國家級新區與其它城市功能區的比較及發展趨勢展望

內容摘要：隨著國家級新區的密集批復，相關研究迅速成為新的區域研究熱點問題。通過國家級新區與其它城市功能區特征的比較可以發現，未來我國將形成以國家級新區為龍頭、以國家級開發區為骨干、以普通城市新區為支撐的總體城市功能區戰略格局，國家級新區將成為新常態下我國一項新的區域發展戰略和經濟增長的新引擎。

關鍵詞：國家級新區 城市功能區 比較

國家級新區是由國務院批準設立的以相關行政區、特殊功能區為基礎，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區，在推動全國改革開放、帶動區域經濟發展方面發揮了獨特的引領作用。國家級新區與改革開放以來先后出現的經濟特區、國家級開發區、普通城市新區等共同形成了我國城市功能區的總體構架，成為國家工業化、城鎮化發展戰略的重要組成部分。

國家級新區建設與我國區域經濟戰略布局的現實需求密切相關，其發展大致經歷了三個階段。1992-2009年，在我國的經濟發展路徑沿東部沿海軸線由南向北不斷推進的背景下，中央先后設立了浦東新區、濱海新區兩個國家級新區，二者在引領我國對外開放、參與全球競爭方面發揮了國家級增長極的示范作用。此后的2010-2013年，隨著我國的區域發展戰略從“東部率先”轉向“四大板塊”均衡發展，早期國家級新區的成功經驗得以復制，先后產生了兩江新區、蘭州新區、舟山群島新區和南沙新區等四個國家級新區，分別成為所在中心城市轉型升級、引領城市群發展的重要引擎。2014年我國經濟進入新常態以來，國家級新區開始進入密集批復期，西咸新區、金普新區、湘江新區等一批國家級新區獲批，國家級新區的總量達到17個（截至2016年2月），均衡分布于我國“四大板塊”、“三大戰略”涉及的主要中心城市。

隨著國家級新區的密集批復，國家級新區相關研究迅速成為一個新的區域研究熱點。與目前主要聚焦于國家級新區產業聚集、體制機制、定位布局等現實問題研究不同，本文試圖從國家級新區與其它城市功能區比較的角度，通過探討國家級新區與國家級開發區、經濟特區、普通城市新區之間的區別與聯系，明晰國家級新區在國家戰略布局中的地位及發展趨勢，以期為今后國家級新區的進一步研究提供理論基礎。

國家級新區與國家級開發區

國家級開發區是指由國務院批復設立的享有特殊優惠政策的城市產業功能區，本文所指的國家級開發區主要界定為國家級經濟開發區和國家級高新技術開發區，截至2015年國家級開發區的數量達到364個。

從二者產生的背景來看，國家級開發區產生于20世紀80年代，是我國實現快速工業化時期的產物。國家級開發區按照“三為主、一致力”的發展方針，在引進外資、技術和管理經驗方面發揮了積極的作用。國家級新區產生于20世紀90年代，是對彼時出現的“開發區熱”的一次全面反思，城市新區這一概念源自“開發區”向“產城一體化城市新區”的轉變，順應了開發區從“單一生產”園區型經濟，向多功能“生產、服務、消費”城市型經濟轉型的需要，體現了我國工業化與城鎮化互動發展的時代需求。

從目標定位來看，國家級開發區集中定位于經濟功能，旨在通過完善區域內投資環境、提升服務效能完成產業聚集。國家級新區則著眼于提升城市綜合功能，通過改革創新引領區域的經濟、社會、文化協調發展，與此同時，國家級新區戰略有著強烈的輻射周邊的區域性、國際化的政策意愿，例如浦東新區承擔了建設大上海、引領長三角的功能，濱海新區承擔了服務環渤海、我國北方對外開放的門戶功能。

從發展規模來看，國家級開發區的建設規模小于國家級新區。國家級新區大多包含國家級開發區，國家級新區與國家級開發區的區別如表1所示。

從管理體制來看，國家級開發區主要采用“管委會”模式，旨在能夠使開發區輕裝上陣，集中精力進行經濟建設，其轄區內的社會事務主要交由所在行政區處理。國家級新區中，浦東新區、濱海新區則經歷了新區建設領導辦公室—新區管委會—行政區的歷史沿革，區級的黨委、政府、人大、政協等一應俱全，其他國家級新區雖然沿用了“管委會”的管理模式，但實際上卻承擔了轄區內就業、醫療、養老、住房、助殘等公共服務的職能。

從行政級別來看，國家級開發區普遍低于國家級新區。管委會是所在地（直轄）設區的市以上人民政府的派出機構，擁有同級人民政府的審批權限，國家級新區由國務院統一進行規劃和審核，國家級新區實質上擁有副省級管理自主權，而與新區所處區域行政級別無關。

國家級新區與經濟特區

經濟特區產生于20世紀70、80年代，我國共確立了深圳、珠海、廈門、汕頭、海南5個經濟特區，1992年加快改革開放后經濟特區模式轉為國家級新區，上海浦東等國家級新區的開發開放成為新一輪改革的重要標志。

以“國家級新區”而非“經濟特區”的理念推進開發建設，決定了國家級新區不是一個功能單一的工業項目聚集地，而是在經濟特區的基礎之上，承擔著更多的城市建設、社會建設以及提供基本公共服務的功能，進而推動中心城市空間布局和產業結構調整，帶動引領整個城市群發展。我國設立國家級新區的政策意圖在于：以國家級新區為增長引擎，推進中心城市轉型升級，進而輻射更大區域的城市群建設。這也是我國以國家級新區取代經濟特區成為新的開發開放平臺的根本原因。

總體而言，經濟特區的建設探索為國家級新區戰略的推進提供了經驗積累和創新基礎，意味著我國經濟發展模式探索和社會公共管理體制改革向縱深延續，成為全國范圍內綜合配套和專項領域深化改革新的試驗區。

國家級新區與普通城市新區

城市新區是我國進入工業化、城鎮化互動發展時期的產物，普通城市新區是指未獲得國務院文件批復的、由省市縣級地方政府規劃建設的城市新區。普通城市新區也可晉升為國家級新區，近年獲批的國家級新區均為建設成效突出的普通城市新區。

目前對于國內普通城市新區還沒有權威的統計資料，相關研究散見于學者的研究論文、地方政府公報及新聞報道中。

“國家級”新區的本質是城市新區，因其承擔特殊的國家戰略性使命而區別于普通城市新區。國家級新區一方面具有疏散中心城市人口、完善其產業布局等一般意義上普通城市新區的功能，另一方面還承擔了引領區域經濟增長乃至參與國際競爭的戰略使命，是國家級的經濟增長引擎和多項區域發展戰略的共同支點。國家級新區與普通城市新區的具體區別表現如表2所示。

第一，在規劃審批方面，國家級新區由國務院統一進行規劃審核，一般城市新區則是由所在地方省市進行規劃，報國務院批準。

第二，國家級新區是在國家層面上統籌考慮設立的新區，在政策、稅收、特色產業聚集等方面獲得特殊的優惠政策，與普通的城市新區相比獲得更多的政策優惠資源，國家級新區實質上具有副省級的管理權限。

第三，起步較早的浦東新區、濱海新區已經由管委會上升為區一級政府部門，從而對所在區域具有更高的管理權限。其它國家級新區雖未設立區一級政府，但通過“省部級聯席會議”也不同程度獲得了更高的資源調配以及體制機制創新的權力，與普通國家級新區沿用“開發區時代”的管委會模式存在很大差別。

第四，國家級新區具有國務院賦予的綜合（專項）改革創新的先行先試權力。例如浦東新區、濱海新區是全國綜合改革示范區，兩江新區是統籌城鄉一體化發展的示范區，舟山群島新區使我國海洋經濟示范區，蘭州新區是承接東部產業轉移示范區，南沙新區是粵港澳合作的社會創新示范區，西咸新區是以人為本的新型城鎮化示范區，貴安新區是欠發達地區趕超示范區，這些都是普通城市新區無法比擬的改革優勢。

第五，在發展定位方面，國家級新區立足全國層面，在區位、經濟等方面承擔所在城市、城市群的樞紐功能，而普通城市新區則大多立足所在城市功能的完善和拓展。

第六，在新區規模及人口方面，國家級新區面積普遍較大，單區面積均在800平方公里以上，其中舟山群島新區、濱海新區分別達到2.2萬平方公里和2270平方公里，而普通城市新區平均抽查面積為63.6平方公里。人口方面，2014年國家級新區平均人口已經達到177.88萬人，普通的城市新區規劃人口平均為80萬人。因此，國家級新區與普通新區的面積、人口等存在極大差異。

國家級新區發展趨勢

綜上所述，國家級新區與改革開放以來先后出現的經濟特區、國家級開發區等功能區戰略一脈相承，但是國家級新區發展的內在動力是改革和創新，經濟特區依靠的是改革開放初期特殊的優惠政策，國家級新區戰略的推進顯示我國從開發區的“單一生產”園區型經濟，向多功能“生產、服務、消費”城市型經濟的縱深拓展，普通城市新區因其經濟社會基礎、區位、體量等限制無法承載“國家級”新區的全局性戰略使命。未來我國將形成以國家級新區為龍頭、以國家級開發區為骨干、以普通城市新區為支撐的總體城市功能區戰略格局。展望未來國家級新區的發展，其總體將呈現以下特點：

第一，國家級新區擴容速度加快，新區布局的重點為區域性中心城市。近兩年來，國家級新區批復速度明顯加快，未來我國每個城市群將會布局2-3個國家級新區，總量將達到50個以上，而那些區位優勢明顯、產業引領作用突出、人口及環境承載力良好的普通城市新區將優先獲批為國家級新區。

第二，國家級新區的戰略定位將從立足全國轉向推動區域發展。早期獲得批復的浦東新區、濱海新區、兩江新區等均屬立足全國層面的綜合配套改革示范區，近年獲批的國家級新區則主要屬于區域層面的專項試點改革試驗區，顯示出未來國家級新區的定位從綜合改革到專項改革、從立足全國到推動區域發展的趨勢。

第三，國家級新區將成為新常態下引領經濟發展的新引擎。從國家級新區經濟發展實際運行來看，各國家級新區自成立以后，依靠國務院賦予的“先行先試”的特殊政策，迅速成為所在省、市乃至全國經濟增速最快的地區。未來國家級新區將成為新常態下區域發展的新引擎。

第四，國家級新區將成為我國一項新的區域發展戰略。國家級新區早已有之，但國家級新區正式成為一項戰略則是在我國經濟進入新常態的背景下形成的。早期的浦東、濱海兩大國家級新區在全國層面的改革示范作用直接推動了“國家級新區”作為一項整體戰略納入我國的宏觀政策視野，而近兩年國家級新區的密集批復呼應了新常態下我國積極拓展區域發展新空間的戰略訴求，標志著我國將“國家級新區”作為一項區域整體推動戰略思路的日益成熟，未來國家級新區將在新的歷史時期發揮更大的改革引領示范作用。

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