并和獨立的反復性操作。最近一次較大規模的房產稅試點改革始于2011年，一定程度上伴隨著我國房地產業發展過熱的態勢，試點城市為上海和重慶。從世界范圍來看，英國是世界上最早形成完備房產稅制的國家之一，本文將以此為借鑒，結合對上海和重慶兩個試點城市改革措施的分析，對構建和完善我國的房產稅制度提出自己的看法。

1.英國市政稅制度及其特點

英國市政稅（Council Tax）又譯作議會稅、地方稅或家庭稅，是英國地方政府征收的主要稅種。在英國，房產稅按照房產類型被劃分為居住房產稅（CouncilTax）和營業房產稅（Business Rates）兩類，因此嚴格來說，市政稅只是英國房產稅的構成部分。

1.1英國市政稅制度概況

1.1.1稅基和稅率

市政稅的征收對象是房產價值。在英國，凡年滿18周歲的房屋所有人或者承租人，均應對自己所擁有或者租用的樓房、平房、公寓、分層式居住房間、活動房屋、船宅等房屋納稅?？梢?，市政稅側重的是對房產的實際使用，而非買賣、租賃等行為的交易費用。

如何確定房產價值是市政稅征收的基礎。在英國，房產價值由獨立的“評估局”和國稅與海關總署（HMRC）下屬的評估辦公室負責，每5年重估1次。政府根據評估結果和房地產市場價格，將房屋劃分為A-H八個級次，并將D級作為基準稅級，其他檔次的納稅額分別是D級的一定百分比或倍數。

英國市政稅實行累進稅率與定額稅率相結合的方式，各級地方政府只需要確定D級房產的應納稅額以及相應的稅率，就可以確定各級房產的應納稅額?？傮w上，英國市政稅率處于0.67%-2%的水平。

1.1.2征管方式

市政稅是由中央政府和地方政府共同征管的。首先，納稅人向地方政府申報，并從政府網站下載相關表格和資料填寫和遞交。一般來說，納稅人需要明確如下三點：第一，個人擁有或租賃的房產的市場價值；第二，當地政府可以征收的稅額比例（及稅率）；第三，個人可以享受的應稅折扣和豁免情況（discount or exemption）。地方政府在當年4月向納稅人發出繳稅清單，允許在未來10個月內付清。數據表明，英國市政稅的征收率很高，2014年達到了97.2%的全國平均水平。

1.1.3納稅折扣和豁免

英國市政稅充分體現了政府財政對特殊人群的傾斜。在英國，市政稅的全額納稅人需滿足以下要求：年滿18周歲，擁有或租賃一個房屋，房屋由包括納稅人本人在內的2或2個以上成年人居住，共同承擔應稅負擔；納稅人獨住或者與不滿18周歲的青少年居住的，享受25%折扣；房產閑置無人居住的，享受50%折扣；居住者是全日制學生的，市政稅則全免。此外，殘疾人、低收入者也享有相應的納稅減免權利。

1.2英國市政稅制度的特點

從以上介紹可以看出，市政稅是英國地方政府的重要收入來源，其征收制度具有以下特點：第一，按房產使用情況區別對待，分居住房產稅和營業房產稅，二者的征稅依據、稅款分配方式都不相同；第二，依靠獨立和專業化的評估機構評估房產價值，并與房產市場價格密切相關，使得稅基的確定過程和結果真實、公正；第三，實行累進稅率，同時對房產估值結果進行等級劃分，客觀上使得居住條件優越的高收入階層承擔更多稅負，發揮了收入再分配功能；第四，英國市政稅實行中央統一將房產價值分檔與地方確定具體稅額相結合的辦法，在稅政統一的前提下兼顧了各地實際情況的差異性；最后，市政稅的征收過程充分體現了對殘疾人、低收入者和失業者、全日制學生等特殊人群的政策傾斜。

2.我國房產稅制度的實行現狀及改革面臨的問題

2.1我國房產稅制度的實行現狀

2011年1月，我國房產稅在上海和重慶兩直轄市開始試點征收。從征收對象來看，上海市僅對新購住房征稅，其中本籍戶口的新購房為家庭第二套及以上，外籍戶口的所有新購房都是征收對象；重慶市的征收范圍僅限于九個城區，除增量住房外，作為存量的高檔住房也是征收對象，同時還規定了存量住房180平米、新購住房100平米的起征點。從計稅依據來看，兩試點都以試產價格作為計稅依據，上海市以房產交易價格的70%作為計稅價格，之后按評估價計；重慶市遵循按房產估值為計稅依據的原則。稅率方面，上海市規定應稅房交易價格高于平均房價2倍的（含2倍），稅率為0.6%，其余為0.4%；重慶市同樣以平均房價為標準，分三個梯級，交易價格低于均價3倍的，稅率取0.5%，3-4倍的取1.0%，4倍以上則為1.2%。

從結果來看，滬、渝兩市的試點改革取得了一定成果，但也暴露了不容忽視的問題，如稅基覆蓋面過窄、房產稅額占稅收總額的比例遠低于發達國家等。而從全國范圍來看，房產稅改革仍然停留在4年前的兩個試點直轄市上，進展微小。

2.2我國房產稅改革的面臨的問題

2.2.1房產稅功能定位不清

一般來看，房產稅的功能主要定位于增加地方財政收入、調節收入再分配和輔助調控房地產市場價格三個方面。目前來看，我國房產稅顯然不能對地方財政起到實質性的補充作用。結合2011年的房地產市場行情，滬、渝兩市試行房產稅顯然是為當時過熱的房產市場降溫，但結果并不理想。房產稅征收究竟是為了創收還是抑價，或是從房產切入來“劫富濟貧”，亦或者發揮綜合功能，這在我國還存在很大的爭議。功能定位不明確將直接限制房產稅制度的良性運行。

2.2.2稅基過窄

從試點城市的做法來看，目前我國房產稅的稅基過于狹窄。滬、渝兩地房產稅的征收對象僅限于房產增量即新購住房，現有住房則排除在外，這客觀上導致相當一部分人口免于納稅人的負擔。重慶市將高檔房產作為主要征稅對象，盡管有促進收入再分配的成分，但是也限制了稅基范圍。但是，如果對房產存量征稅，由于房產稅是直接稅，顯然會加重大多數人口的納稅負擔，并且與現有的土地出讓金相沖突。

2.2.3房產價值評估難度大

房產估值需要有專門的評估機構、專業的技術人員和健全的評估體系，這些都是目前我國所缺乏的。上海市按照上一年度全市新建商品住宅成交均價來計算房產價格，重慶市按照前兩年主城區新建商品房建筑面積成交均價的算術平均數，實質上并沒有對房產進行準確估值，并且有將房產稅劃歸交易稅的嫌疑。此外，由于我國財產公示制度的不健全，現實存在房產被謊報、漏報的現象，不斷曝光的所謂“房叔”、“房姐”只是冰山一角。

3.英國房產稅制度的借鑒之處

針對以上提出的問題，英國市政稅制度都能提供一定的啟示和借鑒，具體表現為如下幾點。

3.1明確房產稅的功能

在英國，市政稅是地方政府的重要稅種和主要財政收入來源，通過合理的稅制結構安排，市政稅不僅促進個人的收入再分配進程，而且兼顧了地區間的經濟發展水平差異。本文認為，將征收房產稅作為抑制房價的手段是不足取的，我國房地產市場非常繁榮的主因不在購房者，不能以征收房產稅的形式增加購房者的負擔。應當認清房產稅的財產稅的稅種屬性，而不應將征收房產稅視為抑制房價的一時之舉。未來一段時期，我國政府的努力目標是增加房地產稅在整個稅收體系中的稅額比重，并以此作為扭轉我國長期存在的“土地財政”局面的一個契機。

3.2合理確定房產稅稅基

英國市政稅的稅基是用于居住的房產，即私人住宅，除此之外則屬于另一種房產稅——營業房產稅。房產稅在我國僅在兩個直轄市試行，從稅基來看排除了：（1）占多數的房產存量，僅計量新增房產；（2）多數人口居住的中低檔房產，主要針對高檔房產，重慶市的做法更為明顯?？梢越梃b英國市政稅的征收辦法，首先按房產用途區別對待，對商業性房產設置更高稅率；其次，以房產保有者（及所有者和使用者）作為納稅人群體；再次，根據房產價值設置階梯式稅率，充分發揮房產稅的再分配功能。

3.3完善房產稅評估體系

英國市政稅征管體系的重要一環是房產評估辦公室按期進行的專業、公正的房產價值評估。顯而易見，只有合理確定房產的市場價值并向社會公開，房產稅的征收過程才能盡可能減少阻力。滬、渝兩地的房產價值基本上是根據房地產市場的交易價格來確定的，在房價虛高的大前提下顯然不能真實反映房產價值。今后一段時期內，我國要著力培育市場化的專業性房產稅評估體系，包括獨立性組織和專業性人員等。