韓長賦在國新辦發布會上就《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》答記者問

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《三權分置意見》）。11月3日上午，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，農業部部長韓長賦就相關問題回答中外記者提問。農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇一同出席發布會。

會上，韓長賦首先介紹了《三權分置意見》出臺的相關情況。韓長賦表示，中央多次強調，“三農”工作是全黨工作的重中之重。從一定意義上講，土地問題就是“三農”問題的重中之重。十八大以來，中央從黨和國家全局高度，對深化農村土地產權制度改革作出了一系列部署安排。近日，中央印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對今后一段時期農村土地產權制度改革具有重要的指導意義，將產生非常深遠的影響。

韓長賦強調，2013年7月，習近平總書記明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。今年4月25日，總書記在小崗村農村改革座談會上強調，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。這為我國農村土地產權制度改革指明了方向。黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。

為貫徹落實中央要求和總書記指示，農業部會同有關部門組織起草了《三權分置意見》，并經中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過?！度龣喾种靡庖姟访鞔_了實行“三權分置”的歷史必然性，以及對促進現代農業發展的重要意義；強調了落實“三權分置”的指導思想和基本原則，對堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權、完善“三權”關系作出了具體規定；提出了確?！叭龣喾种谩庇行驅嵤┑娜蝿蘸凸ぷ饕??？梢哉f，《三權分置意見》反映了實踐需求，凝聚了群眾智慧，體現了中央意圖。

韓長賦表示，改革開放以來，中央關于農村土地制度改革安排，始終遵循著生產關系適應生產力的客觀規律，始終堅持尊重農民意愿和維護農民的權利，在推進過程中可以說是環環相扣、循序漸進，這個過程就像一個“三部曲”，不斷豐富和完善了中國特色的農村土地制度。改革開放之初，根據當時農業生產力水平低下、解決吃飯問題是當務之急的實際情況，我們在堅持農村土地集體所有的前提下，把土地承包經營權賦予農戶家庭，實行了家庭聯產承包責任制。實際上是“兩權分離”，充分調動了億萬農民群眾的生產積極性，解決了溫飽問題，也使幾億農村貧困人口脫貧，為國民經濟的持續快速發展提供了基礎支撐，可以說這是我國農村改革重大成果，也可以說是帶有根本性、基礎性的成果。

經過30多年的發展，隨著社會主義市場經濟的不斷發展完善，按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求，中央又部署開展了農村土地集體所有權、農戶承包經營權的確權登記頒證，向農民“確實權、頒鐵證”，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，進一步夯實了制度根基?，F階段，隨著工業化、城鎮化深入推進，農村勞動力大量轉移進城，到二三產業就業，相當一部分農戶將土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，順應這樣一個發展現代農業的趨勢和農戶保留承包權、愿意流轉經營權的需要，現在又實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”并行。中央這些重大的政策和新的重大制度安排，可以說是土地制度改革的“三部曲”?！叭龣喾种谩边@一制度安排，堅持了土地集體所有權，穩定了農戶承包權，放活了土地經營權，為引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，推動現代農業發展奠定了制度基礎。

韓長賦強調，“三權分置”是在新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，也是中央關于農村土地問題出臺的又一重大政策?！拔覀兿嘈?，隨著《三權分置意見》的貫徹實施，我國農村基本經營制度將更加鞏固完善，現代農業將健康發展、農民收入將穩步增加、社會主義新農村建設將加快推進?！表n長賦說。

“集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵”

記者：“三權分置”這一重大改革的核心內涵是什么？它要解決現在的哪些問題？它的意義都體現在哪些方面？

韓長賦：“三權分置”是重大的改革創新，內涵豐富。概括地講“三權分置”是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置并行。

改革開放之初，我們實行家庭承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。

所以我們稱之為“兩權分離”?，F在順應農民要保留自己的土地承包權，同時又有流轉土地經營權的意愿，所以將土地承包經營權分為承包權和經營權。這樣就形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。

在這個框架下，農村土地的集體所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權。集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這三者統一于農村的基本經營制度。這種制度設計是來源于實踐的，主要目的是想解決兩個問題：第一是通過科學界定三權的內涵、邊界以及相互間的關系，來鞏固和完善農村的基本經營制度，能夠更好地維護、實現農民集體、承包農戶以及新型經營主體的權益。第二個是通過實行“三權分置”促進土地資源優化配置，讓土地作為要素流動起來，培育新型經營主體發展適度的規模經營，推進農業的供給側結構性改革。這樣就可以為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。

關于“三權分置”的重要意義，至少有三點。

第一，它豐富了雙層經營體制的內涵。雙層經營體制是農村改革開放之后確立的基本制度。從“兩權分離”到“三權分置”，從集體所有、農戶承包經營到集體所有、農戶承包、多元經營，應該說“三權分置”展現了我國農村基本經營制度的持久活力，它是不斷往前走、不斷發展的，因為它涉及億萬農民的切身利益，是農村的重大改革，重大政策。小規模的一家一戶的經營有它的基礎性意義，同時也面臨著規模小、競爭力不足、現代因素引入不暢等問題，通過這個制度設計，既保持了集體所有權、承包關系的穩定，同時又使土地要素能夠流動起來，所以說它使農村基本經營制度保持了新的持久的活力。

第二，開辟了中國特色新型農業現代化的新路徑。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地經營權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內優化配置，從而提高土地產出率、勞動生產率、資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，發揮適度規模經營在農業現代化中的引領作用，走出一條“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的中國特色新型農業現代化道路開辟了新路徑。

第三，豐富了我們黨的“三農”理論?！叭龣喾种谩睂崿F集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，土地承包權是一種用益物權，讓新型農業經營主體實現規模收益，所以它是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新，具有鮮明的中國特色。

因此，“三權分置”體現了中國特色社會主義理論的魅力，是習近平總書記“三農”思想的重要內容，為發展現代農業、實現城鄉協調發展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

“嚴格保護承包權、加快放活經營權”

記者：現在農村土地流轉過程總體是流暢的，但也存在著承包農戶和經營主體間的矛盾和糾紛，請問在“三權分置”過程中如何正確處理農民和土地的關系？

韓長賦：這是一個很重要的問題，我們的國情是人口多，特別是農村人口多。農民問題始終是貫穿我們黨領導的革命、建設、改革開放進程中的根本性問題?！叭r”問題的核心是農民問題，農民問題核心現階段仍然是土地問題。今年4月，習近平總書記在小崗村的座談會上指出，我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關系。我們改革開放之初為處理好農村土地集體所有和農戶家庭承包經營之間的關系，實行“兩權分離”，打破了大鍋飯，調動了積極性，取得了很好的成效?，F階段要處理好農民與土地的關系，很重要的就是處理好土地流轉中的承包農戶和經營主體之間的關系。

近年來大量的農業人口轉向二三產業，家家包地、戶戶種田的局面已經發生很大的變化。截至今年6月，全國2.3億農戶流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高，超過50%。土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業生產者的構成發生了深刻的變化，2.3億農戶還是土地承包者，但是許多已經將承包土地流轉給新型經營主體，不再從事農業生產。哪些是新主體呢？就是家庭農場、農民合作社、農業企業，目前全國已經有270多萬，它們不一定擁有土地承包權，但是流入了較大規模的土地搞農業，擁有土地經營權，是重要的農業生產經營者。所以我們在實行“三權分置”之后需要在堅持農村土地集體所有基礎上，處理好傳統承包農戶和新型經營主體二者的關系。

為此《三權分置意見》作出了規定，概括起來是兩方面。一是明確嚴格保護承包權，強調維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉土地。同時根據形勢發展需要，又賦予承包農戶在抵押擔保等方面更充分的土地權能。第二方面要求加快放活經營權，賦予新的經營主體在流轉土地上，享有占有、耕作并取得相應收益的權利，穩定經營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農業基礎設施，這樣才能推動現代農業的發展?？傊?，《三權分置意見》把承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上權利厘清了，可以有效地避免和化解流轉中產生的糾紛，確保農業的健康發展和農村的社會穩定。

“堅持農村土地農民集體所有，是農村改革的底線”

記者：我們在調查采訪時發現，隨著城鎮化發展，農村人口越來越少。有聲音認為現在農村集體所有權沒有存在的必要，請問您如何看？這份《意見》如何確保農戶集體所有權不會被虛置？

韓長賦：我也聽到一些這方面的擔心。農村土地屬于農民集體所有，這是《憲法》明確規定的，是農村最大最根本的制度，必須長期堅持毫不動搖。農村的土地90%都是農民集體的，所以我們是農村土地集體所有制為主。如果從層次來說，大概有40%左右的土地是村級集體所有，60%左右是村民小組所有。堅持農村土地的集體所有，有利于保證廣大農民群眾平等享有基本生產資料，是實現共同富裕的一個重要基礎。習近平總書記指出，堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”，土地制度無論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。我們講底線思維，這就是農村改革的一條底線。

目前我國農村集體經濟擁有大量的資產，包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。僅耕地、草地、林地有60多億畝，經營性資產達到2.86萬億元。實行“三權分置”是新形勢下集體所有制具體實現形式的探索和創新，在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保證，不能被虛置。因此《三權分置意見》強調要始終堅持農村集體土地所有權的根本地位。

具體來講有幾個方面：一是要維護農民集體在承包地的發包、調整、收回、征收以及監督使用等方面的權能，包括集體有權依法發包集體土地，因自然災害嚴重損毀等特殊情況下，可以依法調整承包地，有權就征地補償安置方案提出意見并依法獲得補償。承包農戶想把土地流轉給其他人經營，得告知集體。流轉進來的新經營主體，不能長期撂荒、拋荒，集體有監督權。二是要健全集體所有權行使的機制。確實有些地方監督的機制不健全，使集體所有權有被虛化的現象，《三權分置意見》要求建立健全集體組織民主議事的機制，切實保障集體成員的知情權、監督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地的所有權，防止少數人私相授受，謀取私利?？傊w所有權無論怎么改，都是不能動搖的，“三權分置”的基礎是保證土地的集體所有制。

“無論經營權如何流轉，承包權都屬于農戶家庭”

記者：在《物權法》中承包經營權是用益物權，如今提出“三權分置”，從承包經營權中分離出的經營權是屬于物權還是債權？第二個問題是，本次《意見》中，強調了對承包權的保護，之前也有農戶可以依法自愿有償退出土地承包權的說法，那一旦農民不愿意退出土地，農業如何實現規?；洜I？

韓長賦：農戶的承包權屬于用益物權。農戶流轉土地給經營主體，把經營權轉讓出去，現在實行合同管理，就是承包農戶和流入土地新經營主體簽訂流轉合同，要按照農村土地承包法的規定來規范運行，農民集體以及政府的農業經營管理部門可以加以指導。這個制度安排可以說從法律和政策上，使多方的權益得到保障，特別是承包農戶的權益，任何個人和組織都不得強迫或者限制他們流轉土地，但是你要按規定備案。

關于依法退出承包地的問題，根據目前文件和政策，如果確實有真實意愿，可以依法有償退出?，F在一部分縣搞試點，試點涉及的農戶也不多。我想和大家說明的是，在農民退出承包地的問題上，現在只有少部分農民有這個意愿。進城農民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，我們要有足夠的歷史耐心。我們農村人口多，農民舉家進城是少數，多數是年輕人在城市打工，父母、孩子在農村生活。特別是當前經濟下行壓力大的情況，城市的就業也不那么寬松。農民進城就業，還沒有足夠穩定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據，所以探索也應當是審慎的。

我想再強調一點，“三權分置”很重要的一個核心是保護農民的土地承包權。為此，十八大以后中央進行部署，在農村全面開展農民土地承包經營權的確權登記頒證。目前，已經有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2萬個村開展，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。為什么開展這項工作，就是“確實權、頒鐵證”，讓農民放心，這個土地承包權是你的，而且是長久不變的，不會因為你出去打工了，這個權利就沒有了，使他放心地轉移就業。還有一個好處是，確權頒證后，承包農戶和流入土地的新經營主體心里都有底，流轉時間可以長一點、穩定一點，也便于新主體對土地生產經營進行長遠預期，這也是當前的一項重大政策，一項重要的工作。所以它和“三權分置”是配套的，都屬于農村土地制度改革的重要內容。

習近平總書記特別指出，農民家庭承包的土地可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但是無論土地經營權如何流轉，土地承包權都屬于農戶家庭。這個基本原則，我們搞“三權分置”和土地流轉過程中必須堅持。

“平等保護經營主體以流轉合同取得的經營權”

記者：采訪時會聽到一些新型農業經營主體對自己權益保障的擔憂，并因此不敢放手投入，請問今后我們會采取什么措施消除他們的顧慮，并加快放活土地經營權呢？

韓長賦：確實一些經營主體有這樣的顧慮。我們要引導土地規范流轉，沒有流轉談不上經營權，沒有相對獨立的土地經營權也就沒有“三權分置”。所以說加快放活土地經營權，優化土地資源配置，是實施“三權分置”的重要目標之一。通過“農地農民有，農地農業用”的制度安排，可以更好地促進規模經營和現代農業發展。截至今年6月底，全國承包耕地流轉面積達到了4.6億畝，超過承包地的1/3。在一些沿海地區這一比例已經達到1/2?，F在經營耕地面積50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶。

《三權分置意見》圍繞放活經營權作出了相應規定：一是明確了經營權內涵。明確土地經營權人對流轉土地依法享有一定期限內的占有、耕作并取得相應收益的權利。強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權。二是明確了經營權的權能，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，經過承包農戶同意，經營主體可以依法依規改善土壤、提升地力、建設農業生產附屬配套設施。還可以經承包農戶同意，向農民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規設定抵押。流轉土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。三是鼓勵創新方式，鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發展適度規模經營，探索更有效的放活經營權的途徑。

最近因為農產品價格方面的變化和勞動力成本的上升，確實有少數經營主體的經營狀況出現了虧損，也有個別出現了退地現象。農業部門已組織開展了調研，一方面要引導經營主體更好地應對風險，一方面通過指導合同履行減少糾紛?？偟膩碚f，土地經營權流轉，發展適度規模經營的大趨勢不會變。

“土地流轉絕不搞行政命令、不下指標、不一刀切”

記者：韓部長您剛才說一些省份流轉比例超過30%，在《三權分置意見》出臺后你預計在全國范圍內流轉比例會達到多少？達到多少才有助于適度規模經營，提高農業現代化水平？

韓長賦：土地經營權流轉戶數和面積逐步增加，這是大趨勢。發揮適度規模經營在建設現代農業中的引領作用是大方向?，F在全國土地流轉面積占承包地面積的比例是1/3左右，沿海發達地區有的達到1/2左右。近期，局部地方增速可能會有所放緩。原因主要是一些農產品價格有所下行。至于具體比例，這要從實際出發，不同地區不可能一樣。有的地方城市化很快，二三產業就業渠道多可能就快一點。有的地方不夠發達，可能就慢一點?？傮w來說，土地流轉和適度規模經營發展程度要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要從實際出發，順其自然，因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。

“農業補貼將穩定增長，存量要優化，增量會傾斜”

記者：“三權分置”實施后，廣大農戶和新型經營主體都非常關心在農業補貼政策上會有哪些傾向？如何引導二者形成長期穩定的合作關系？

張紅宇：通過培育新型經營主體，發展適度規模經營是大趨勢，“三權分置”對農業政策，包括補貼政策都會產生深刻的影響?？偟内厔菔切略龅霓r業補貼向適度規模經營的家庭農場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔保體系或提供購置農機具補貼等。在東北地區，耕地比較多，新型主體經營面積大，購置農機具動輒需要幾十萬元，甚至上百萬元，只靠一個家庭農場甚至一個合作社，一次性支付恐怕比較困難，就需要政府對他們進行支持。在這種情況下，適當地提高相關的補貼比例，也是必需的。

農業補貼下一步的趨勢是增量向新型主體傾斜。主要應當補貼在支持新型經營主體開展基礎設施建設，特別是農業生產條件改善等方面。我們創造條件，促進新型經營主體和適度規模經營健康持續地發展，對建設現代農業、增加農民收入都會產生一系列的積極影響。

韓長賦：我再補充兩點。第一，農業是基礎產業。因為農業要為全國人民搞飯，要為農民搞錢，要為城里人搞綠，所以必須保護和支持。國家還會繼續穩定和增加對農業的補貼，包括各種農業生產建設的投入。這也是國際通行的標準，很多發達國家都對農業進行補貼，有的國家農民收入的50%、60%是來自政府補貼。所以農業補貼不會因為“三權分置”而減少，只會增加不會減少。

第二，現在在進行農業補貼改革，目的不是改少了而是更合理、更有針對性、提高有效性?；驹瓌t是存量調整、增量傾斜。存量，已經給農民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來。但是要優化，使它能夠用得更好。同時，增量要向新的生產經營主體傾斜。引導土地流轉、適度規模經營、發展現代農業，提高農業的質量、效益和競爭力，這是政策導向。