戰后日本私立大學的發展及其意義

湯伊心

摘要：戰后日本緊隨美國之后，先于歐洲快速邁入了高等教育的大眾化時代。在此過程中私立大學起到了主導性的作用。在之后的高等教育的政策性摸索中，私立大學的發展又與文部科學省調整高校均衡布局的措施、國土交通省的國土均衡發展方針、經濟產業省的振興地域經濟政策密切相關。通過扶持在地方城市創辦私立大學來實現縮小地區之間教育、經濟、文化的差距，增添地方城市的發展活力，實現高等教育機會的平等性與社會的均衡發展。這些經驗對于建立我國民辦大學教育體制也具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：日本；高等教育；大眾化；意義

二戰后日本緊隨美國之后，先于歐洲快速邁入了高等教育的大眾化階段。日本高等教育適齡人口和大學本科毛入學率的變化，如圖1所示，1966年戰后首次高等教育適齡人口急劇增長至249萬人，1970年開始進入下降通道，直到1976年減至154萬人，而從1977年開始又有了回升，1992年高等教育適齡人口增至205萬人，之后進入緩減階段，維持在2011年的120萬人左右。與高等教育適齡人口的增減趨勢相反，大學本科毛入學率的變化卻呈現了逐步增長的趨向。從1955年的7.9%開始，1966年至1975年的10年間上升至27.2%，也就是在這一時期，日本的大學教育邁入了大眾化階段，之后的1975年到1985年的10年間維持在25%左右。而從1992年開始，盡管高等教育適齡人口在減少，大學入學率卻處在直線上升的階段，從1992年的26.4%增至2002年的40.5%，2014年已擴大至53.9%。

高等教育呈現出如此大規模的擴展，私立大學的存在起到決定性的作用。從1955年至2008年新制國、公、私立大學的變化可以發現（表1），1955年共計228所大學中，國立72所、公立34所、私立122所，私立大學的所占比率為53.5%；而到了2010年，大學總數為778所，其中私立大學597所，占到了76.7%。私立大學的在校學生人數從1955年的31.2萬人增至2010年的201萬人，從59.7%的總數比率增至73.3%（見圖2）。毫無疑問，日本戰后高校入學率和私立大學的規模保持了同步的發展。私立大學對于日本高等教育的大眾化發展，起到了不可忽視的作用，同時也承擔了邁入大眾化與普及化的重任。

戰后日本私立大學是如何發展的？私立大學在高等教育計劃中又是如何被定位，其發展的意義何在？國內關于日本私立大學的研究成果較多，主要側重分析了大學經費的來源、經營管理、辦學特點、政府的扶持政策、立法政策等方面。而對于日本私立大學與社會經濟發展的相關性、私立大學發展過程中的社會經濟意義這一視角，往往被忽略。高校在當地的作用不僅僅是提高當地入學率。高等教育機構的存在可以給當地民眾提供工作崗位，解決就業問題，穩固民生之本；為當地居民提供文化教育的場所，實現終身教育，提高地域文化環境。學校的基建投資以及在校師生的消費，可以拉動當地經濟需求，促進經濟的發展。學生兼職、義工等活動可以給當地增添活力。隨著產業高度化，企業的科研開發、職場人員培訓學習的需求也在增加，高等教育機構可以提供師資以及培訓場地，大學的課題研究成果與企業的研發相銜接，為企業的發展做貢獻。

本文注重分析戰后日本在高速經濟增長期，社會經濟的變化給高等教育、私立大學的發展帶來的影響；驅動多學科交叉的研究方式，考察在不同時代背景下，日本發展私立大學的社會經濟意義。這對在思考中國民辦高校的現在與未來的各種問題時，應該會有某些值得吸取的經驗教訓。

一、高等教育的大眾化與私立大學

第二次世界大戰以后，美國占領軍司令部為了探討戰后日本教育改革的方針政策，以及制定全面改革的藍圖，除了在占領軍總司令部內設置民間情報教育局外，還要求美國政府派出一個教育使節團，并且組織了一個日本教育家委員會，由這三方面合作，以美國教育使節團為主，研究教育改革方案。1946年3月，由27位教育學家、教育行政官員和教育實踐家組成的美國教育使節團赴日，在日本教育家委員會、民間情報教育局的協助下，提交了《美國教育使節團報告書》，拉開了戰后日本教育改革的序幕?！睹绹逃构潏F報告書》給日本教育改革指明了方向，規定了基本方針。1946年11月公布的《日本國憲法》和1947年3月公布的《教育基本法》、《學校教育法》，以及后來公布的《教育委員會法》、《社會教育法》、《文部省設置法》等一系列的教育法令即是戰后教育改革的法律依據。依據教育法令，從1947年3月起到1950年6月止展開全面的教育改革。日本就此確立了民主化教育體制。[1]

大學制度的改革也是在美國教育使節團的建議下，根據《學校教育法》第五章的各條款規定開始實施的。日本戰敗時的高等教育結構是由大學、高等學校、專門學校以及1943年開始接受中學畢業生實施三年制教育的師范學校等多樣的學校構成的。1947年3月制定的《學校教育法》，確定高等教育機構僅有大學這樣的一種形式。1948年6月文部?。ìF文部科學?。╊C布了“一府縣一大學”為主的《新制國立大學實施綱要》，把高等學校、師范學校、醫科大學合并在一起。1949年68所新制國立大學成立。

私立大學的新制是在1948年1月設立的大學設置委員會后而展開，根據大學基準協會制定的大學基準為標準認定的基準綱要，開始受理、審查設立學校的申請。1949年制定了《私立學校法》，保障了私學經營最大限度的自由。1950年成立了105所新制私立大學，其中80所是由私立專門學校升格而來的學校。但是盡管如此，還是有近半數的90所私立專門學校沒能滿足過渡到新制大學所必需的條件。于是，政府對以四年制大學為原則的新大學制度做出修改，作為暫時措施同意兩年制短期大學的設立，其目的就是挽救那些沒能過渡為新制大學的私立專門學校。[2]

1955年后，日本經濟進入高速增長時期，經濟發展對各級各類專門人才的需求不斷增加。1957年日本內閣制定了《新長期經濟計劃》，第一次把教育訓練的內容納入國民經濟發展規劃之中。產業界向文部省提出，擴大理工系學生規模數量，放寬以培養科學技術為目的的大學興辦政策。1960年12月，日本內閣制定的《國民收入倍增計劃》，具體明確了計劃期間所需人才的數量和應達到的教育水準。1961年《池正建議書》出臺，所謂的《池正建議書》是指，當時的科學技術廳長官池田正之輔，依據科學技術廳設置法中第11條——科學技術廳對各省廳持有建議權這一條法律，于1961年3月，向文部省提出要求，放寬大學設立標準以及各種條例規則，并提出具體措施方案來增加以私立大學為主的理工系學生的規模。[3]

根據此提議，1961年7月，文部省對于私立大學的學科新設、招生名額等從原來的審查認可制改為事先申報制。[4]為了促進私立部門的規模擴張，政府同意私立大學利用貸款新辦大學和學部，放寬校園與校舍的面積標準的要求，并制定政策以大幅度放寬容許超額錄取等設置標準的約束或運用。[5]文部省的政策轉變給私立大學提供了寬松的辦學環境，給予了更廣的辦學自主權和發展空間。同時伴隨著1966年高等教育適齡人口高峰期的到來，學生入學要求日益提高，私立大學取得了數量規模上的急劇擴大，吸收了超過定編兩倍的入學者。[6]依賴私營部門的高等教育大眾化就此展開并得以實現。

1960年至1968年的8年間，誕生了127所私立大學、188所私立短期大學，而國立的新制大學僅有3所，國立短期大學減少了4所。[7]1966年至1976年的10年間，高等教育適齡人口從249萬人減少至154萬人，而本科毛入學率卻從11.8%增至27.3%。高等教育大眾化的發展過程中，日本政府沒有通過增設國立大學來起到主導性的關鍵作用，反而是私立大學發揮了積極的作用。其原因在于，當時的學生入學欲望的強烈程度，遠超過了政府的財政支出能力。

二、私立大學財政資助制度的確立

隨著私立大學的大幅度擴展，學生人數劇增，私立大學對于財政的補助，特別是人事費用等的日常經費補助的要求也日益強烈。1965年文部省設立了《振興私立學校臨時調查會》來研究如何推動私立學校的發展。1967年總結報告書《關于改善私立學校的振興策略》，提出了具體的對私立大學的財政補助方案。1968年政府向私立大學撥款30億日元，作為教育研究費的資助。1970年擴大財政撥款額度至132億日元，并開啟了對私立大學日常經費中人事費用的資助制度。同年制定了“日本私學振興財團法”，設立財團法人來作為發放補助金的機構。[8]1967年創刊教育白皮書《我國的私立學?！?。

為構建適應大眾階段的高等教育政策，1967 年文部省對中央教育審議會提出咨詢，全面審視戰后的教育。歷經4年的審議，中央教育審議會于1971年6月提交咨詢報告書，其中心研討議題是對高等教育系統的再探討。咨詢報告中提出了具體的改善對私立高等教育機構的財政扶持方法。

1973年11月，文部省設立了“私立學校振興方法策略懇談會”，歷經多年的政策性摸索之后，1975年《私立學校振興資助法》成立，第一條明確規定了經常費資助的目的——維持和提高私立學校的教育條件，減輕私立學校學生的經濟負擔，健全私立學校制度；第四條規定了資助的基本原則和方法，國家對設立大學等教育機關的學校法人，可以資助其教育和研究經費的二分之一。該法案自1976年4月開始實施，由此確立了國家政府對私立教育機構財政資助的基本原則和基本政策。國家通過日本私學振興財團，對私立高等教育機構的經常開支提供中央財政補貼； 同時還規定國家和地方政府對公眾團體創辦的教育機構必須盡量給予減免稅收的優惠政策。這為地方政府對于私學補助金以及其他扶持措施提供了法律依據。[9]然而確立了扶持私學政策的同時，政府修改了《私立學校法》，對私立大學的規模加強了管制。大學的擴充、學科設置、招生人數等，從之前的申報制修改為審核認可制。[10]

三、高等教育機構的地方分散化政策

1971年，為構建適應大眾階段的高等教育系統的政策，中央教育審議會提出了關于大學改革的咨詢報告。該報告書中的一部分在1975年實施的高等教育計劃中得以實施。其最大的特點在于，為了改善大學的質量，文部省原則上禁止了在大都市新增設大學，而另一方面，確立了資助私立大學的制度。[11]

1974年5月，自由民主黨政務、文教部制度調查會發表了題為《高等教育的改革與改善大學考試制度以及獎勵私立學?！返膱蟾?。自民黨的教育改革案中，把1986年高校毛入學率的目標設置為40%，并提出在各個地方城市公平配置高校教育機構的分布，扶持私立學校的創辦建設。[12]高等教育機構的地方分散化政策由此拉開了序幕。

1972年，文部省設立了由大學工作人員以及社會各界的有識之士組成的“高等教育懇談會”。1976年該懇談會在第一次高等教育計劃書中指出高等教育機構地域分布的重要性，要求改善高等教育機構集中在大城市的現象，采取措施使高等教育機構向地方分散，糾正各個地方之間在升學率、學校規模、專業領域的差距和不均衡。

1979年的第二次高等教育計劃中，對于高校地域分布的問題，明確了以下幾個目標：（1）改善高校集中在大都市的現象，把高等教育機構分散到地方，改善地域間的差距與不均衡。（2）限制大都市高校定員超生比率的上升。（3）高等教育升學機會的多樣化。（4）有計劃地擴充地方國立大學。（5）建立國家、地方、學校法人之間的合作互助關系，擴大地方私立大學的規模。[13]

為了改善高等教育機構分布不均衡的問題，文部省采取的措施為：（1）限制在大都市增設、擴大高校，并對超過定編的私立學校采取停止當年補助金的措施。（2）對地方國立大學采取了擴充計劃。（3）地方的私立大學開始摸索學校法人和地方、國家合作的機制。這就是民辦公助私立大學的雛形。

然而1973年的石油危機，給日本帶來了經濟的蕭條和巨額的財政赤字。為緊縮財政，日本政府于1981年成立了“臨時行政調查會”，展開了一系列的行政改革。高等教育機構也不無例外，國立大學、學部的新增設被禁止，對私立大學的補助撥款被規定停留在原有的額度，限制上漲。[14]地方城市國立大學的擴充計劃就此告終，高等教育計劃分散化政策只能憑借地方政府的財力來設立公立大學，或者是利用社會資源來創辦私立大學。高等教育機構的地方分散化政策最終由私立大學作為主力軍，達到了一定程度上的效果。[15]

1986年至1992年是高等教育適齡人口增長期，而從1992年開始又進入適齡人口的緩減期（見圖1）。長達7年之久的適齡人口急劇增長期之后便要邁入口減緩趨勢，面對如此大幅度的人口波動，文部省為擴充大學規模，于1984年發表了《加強1986年以后的高等教育計劃》（新高等教育計劃）。計劃書提出以“公私合作方式”、“公私國合作方式”、“一部分的事務組合方式”來推進高等教育機構的地方分散化政策。計劃書建議采用民辦公助的方式——學校法人為大學的創辦主體，地方政府為學校提供辦學場所等的財政補助。該方案充分反映了當時“臨時行政調查會”以減輕政府的教育負擔為著眼點，充分靈活運用民間資源的改革方針。[16]以上的高教計劃再度點燃了私立大學的規模擴張欲望。[17]

四、推進地方城市發展私立大學

20 世紀60 年代以來，伴隨著戰后日本產業化和城市化的進程，日本社會的“空間結構”發生劇變。從20 世紀60 年代開始，日本出現大規模人口遷徙流動，1975 年東京、大阪、名古屋三大都市圈內的總人口達4706 萬人，占日本人口總數的42%。 到了80 年代以東京為中心，由神奈川、千葉、崎玉一都三縣構成的東京圈雖然僅占國土全部面積的3.6%，但人口卻大約有3000 萬人，占總人口的四分之一?！皷|京一極集中”現象，拉大了“首都圈”與“地方”間的經濟社會的發展差距。[18]

1972年田中角榮內閣成立，提出“日本列島改造論”的構想，1974年設立了國土廳（現國土交通?。?，開始國土計劃的制定工作。國土廳于1976年成立了“大學地域分布研究委員會”，1978年在題為《推進地域間大學機構的均衡分布》的報告書中，指出了高等教育機構集中在大都市的不均衡現象，并提出了一系列的具體措施。[19]國土廳在第三次全國綜合開發計劃中，強調了通過在地方城市建立大學來促進地域經濟的再生，實現國土均衡的發展方向。1980年國土廳設立了“大學相關人員的學園計劃圖書室”。該機構為那些有計劃招募大學入駐的地方自治體，以及有意愿到地方城市開辦高校的學校法人牽線搭橋，兩者可利用該機構達成協議，興辦地方私學。

國土廳的提議得到了正在為人口日益減少而煩惱的地方自治體政府的一致贊同。461個市町村的政府在“大學相關人員的學園計劃圖書室”注冊登記。[20]而對于校方來說，學校用地、建筑費等費用能得到地方政府的財政扶持就意味著可以用較少的資金創辦大學，可謂是絕佳的機遇。

與國土廳展開的地方城市創辦私立大學的計劃同步，通產?。ìF經濟產業?。┰?983年5月，制定了《開發高度工業集聚地域促進法》（技術城市法），旨在開發建立以最尖端技術產業為核心的“產學?。ㄉ鐓^）”一體化園區，推進建設科研產業、重建地域經濟、促進國民經濟的均衡發展。該方案的具體內容為，建立產業、學術、居住三位一體的調研園區，幫助微電子學等知識密集型產業與大學建立有機的銜接機制，同時推動地方城市的經濟活力。[21]此計劃立即得到地方政府的積極響應，申請此項目的府縣高達26個地區。

通產省對于園區指定的要求中，除了具有完善的基建設施、良好的生活環境外，還需要有高等教育研究機構來與企業進行合作，為產學的發展提供空間。各地方政府為了符合通產省的選定要求，相繼投入到了招引以理工系為中心的民辦公助大學的進駐工作中。其結果，在這些地方城市中，新制本科大學達到31所，其中私立21所、公立10所；短期大學達到6所，其中私立4所、國立1所、公立1所。這些新制私立大學與短期大學均利用了民辦公助的合作方式，接受了當地政府的財政補助。[22]

20世紀70年代末開始，私立大學在地方城市興辦的背后，第一是國土廳的國土均衡發展方針，第二是通產省的振興地方經濟、促進工業發展戰略，第三是文部省的調整高校布局結構均衡性的措施，第四是為了調整地域間差距而積極引進私立大學進駐的地方政府，第五是以少量的資金來創辦高校的學校法人。就這樣官民的意圖和期待走到了一起。在《私立學校振興援助法》等優惠政策的支持下，私立高等教育得以獲得進一步的發展。另外，受新自由主義思潮的影響，20世紀90年代以后歷屆政府采取了放寬限制的措施，推動了私立大學規模數量的擴大。

1986年開始民辦公助的新制大學達到了高峰，1965年至1985年的20年間新制私立大學共122所，其中地方自治體資助的學校僅有6所，而在1986年至1995年的10年間新制大學的83所中民辦公助的新制大學增至37所，其比率高達到45%。1996年至2005年的10年間新制大學的132所中有51所民辦公助大學，達到39%，2006-2009年的4年間新制大學的37所中民辦公助的有11所，達到30%。[23]期間，私立大學的總數也由1975年的305所，增至1990年的372所、2000年的478所、2010年的597所，遠超于國公立高校數量的增長規模（見表1）。與此同時，日本大學本科的毛入學率從1990年的24.6%增至2000年的39.7%，2014年的53.9%。

私立大學和國立大學的區別在于，私立大學具有自主辦學、自負盈虧、講究效益、機構精簡、體制靈活、更強的市場需求反應能力等特點。私立大學吸納社會資源轉化為教育資源，對緩解國家公共財政起到了積極的作用。日本民辦公助私立大學的特點在于，建校場地經費等可以獲得地方政府的資助，辦學的經常費用可接受中央財政的補貼；經營上有獨立性，在運營上更有積極性，有效地提高對學生的服務質量，不受行政手續上的束縛。[24]這些有利條件促進了私立大學實現公益性辦學的目的。

五、結語

日本在20 世紀60 年代中期至70年代中期的僅僅十多年間，以私立大學為主力軍實現了高等教育大眾化。其原因在于，由于經濟的快速發展、高等教育適齡人口的增長、國民對高等教育的升學需求遠遠超過了國家的財政可承受的范圍，日本政府沒有積極地調用中央財政擴大國立教育機構的規模，而是確立了一系列的政策與措施對私立大學的辦學以及經費予以扶持，健全的教育法規也為私立大學的發展提供了可靠的保障。

20世紀70年代后期，日本在邁入高等教育大眾化之后，政府更加地重視高校機構地區分布的均衡性，推出了高校地方分散化政策。但由于受到石油危機帶來的經濟蕭條和財政緊縮政策的影響，在地方城市擴展國立大學的計劃落空。取而代之，在地方建立民辦公助私立大學的計劃備受關注。與該計劃同步，80年代為改善“首都圈”與“地方”間經濟社會的差距問題，日本國土廳的國土均衡發展方針、通產省的振興地域經濟政策與高等教育的地方分散化政策，三者融為了一體，其結果是私立大學在高校地方分散化政策中發揮了主導性作用。

自20世紀70年代后期，日本發展私立大學的更深層次的意義在于，在地方城市扶持民辦大學的創建，以此方式來提高學生接受高等教育機會的平等性，同時促進高校對地方城市經濟社會的發展起到積極作用，縮小地域間的教育、經濟、文化的發展差距，增添地域優勢，增強地方城市的發展活力，實現社會的均衡發展。

進入20世紀90年代，面臨國內經濟蕭條、國際化、信息化、高齡少子化等社會變動，日本政府推出了高校創新創業教育改革，重視產學官合作、高校服務社會的功能。在經歷了激烈競爭與全面改革之后，私立大學之間拉開了經營規模上的差距。一些發展穩定、經營狀況良好的地方中小規模私立大學的辦學方向可總結為：重視高校研發技術與地方經濟的緊密結合，深化產官學合作，以培養應用型人才為目標等等。

參考文獻：

[1]王桂.日本教育史[M].北京：吉林教育出版社，1987：262-318.

[2][6]天野郁夫著.高等教育的日本模式[M].陳武元，譯.北京：教育科學出版社，2006：44-47，146.

[3][12][13]小林雅之.高等教育機會と高等教育政策[J].國立學校財務センター研究報告，2003（8）：90，94.

[4][7][8][10][14][17]大崎仁.大學改革1945-1999[M].東京：有斐閣，1999：215，220，225，227，282，286，287，296，329.

[5]天野郁夫著.高等教育大眾化：日本的經驗與教訓[J].陳武元，譯.高等教育研究，2006（12）：20.

[9]張倩葦，石勰平.日本私立高等教育的發展及其特色[J].比較教育研究，1998（3）：16-17.

[11]天野郁夫.大學改革を問い直す[M].東京：慶応義塾大學出版社，2013：110.

[15]天野郁夫.日本の高等教育システム[M].東京：東京大學出版會，2003：196.

[16][19]豬俁歳之.日本における高等教育関連政策の展開―高等教育機関の地方立地に関する政策を中心に―[J].東北大學大學院教育學研究科研究年報，2006（2）：147，152.

[18]田毅鵬.地域社會學： 何以可能？ 何以可為？——以戰后日本城鄉“過密—過疏”問題研究為中心[J].社會學研究，2012（5）：186.

[20]野田勝.大學と地域[J].調査季報，2012（10）：15-20.

[21]濱田康行.地域と再生[M].東京：中央公論新社，2007：113.

[22][23]船戸高樹.厳しさ増す「公私協力方式大學」問われる存在意義 -上-[J].アルカディア學報，2010（4）.

[24]高橋寛人.公設民営大學設立事情[M].東京：東信堂，2004：18.

（責任編輯陳志萍）