績效視角下政府購買社區居家養老服務研究

孫漫麗

摘要：在人口老齡化的背景下，老年服務的供求矛盾越來越突出。政府已經把一些養老服務投入到企業或其他社會組織的生產中，這有利于養老服務供給的多元化。中國政府購買居家養老服務的實踐取得了初步成效，加快了政府職能的轉變，有利于養老服務的高效率和高質量。建立科學合理的政府購買居家養老服務績效評價體系成為政府購買居家養老服務績效的現實選擇和完善，對提高社會養老水平，促進和諧社會建設具有重要的意義。

關鍵詞：居家養老；政府購買；績效

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.077

1引言

隨著我國社會經濟的不斷發展，人口老齡化問題凸顯，養老服務的需求與供給之間差距不斷加大。傳統家庭養老功能在逐漸退化，現有的機構養老也無法滿足養老服務需求的日益增長，很難支撐沉重的養老負擔。人口紅利正不斷縮小，“統賬結合”的養老保險模式難以抵御諸多風險。

政府開始探索和推進“家庭、社區，為社區居家養老的養老服務體系建設的支持機構，為老年人提供居家生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉。2013年9月，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出“以2020年，全面完成在家庭為主、以社區為基礎、組織支持、功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。家庭養老服務作為傳統家庭養老模式的補充和更新，是我國當前和未來社會養老服務體系建設的重要組成部分。

2政府購買居家養老服務的研究

居家養老服務的發展完善以基本公共服務均等化和福利多元理論同時尊重老年人就近養老的意愿，強調家庭，社會與政府對養老責任的共擔。政府購買居家養老服務是政府與企業之間加入或非營利組織對居家養老服務的購買合同，是由政府出資、參與經營的企業和非營利組織，由其負責管理和提供服務。這實際上是將市場機制引入養老服務領域，提高養老服務的效率和質量。政府購買居家養老服務的績效包括購買兩個方面的效率和服務質量，是政府養老服務供給能力的直接體現。采購效率主要由政府投入和產出衡量，服務質量主要由服務消費者滿意度評價。Savvas提出了判斷合同外包三指標有效效率（efficiency）、效果（effectiveness）和公平（equity）。魏中龍（2010）等基于SOM神經網絡的評價模型，構建了包含政府投入、服務供給機構投入和受服務群眾滿意度三個維度的評價指標。吉鵬、李放（2013）認為政府通過第三方購買獲得居家養老服務的表現，不僅要考慮投入和產出的效率，同時要考慮效果、公平性、及時性（時間）以及公眾的滿意度。

3政府購買居家養老服務實踐存在的績效問題

目前，中國政府購買居家養老服務仍處于碎片化、自發探索的狀態，因此在購買效率和質量等方面存在一定的問題，具體包括以下幾方面：

3.1政府購買力不足

各地政府購買居家養老服務的規模不夠，并且缺乏足夠的財政投入。因此資金不足是全面開展政府購買居家養老服務工作的一大阻礙。為了惠及更多老年人，就必須加大資金的投入，擴大政府購買養老服務對象的范圍。

3.2政府購買服務的范圍和內容較局限

政府當前服務購買內容單一、層次較低，并且服務人員的專業技能較差，難以滿足居家老年人多樣性和個性化的服務需求。在許多社區養老設施設計不規范，服務場所布局不合理，可能導致場所及設施的閑置或浪費。

3.3政府參與較多，行政色彩較濃

有些地方政府通過行政指令，以非市場競爭手段確定服務供給方，過度的介入會抑制民間組織的參與熱情，不利于扶持社會力量和借助其優勢。政府招標競標機制不夠公開透明，可能滋生權力尋租的腐敗現象，不利于選拔合格的服務提供機構和確保政府購買服務的效率和質量。

3.4缺乏制度化的競標機制和購買程序

政府往往不公布自己用于購買服務，購買服務的價格，數量的預算和競標過程等。然后有資質的社會組織是否能公平得進入競標，競標成功的組織是否符合公眾的要求也無從得知。招標競標機制不合理、不公開，缺乏公眾監督，難以保證服務組織的優勝劣汰。

3.5績效評估體制不完善

由于缺乏科學有效的績效評估體系和獎懲及激勵機制，一方面，不合格的社會組織或服務提供機構難以被及時發現進而改進或者被淘汰；另一方面，以公益為目標的社會組織或者優秀的服務提供機構難以得到應有的激勵，甚至由于政府缺乏成本控制而浪費社會養老資源。

3.6監督管理不到位

由于制度規定落實不到位、服務流程形式化、評價標準不統一等原因，使得政府很難對其購買的居家養老服務合同履行情況進行有效的監督管理，無法確保居家養老服務的質量。并且通常由政府內部進行審核評估和審批監督，容易出現政府的“尋租”腐敗現象。

4相關政策建議

通過系統梳理政府購買居家養老相關理論，結合我國政府購買居家養老服務的實踐中的績效情況，在此基礎上，本文期望提出有利于完善政府購買居家養老服務的政策建議。

4.1加強制度性的法律保障

應完善《政府采購法》中有關購買服務的相關法律條款，包括政府購買居家養老服務的財政資金標準、招標競標流程、購買程序、服務評估及監督管理等。規范各類服務的購買方式，建立公開的競爭程序機制，健全購買服務的法定流程，加強管理和嚴格監督，確保政府購買服務的公平、公正和公開，確保購買服務的質量和效率最大化。

4.2增強政府購買力

加大政府財政投入力度，也要最大限度整合社會資源，減輕政府負擔，進一步擴大服務群體和服務范圍。政府還要確定購買服務的內容、范圍、形式及購買模式，增加購買服務的總量，提高購買服務的效率。通過正確評估老年人不同的養老需求，購買差異化、個性化和人性化的養老服務。

4.3嚴格規范購買制度

規范政府購買的招標機制，深化市場競爭機制，確保機構之間公平競爭，選擇最優的民間組織來提供服務。擴大參與者范圍，激活競爭機制，使得以低成本獲得服務效能的最大化。簡化審批制度和審批手續，規范招標機制和服務購買流程，確保招標及競標公開、公正、公平和購買過程的制度化、規范化。

4.4建立科學、客觀、全面的績效評估體系

評估體系要明確評估主體、內容、標準和方式，通過服務質量滿意度調查、技術評定等方式客觀評估服務機構資質、過程、質量、效果等。除了政府對提供方的評估、服務消費者反饋、提供方自身的評估外，還要設置第三方評估組織。將績效評估與約束激勵機制掛鉤，懲處或淘汰不合格的服務提供方，對表現良好的組織及人員進行補貼等獎勵，充分發揮政府與民間組織雙方的比較優勢。

4.5完善監管機制，加強監督

組建由紀檢、監察、審計等監管部門組成的監督體系，規范和公開政府購買服務的財政預算，規范政府購買行為，貫穿于投標、評標、定標等流程中，使政府及工作人員照章辦事。同時建立一個科學合理的考評監管機制，對提供服務的機構進行監管，發現和反饋過程中的問題。定期以家訪的方式，對接受服務的老年人進行回訪，收集老年人的意見反饋，以便于政府更好監督服務提供機構。

4.6規范服務人員

為居家養老服務的發展提供人力資源保障，需要根據老年人的需要護理需求的類型，走專業化和專業化的人才隊伍建設之路。例如，對于老年人的健康需求，需要合理的引進一個專業醫生和護士；對于生活服務和精神和文化的需求，需要配備家政、心理學和社會工作等相關專業人員。

參考文獻

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