農民承包地退出制度在梁平縣試驗中漸成型

黨的十八屆五中全會立足于城鄉大變革的時代背景，提出進城農民承包權轉讓這一重大問題。梁平縣作為土地承包經營權退出試點，探索農民承包地退出與轉讓，取得了一些經驗和成效。從梁平實踐看，農民承包地退出試驗可行，可在更大范圍內推廣，應進一步建立農民承包地退出制度，賦予進城農民退出承包地的選擇權。

2014年底，重慶市梁平縣作為農業部等13個部門聯合確定的第二批農村改革試驗區，開始承擔農民土地承包經營權退出試驗任務。2015年年底，黨的十八屆五中全會提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。2016年，《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。

梁平縣農民承包地退出試驗的做法

2015年，梁平縣制定《農村土地承包經營權退出試點實施辦法（試行）》，選定禮讓鎮川西村、屏錦鎮萬年村等村開展農民承包地退出轉讓試點試驗，主要做法如下。

（一）結合進城農戶和用地主體需要，設定承包地退出模式

考慮到進城農戶和用地主體雙方的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農戶必須以戶為單位，整體放棄承包地。集體經濟組織向退地農戶支付補償后，農戶徹底放棄土地承包經營權。村集體通過“小并大、零拼整”的方式，將農戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統一對外出租或重新發包。川西村農民退地以這種模式為主。二是“部分退出、進退聯動”模式。這種模式一般先由農業經營主體提出對某一地塊的使用意向，經集體和承包戶同意后，再由三方議定退出補償標準、集體與承包戶的收益分配、各方權利義務等。用地主體支付租金后，在合同期內獲得該地塊的經營權。這是萬年村農民退地的主要模式。

（二）為防范社會風險，對退出承包地的農民設定前置條件

為避免因承包地退出引發社會問題，梁平縣對以戶為單位的承包地整體退出，設置了嚴格的前置條件。凡是申請整體退地的農民，必須具備兩個條件：一是有穩定的職業或收入來源。二是戶主本人在本集體經濟組織以外有固定住所，或戶主子女有城鎮住房。梁平縣通過設置嚴格的退出條件，讓有能力、有意愿的農民退出承包地，有效消除了農民退出全部承包地后成為無業游民的風險。

符合上述條件的農戶，一般都是農民中的佼佼者。他們有穩定的非農職業和收入，長期定居城鎮，其工作和生活已經脫離了農業農村，對農村土地的“生存依賴”基本消失。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已20年不種地，大兒子在廈門開公司，二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀再大些就隨兒子們生活。我們調研時，馮輝路剛好專程回村來辦理退出承包地的事情，退出6.42畝承包地可以拿到近9萬元的退地補償，他家很樂意。

（三）綜合各方因素，確定退出補償標準

確定補償標準，關系到承包戶、集體經濟組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點工作的重要環節。統籌考慮經濟發展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個人三方利益，對承包地退出補償標準做了三點規定：一是由集體經濟組織與自愿退地的農民協商，并經集體民主討論確定；二是考慮不同土地類型、不同地理位置，結合二輪承包期剩余年限和當地土地流轉價格，適當考慮承包關系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補償標準。試點期間每畝承包地退出補償指導價為1.4萬元，實踐中川西、萬年等村都以此作為退出補償價。為鼓勵農戶順利退地，萬年村對退地農民額外獎勵2000元/畝。

（四）考慮到試點村集體經濟薄弱，地方政府安排補償周轉金

考慮到試點村集體經濟薄弱，承接方有時也難以一次性支付合同期間的全部流轉費用，梁平縣于2016年制定《農村土地承包經營權退出周轉金管理辦法（試行）》，為承包地退出試點安排了160萬元周轉資金。該辦法規定，在集體經濟組織不能一次性付清農戶退地補償款時，由地方政府退地補償周轉金先行墊付。后期，集體以退出土地的出租或發包收益，償還政府墊付的周轉金。川西村就是借助政府設置的周轉金“贖回”農戶承包地。

承包地退出政策符合進城農民意愿，試驗取得預期效果

（一）承包地退出政策符合進城農民意愿

萬年村共有3003畝耕地，流轉面積就有2720畝，流轉率達90%，49個家庭農場、農業公司和合作社等新型經營主體經營了該村大部分耕地，該村80%～90%的勞動力從事非農工作，30%的勞動力去縣外打工，不少進城農戶愿意退地。川西村有3728畝耕地，流轉面積3056畝，由23個新型農業經營主體經營。該村共有1180戶農戶，第一次摸底就有約300戶愿意退出承包地，進城農戶退地意愿強烈。梁平縣土地流轉總面積為49.3萬畝，流轉比例達50.7%，農業人口72萬，其中超過四成常年外出，不少進城農民有退出承包地的意愿。

受現代農業發展和農民退地意愿的推動，在正式試驗之前，梁平縣農民已經自發進行了承包地退出嘗試。2014年3月，梁平縣蟠龍鎮義和村有20戶農戶退出15畝撂荒承包地，轉讓給金帶鎮仁和村專業大戶首小江。首小江把戶口從原村遷至義和村，經成員代表大會民主表決后成為本集體成員，每畝向集體繳納3.45萬元的承包費用，以《農村土地承包法》規定的“其他方式承包”該地塊50年。退地農戶拿到每畝3萬元的補償，村集體獲得了每畝0.45萬元的管理收益。2015年，政府部門還為首小江發放了農村土地承包經營權證。

（二）承包地退出試驗進展順利且取得初步成效

由于承包地退出政策迎合部分進城農民的需求，且有助于發展規模經營與現代農業，承包戶、村集體和用地主體的參與熱情很高。以整體退出試點川西村九組為例，該組70多戶農戶，有21戶農戶自愿申請退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意、53歲的吳建平，在鎮上購買了300平方米門市房，他家已經12年不種地，4.56畝承包地讓他人免費耕種。村里推行承包地退出試驗后，他第一個趕回來申請退地。已在廣東做了20年木工、月收入1萬元、45歲的王元偉算了一筆賬。他家7.17畝承包地已經出租7年，一年租金不到5000元，租金有一搭沒一搭。退出承包地可以得到10萬元補償款，若買年利率6%的理財產品，年收入6000元?！拔壹炔辉阜N地也不會種地，一次性退出更合適?！蓖踉獋ミ@樣說。目前，川西村九組已經退出承包地79.69畝，并將進行地塊調整，以實現退出土地的連片經營，受讓承接主體用來規?；N植蓮藕。

除農戶整體退地外，根據新型農業經營主體的需要，萬年村開展農民退出部分承包地的試驗。一個專業大戶想長期租賃該村四組一塊19.7畝的承包地建設施大棚，種植水果、蔬菜。該地塊涉及的29戶農戶，全都同意以每畝1.4萬元的價格將承包權退給集體。集體將地出租給大戶使用30年。另外，雖然萬年村主要承擔部分退出試點，但仍然有不少農戶積極爭取整體退出，經嚴格審核，最終兩戶農民退出了全部承包地。

梁平農戶承包地試驗進展順利而有成效。至2016年8月底，試點正式啟動不到2個月時間，梁平縣已有101戶農戶自愿有償退出承包地297.47畝。此外，合興鎮護城村等也在申請承擔農戶承包地退出試點工作。受讓承接主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉讓合同后，他們不再擔心農戶臨時反悔，也不受家庭承包期限制，農業規模經營更加穩定，他們可以更加放心地投資于土地和農業，更加踏實地建設施農業，購買大型農業機械，與農業科研機構進行長期協作。

建立農民承包地退出制度的探討與建議

（一）當前對農民退地要設置門檻，長遠應健全農民社保體系，農戶整體退地后不應再要求重新分配承包地

農民退出承包地后的長遠生計保障是決策者最為擔憂的問題。梁平試驗中，對整戶退出全部承包地的農民，要求退地農民必須有穩定的職業或收入來源、在本集體以外有固定住所。在一段時期內，部分農民向城鎮轉移就業、居住生活還不太穩定，其中一些有返回農業農村的需求?；诜€妥考慮，為防范農民退地可能帶來的社會風險，當前各地試驗及今后改革推進過程中，有必要在住房、就業、收入、社會保障等方面對退出承包地的農戶設置退出條件。長遠來看，應健全農民社會保障體系，提高農民社會保障水平，發揮社保體系對農民的保障作用，減輕承包地承擔著的農民生活保障作用的壓力。在新型城鎮化及農業轉移人口市民化進程中，逐步將農業轉移人口尤其是退地農民納入城鎮社會保障體系。對于退出全部承包地的農戶，其家庭現有人口及今后新增人口都不得再要求獲得承包地。對于退出部分承包地的農戶，若今后農村集體重新分配土地，應扣除其相應比例承包地。

（二）集體擁有退出承包地的所有權，受讓主體獲得土地經營權而非承包權

農戶退出的承包地仍然歸集體所有并管理。集體收回承包地后，可以統一經營，也可以轉讓。退出土地應優先轉讓給本集體經濟組織成員。與土地經營權流轉類似，外來主體也可以受讓，但集體應對其設置一定進入條件并有權監督規范其用地行為，主要包括，外來主體應具備農業生產能力，農地必須農用，合理保護農地等。梁平試驗中，當地按照《農村土地承包法》規定，以非家庭承包方式的其他承包方式發包，采取招標、拍賣、公開協商方式競價發包，發包年限初定30年，還可入股經濟實體，原則上不再以家庭承包方式發包。

2016年中央1號文件提出，穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。農戶退出承包地經集體再發包后，承包權和經營權如何體現，受讓承接主體獲得的是什么權利？需要做好頂層設計。有三種方案供選擇。第一，對受讓主體是本集體經濟組織成員的，賦予其受讓土地承包權和經營權；對受讓主體是非本集體經濟組織成員的，僅賦予其受讓土地的經營權。此方案區別對待了集體成員與非成員的權利，但會在集體內部造成承包地、承包權的不平等。第二，無論受讓主體是否為本集體經濟組織成員，都賦予其受讓土地的承包權和經營權。這一方案賦予集體外部主體以承包權，涉及外部人進入集體、打破集體邊界的問題。梁平試驗中，首小江大費周折將戶口遷入義和村一組，成為集體經濟組織成員，獲得了土地承包經營權。但這不應該是未來的政策方向。第三，無論受讓主體是否為本集體經濟組織成員，僅賦予其受讓土地的經營權。綜合考慮，建議選擇第三種方案。一視同仁地僅賦予受讓主體土地的經營權，統一體現退出土地重新轉讓后受讓主體獲得土地經營權的有償性、非平均性，可以清楚地區別于按家庭承包方式獲得承包地的無償性、平均性。

（三）建立健全承包地退出與轉讓的產權交易市場，政府可在市場服務、補償周轉金方面發揮作用

梁平試驗初步形成了承包地的農戶退出、集體收回、經營主體受讓的產權交易市場的雛形。但目前試點較為封閉，當前試驗階段政府還不得不參與其中，土地要素的價格形成機制還不成熟，市場很不完備。未來試驗政策推廣后，承包地退出與轉讓活動應納入農村產權流轉交易市場，統一進行管理與服務。目前承包地退出的補償價格還并非完全由市場形成，政府制定的征地補償價格客觀上成為指導承包地退出的價格上限。今后承包地退出與轉讓的價格應由市場來決定。政府直接指導承包地退出與轉讓、指導價格形成的作用應在市場完備后逐步退出。我國大部分村組集體經濟薄弱，76.3%的村集體經營收益都在5萬元以下。政府可設立退地補償周轉金，支持農戶與集體之間順利完成承包地的退出與回收。

（四）統籌推進農戶承包地、宅基地與集體收益分配權退出試點

進城農民的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權這“三項權利”的維護和退出是一個系統性問題，都聚焦于進城農民利益，需要統籌推進。2010年以來，川西村有21戶農民退出29.5畝宅基地，退出宅基地復墾還耕，驗收合格后，經重慶市土地產權交易所賣出建設用地指標（“地票”），每畝13～14萬元，集體留15%，農戶獲得85%。川西村愿意退出承包地的農戶中，部分已經在前幾年退出了宅基地。馮輝路之前未退出宅基地，調查中他明確表示愿意把宅基地也退掉，徹底“洗腳上岸”，不做農民了。

調查發現，農民有同時放棄承包地、宅基地和集體收益分配權的實際需求。除梁平縣外，開展了土地承包權退出試驗的還有四川省成都市和內江市市中區等共三個地區，主要由農業部門進行指導。2015年啟動的宅基地制度改革在集體經濟組織內部探索宅基地自愿有償退出機制，湖南省瀏陽市、江蘇省常州市武進區、福建省晉江市等15個地區正在進行為期3年的試點，這項改革試點主要由國土資源部門進行指導。關于農民擁有的集體資產股份權能退出的改革也正在一些地區推進。不過，這三項改革基本上都在分頭進行，極少有地區統籌推進。但對每戶進城農民而言，“三項權利”退出是其需要統籌考慮的問題。本文建議，“三項權利”退出的試驗試點應該統籌推進，事關農民土地及其他權利的改革應有綜合性、系統性頂層改革方案，由相關部門和地方政府協調推動。

（五）未來可探索農村土地國家贖買收儲政策

目前承包地退出試驗中，回收主體是農村集體，政府只是起到墊付周轉金等作用。在我國，農村土地、農用地除了集體所有外，還有國家所有形式，國營農場的土地即為國有。未來，除了由集體收回農戶承包地外，還可以實行農業轉移人口退出農村土地的國家贖買收儲政策，國家建立土地贖買收儲基金，借助農村產權交易所，由國家直接出資贖買農戶承包地等農村土地收歸國家所有并儲備，經集中連片、土地整治、改善農業基礎設施后，再轉讓給農業經營主體。國家贖買收儲農村土地類似于現有的國家征收農村土地，但國家征收農村土地的目的是工業化和城鎮化用地，而國家收儲農村土地可以將作用拓展到儲備農業用地、發展農業生產上。