從《辦法》到《規定》：職業學校學生實習管理政策演變的研究

林韶春

摘 要：實習是職業學校專業課程體系中最重要的一門實踐課程，又是實施難度最大的課程，教育部等多部門先后于2007年和2016年印發關于職業學校學生實習管理的文件。以這兩個政策文本為研究對象，通過對實習管理政策制定的背景及政策文本的比較研究，梳理實習管理政策的演變并對落實2016年文件提出若干建議。

關鍵詞：學生實習；管理；辦法；規定

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）27-0075-07

實習不僅是職業學校實踐教學的重要環節，而且是專業課程體系中最重要的一門課程，其重要性一方面體現為其課程目標是培養學生綜合職業能力和職業精神，確保專業培養目標的達成；另一方面體現為課程的設置與實施，是所有課程中學時最長、成本最大和實施最難的，當然如能成功實施，又是成效最大的。為此，教育部等多部門先后聯合發文，規范職業學校學生實習的相關工作，其中2016年4月教育部等五部門聯合印發了《教育部等五部門關于印發〈職業學校學生實習管理規定〉的通知》[1]（以下簡稱《規定》），同時廢止了2007年6月頒布的《中等職業學校學生實習管理辦法》[2]（以下簡稱《辦法》）。通過對兩份文件制定的背景以及文本進行比較研究，梳理職業學校學生實習管理政策的演變進程，以更好地理解并落實《規定》的精神。

一、政策制定的背景

（一）《辦法》制定的背景

實際上，在《辦法》制定之前，中職學校特別是中等專業學校在上世紀50年代以來，就一直有組織學生到企業進行教學實習、生產實習的做法，但教育行政部門關于實習的管理從未專門行文規定，只是在學校的教學管理規定中作原則性的要求，如要求制定實習計劃、進行實習管理和成績考核等。2007年專門制定《辦法》的背景大致有以下五個方面：

1.職業教育管理制度的變革。隨著2000年前后我國社會主義市場經濟體制的基本建立，“各級政府部門管理經濟和企業的職能，正朝著政企分開的方向轉變，政府業務主管部門對中等職業學校的直接管理也在逐步削弱”[3]；同時，為推進國有企業改革的深入發展，中央提出“分離企業辦社會的職能，切實減輕國有企業的社會負擔。位于城市的企業，要逐步把所辦的學校、醫院和其他社會服務機構移交地方政府統籌管理”[4]等減負措施。這些變化，對原來計劃經濟時期由政府業務部門或國有企業舉辦的職業學校的發展造成巨大影響，從此有的學校劃歸教育或勞動部門，有的學校改為企業培訓中心，甚至還有的學校被合并或撤消。在這樣的背景下，原來依靠行政手段或者企業自身的工作安排來組織開展的生產實習或畢業綜合實習，在脫離行業部門或企業的職業學校就變得舉步維艱了。

2.中等職業教育擴大招生。1999年高校擴大招生規模和隨即引發的普高熱，導致1999年、2000年和2001年中等職業教育招生規模連續下降，1998年至2001年的招生規模分別是：533.52萬、473.27萬、408.3萬和399.94萬；中等職業教育招生數占高中階段教育比例分別是：60%、54%、46%和42%[5]。2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出“要以中等職業教育為重點，保持中等職業教育與普通高中教育的比例大體相當?！盵6]在各方努力下，當年中等職業教育招生規模出現增長，達到473.55萬人，但職普比卻下降41%。2005年《教育部關于加快發展中等職業教育的意見》提出“優化高中階段教育結構，努力擴大中等職業教育規?！?，要求“力爭2005年中等職業學校招生人數在2004年的基礎上增加100萬，達到650萬，經過幾年的努力，到2007年，中等職業教育和普通高中教育規模大體相當”。[7]2007年實際完成招生810.2萬人，招生數占高中階段教育比例是49%[7]。中職學校始于2002年的連續擴大招生規模，終于保住了普職比的大體相當。但連續的擴招，卻給中職學校帶來諸多問題，例如，與學生規模的擴大相配套的師資及教學資源的增加卻嚴重的不配套，以專任教師為例，2001年和2007年全國中職學校在校規模分別是1164.94萬和1987.01萬，增長率為71%，而2001年和2007年全國中職學校專任教師分別是63.26萬和76.2萬，增長率只有20%。又如，生產實習或畢業綜合實習，原本由于企業不支持就已經難以開展，現在加上學生規模增加，就變成難上加難了。

3.中等職業教育加強實踐教學的教學改革。2000年3月，教育部印發《關于全面推進素質教育、深化中等職業教育教學改革的意見》，要求“樹立以全面素質為基礎、以能力為本位的新觀念”，并在加強實踐教學，提高學生職業能力和創業能力方面，提出“要完善實踐教學的基本標準和規范建設，切實加強實驗、實習、職業技能訓練等實踐性課程和教學環節，認真安排，從嚴要求，嚴格考核檢查，確保學生達到專業培養目標規定的要求?！盵9]為落實這一意見，同月，教育部印發《關于制定中等職業學校教學計劃的原則意見》，要求“專業課程中的實踐教學比例一般為50%，綜合實習一般安排一學期?！盵10]2005年2月，《教育部關于加快發展中等職業教育的意見》在進一步深化中等職業學校教育教學改革中，提出“中等職業教育實行以3年為主的基本學制，其中1年到企業實踐?！盵7]

2005年10月，《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出要“大力推行工學結合、校企合作的培養模式。與企業緊密聯系，加強學生的生產實習和社會實踐，改革以學校和課堂為中心的傳統人才培養模式。中等職業學校在校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習，高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年?！盵11]

從上述4個文件可以看出，國務院和教育部關于中等職業教育實踐教學改革的思路一是加強，二是增加企業實踐的時間，從半年增加到一年。但是，在上述兩個背景下，職業學校脫離了行業企業，職業學校學生規模又大幅度增加，使得落實這一改革思路的基礎變得非常脆弱。

4.2000年后中國經濟發展及勞動力人口的變化。2000年后，中國經濟進入穩步的上升期，2001-2007年間，“經濟增速從2001年的8.3%穩步上升到2007年的14.2%。這一輪上升期持續時間之長、運行之平穩，都是改革開放以來前所未有的?！盵12]同時，“2000-2009年，城鎮勞動參與率從64.5%下降到61.3%，下降超過3個百分點，就業率則從59.6%下降到58.3%，下降超過1個百分點。勞動參與率的下降意味著更多的人退出了勞動力市場，而就業率下降意味著勞動年齡人口中有工作的人口的比重下降?！盵12]于是，2004年春天開始，珠三角、閩東南、浙東南等加工制造業聚集地區開始出現企業缺工現象，如“廣東現有的1900多萬民工主要集中在珠三角地區，但該地區正是缺工最為嚴重的地區。據當地勞動保障部門調查和一些專家估計，目前有近200萬人的缺口，缺工比率約為10%?！盵14]

5.工學結合、半工半讀的實踐。中職擴招采取的主要措施是放開招生計劃，取消年齡、往屆、歷屆的限制，同時學?？梢圆皇艿貐^限制，自主確立招生等方式進行，這些措施使得原本流向就業市場的初中畢業生有機會回到學校學習，而且“招生對象中城鎮低收入家庭子女和農民子女比例大幅提高”[5]，以致于“中等職業學校在校生中，90%以上來自農村和城市中低收入家庭，其中貧困家庭學生約占30%。隨著中等職業教育招生規模不斷擴大，來自貧困家庭的學生數量逐漸增多。有不少人，因為得不到有效資助，不能順利入學或完成學業?！盵15]從2002年開始，各地一些中職學校開始探索不收取學費，通過半工半讀的方式讓學生能夠一邊工作，一邊學習，獲得合理報酬，支付學費的教育模式[16]；2006年印發的《財政部、教育部關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》，提出建立貧困家庭學生助學金制度、獎學金制度、以學生參加生產實習為核心的助學制度、學費減免制度、助學貸款或延期支付學費制度和社會資助制度等六項制度，解決資助經濟困難學生的生活開支和學費問題，同時提出“學生在最后一學年到企業等用人單位頂崗實習，讓學生通過頂崗實習，獲取一定的報酬，用于支付學習和生活開支?！盵17]

綜合上述背景，我們可以看到一個這樣圖景：一方面是推動國家經濟增長的大量國有和民營企業迫切需要大量的勞動工人，而高校、普通高中和中職的擴招，推遲了勞動年齡段人口進入勞動力市場的時間，加劇了勞動力的緊缺；另一方面是中職學校由于脫離了原來主辦的行業企業，導致學生到企業實習這一重要的實踐性教學環節難以正常開展，特別是2002年開始擴招后，由于學生規模增加，這個問題就更加突出了。此時“工學結合、半工半讀”的實踐恰好對解決上述兩大難題帶來了可能，因為學生在企業實習一年左右的時間，解決了企業的用工需求問題；同時解決了學校安排學生企業實習的困難問題，而且由于學生在企業實習一般同企業負責組織管理，住在企業提供的宿舍，還順帶解決了學校由于擴招而帶來的師資和教學資源緊張問題，加上其本身解決了學生的生活費和學費問題，可謂一舉多得。

因此，隨著2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出“中等職業學校在校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習，高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年”[10]的要求，原來僅面向家庭經濟困難學生組織的工學結合、半工半讀的企業頂崗實習，很快演變成為全體中職學生在第三年必須參加的活動。這樣，每年將有800萬左右的中職三年級學生到企業實習，為保障他們的權益，規范企業和學校的行為，教育部和財政部于2007年6月頒布了《辦法》。

（二）《規定》制定的背景

1.《辦法》執行中出現偏差?！掇k法》頒布后，各地職業學校積極落實，有力地推進了學生實習工作的開展。但同時也出現一些偏差，例如“少數地方連續發生以‘暑期實踐、‘勤工儉學、‘教學實習和‘社會實踐等名義組織或介紹未成年學生外出務工事件，嚴重損害了學生的身心健康，造成了很壞的社會影響?！盵18]而在頂崗實習中，不時有關于實習的專業不對口、廉價勞動力、被實習、“放羊式”管理等負面報道見諸媒體，更有媒體直指“不切實解決這一問題，勢必會給中職教育的發展造成種種困難，降低它在老百姓心目中的接受度，也就會毀了中職教育?！盵19]

2.國家助學政策的調整。財政部和教育部于2007年建立中職學校國家助學金后，力度不斷加大：2009年又建立了免學費政策，2009年秋季學期起免除公辦中職學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生學費（藝術類相關表演專業學生除外）；從2010年秋季學期起，城市家庭經濟困難學生納入免學費政策范圍；2012年秋季學期起將免學費政策范圍擴大到所有農村學生。此外，2015年春季學期起，將中等職業學校和普通高中國家助學金標準由生均每年1500元提高到2000元?！?014年，中央財政安排免學費補助資金134億元，受益學生約1000萬人；安排國家助學金30.4億元，受益學生達320萬人?！盵20]在支助學生完成中職學業的同時，國家助學政策也對通過頂崗實習獲取學費和生活費的要求進行了調整：2007年6月財政部和教育部印發的《中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》中專門有關于“中等職業學校在校三年級學生通過工學結合、頂崗實習獲得一定報酬，用于支付學習和生活費用”[21]的要求，但在2013年6月由財政部、教育部和人力資源社會保障部三部門印發的《中等職業學校國家助學金管理辦法》中，沒有再出現關于頂崗實習的要求。

3.提高職業教育品質的要求。隨著2007年中職教育和普通高中教育規模大體相當，職業教育的發展逐步從規模發展走向內涵發展。2008年12月《教育部關于進一步深化中等職業教育教學改革的若干意見》中提出：“各地要深入貫徹落實科學發展觀，把發展職業教育特別是中等職業教育擺在更加突出的位置，一手抓規模擴大，一手抓質量提高，采取強有力的措施，推動中等職業教育實現規模、結構、質量和效益的協調發展?！盵22]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出大力發展職業教育，明確“把提高質量作為重點?！盵23]2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“到2020年，形成適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系?！盵24]現代職業教育體系是從職業教育的體系建設層面，對中職和高職的發展提出新的要求，已不是單純在原有基礎上的提高質量的要求，而是整體提升職業教育品質的要求。

綜上所述，我們可以看到《辦法》實施后的另一番圖景：一方面是為時一年的頂崗實習成為中職學校教學的常態；另一方面是國家助學政策的調整使得原本能夠有效調動學生頂崗實習積極性的工資收入失去了作用，加上一些實習單位沒有落實《辦法》的要求，僅從企業生產的角度安排學生實習，導致實習的異化而使得頂崗實習備受學生、家長以及媒體的責難；隨著現代職業教育體系建設的開展，提高職業教育“質量”的問題已經上升為提高職業教育“品質”問題。在這樣的背景下，《辦法》已不能適應現實對職業學校學生實習的要求，2016年教育部聯合其他4部門制定了《規定》。

二、政策文本的比較

《辦法》和《規定》兩個前后的政策文本，既有延續，更有新要求，以下從文本的框架和條文兩個方面進行比較。

（一）文本的框架結構（表1）

（二）文本的條文

《規定》的條文是以《辦法》為基礎，通過修訂、新增和刪除等三種方式制定的。

1.修訂?！掇k法》中的17條條文，有16條通過修訂的方式成為《規定》中的條文，可以說《辦法》的基本精神得到了保留。以下從兩份文件中對“學生學習”界定的比較，考察修訂的基本原則及其運用。

從表2可見，對《辦法》條文修訂有兩項原則：一是符合實習管理的實際，例如，關于學生實習的內涵、外延以及實習單位等界定，都結合了近年來實習管理實踐的經驗以及問題重新界定；二是符合 《規定》本身的定位要求。例如，將高等職業學校學生的實習納入《規定》的適用范圍；拓展實習單位的范疇，不僅包括事業單位，而且也不要求是學生畢業后的“用人單位”，關鍵是能夠提供實習崗位等，則是《規定》本身的定位要求?？傮w來看，修訂后的“學生實習”界定，概念更加清晰，更能體現其本質特征“實踐性教育教學活動”的要求。

此外，對《辦法》條文修訂的還有一項原則，即：要求具體化。如在《辦法》第八條關于實習報酬只提“合理的”要求，而在《規定》中，就具體化為“原則上不低于本單位相同崗位試用期工資標準的80%”。

2.新增。相對于《辦法》，《規定》共新增17條新的規定，主要是對學生實習整個過程的全方位管理，包括明確區域的統籌和監督部門、學習單位選擇的基本要求、實習協議及其主要內容、實習綜合服務、實習考核及建檔和實習責任保險等方面的規定；此外，還新增了關于制定實施細則、施行日期及廢止《辦法》等規定。各新增條文的主要信息見表3。

3.刪除?！兑幎ā分粍h除了《辦法》中的一條規定，即第十五條，關于表彰頂崗實習工作的先進單位和個人。

三、結論

（一）職業學校學生實習管理政策的演變：從推動實習到規范實習

2007年制定《辦法》的出發點是推動中職學校落實“中等職業學校三年級學生要到生產服務一線參加頂崗實習”，主要反映在以下三個方面：一是《辦法》作為國務院行政部門規章中的一種，選擇直接對全國各地中職學校開展學生實習管理提供具體的、操作層面的規定的方式；二是《辦法》對實習單位相關工作規定的條文不多，約束力不強，例如，關于實習報酬問題，《辦法》只規定實習單位要“支付合理報酬”，但“合理報酬”的標準是什么，沒有作具體規定；三是專門設立了表彰頂崗實習先進單位和個人的一條規定。此外，《辦法》制定的背景也說明學生頂崗實習能有效解決經濟困難家庭的學費和生活費問題、緩解學校辦學資源緊張和企業用工緊張、推動學校開展教育教學改革等等，迫切需要盡快實施。

2016年制定《規定》的出發點則是規范實習各相關單位和人員的行為。在《辦法》實施近十年后，中職一年、高職半年的頂崗實習已成為職業院校的常規教學安排，已經達成制定《辦法》的初衷。但由于《辦法》對實習單位約束力不強，一些實習單位必須承擔的責任沒有明確規定，導致侵害學生權益的事件時有發生；而《辦法》在行政規章中等級不高，沒有賦予各地相關行政部門對學生實習工作的管理權限，以致問題出現后不能得到及時解決，更無法從本地實際出發，對職業院校學生實習工作進行統籌規劃。從表1可見，《規定》不僅提升了在行政規章中的等級，同時發文單位由2個增加至5個，依據的法律由3部增加到6部，使得《規定》更具約束力；而從表3可見，《規定》對學生實習的相關單位和人員的職責進行了明確，以規范各自的行為，特別是相對在《辦法》的各條目中，實習管理相關的部門只有學校、實習單位和各級教育行政部門來說，《規定》新增了對省級教育行政、人力資源保障等部門、實習責任保險承保保險公司和學校主管部門，以及學生監護人的責任的規定，另外關于實習單位的責任的規定從《辦法》中的6項增加到13項。此外，隨著各省級教育行政、人力資源保障部門制定實施細則，對學生實習的相關部門和人員的行為的規范條文將更多、更細。

綜上可見，從《辦法》到《規定》，反映出職業學校學生實習管理政策是從推動實習到規范實習的演變，特別是《規定》里的實習管理，不僅涵蓋了對實習相關的行政管理部門（如教育、勞動、安全、保險等）的工作規范，更詳細地對學校和實習單位開展實習的組織、實施和評價等全方位工作進行了規范。

（二）落實《規定》的幾點建議

1.制定區域實施細則?！兑幎ā纷鳛樾姓幷轮械囊环N，是對職業學校學生實習管理工作在實習組織、管理、考核和安全職責等方面作出的原則性規定，從學生實習管理實踐層面來看，仍需制定配套的操作性管理辦法。因此，《規定》在第四條專門要求地方各人民政府相關部門要制定具體措施鼓勵企（事）業等部位接收職業學校學生實習；第三十七條專門要求各地方教育行政部門會同人力資源社會保障部門結合實際，制定實施細則或相應的管理制度，具體地規范實習相關的學校、實習單位等相關單位和人員的行為。因此，各地應盡快根據《規定》精神，制定區域職業學校學生實習管理辦法或細則，具體落實《規定》的各項要求，例如《規定》中要求建立的實習信息化管理平臺、實習綜合服務平臺、學校與企業間的學生實習信息通報制度、實習強制保險制度和實習考核評價制度等，又如教育行政部門的統籌指導和主管部門的監督管理等職責如何落實，能否以購買服務的形式對企業參與頂崗實習的組織、指導和評價等工作給予相應的學費補貼等，都必須由各地結合實際制定。

2.開發頂崗實習課程。實踐證明，頂崗實習符合職業教育規律和學生專業能力的發展規律，有利于學生掌握相關的專業知識、工作過程知識以及培養相關專業能力和關鍵能力，具有學校內模擬教學無法達到的學習效果。然而，作為專業課程體系中最重要的課程，頂崗實習卻一直沒有課程應有的待遇：一是沒有頂崗實習標準；二是沒有具體的實習計劃；三是沒有教師具體指導；四是沒有針對性的實習考核。而《規定》對于后三項有明確的規定，近日教育部又發文，頒布了首批涉及30個專業（類）的70個《職業學校專業（類）頂崗實習標準》[25]，使開發頂崗實習課程成為可能。因此，職業學校和實習單位不但要根據《規定》的要求，重視并做好頂崗實習的組織和安排工作，更重要是要開發頂崗實習課程：根據頂崗實習標準，結合學生專業技能學習的規律和學校專業基礎課程的學習基礎，科學、合理地設置實習的目標、選擇實習內容、安排企業師傅和學校教師共同進行實習指導、組織各相關方參與的實習評價等，確保頂崗實習成為促進學生專業技能學習、職業精神養成的最重要的課程。

3.積極探索校企協同育人的機制。如果說頂崗實習是學生專業技能學習中最重要的課程，而這門課程的學習地點在企業，課程實施的設備設施、生產任務等關鍵環節都在企業，這就必須發揮企業在頂崗實習管理中的主體作用。因此，探索校企協同育人的機制，發揮學校和企業的雙主體作用，對于落實《規定》及其相關細則，開展頂崗實習的組織實施至關重要。這種機制，核心是建立以育人為目標的頂崗實習課程的開發、實施、評價及反饋等機制，明確校企雙方的責任和權利，確保雙主體作用的充分發揮；基礎是以購買服務的形式，對企業開展頂崗實習這項教育工作給予相應的學費補貼，這不但是肯定企業在頂崗實習過程中的教育性工作，更重要的是將企業從原來靠學生的低廉勞動力成本與正常勞動力成本之間的差額來補貼頂崗實習所產生的開支的怪圈中走出來，真正以“教育者”的身份而不是“企業者”的身份與學校協同開展頂崗實習工作，落實頂崗實習的育人目標。

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責任編輯 吳學仕