公共基礎設施與經濟增長綜述

宋四虎+周大鵬

摘要：公共基礎設施建設與經濟增長之間的關系是互相促進還是內生，文章從經濟增長理論和經濟地理學理論兩方面對已有文獻做了相應整理，以期對已有研究提供一定的借鑒。

關鍵詞：公共基礎設施；經濟；增長；促進

一、 經濟增長理論視角下的公共基礎設施建設

在經濟增長理文獻中可以找到大量關于基礎設施建設可以刺激經濟增長的理論支撐。其中大多數的討論都可以歸納在以下生產函數的框架之內：

Q為實際總產出，K為不包含基礎設施的總資本投入，KI為基礎設施資本投入，L為勞動力投入。A（.）為標準生產系數。假定基礎設施是一種純公共品由政府通過一種非競爭、非排他的途徑提供。KI在F（.）中通過政府購買函數G（.）的形式表示，也可以將其看成是一個額外的變量，這在宏觀經濟的文獻中較為常見（Romp & de Haan，2005）。

然而，已有文獻中有學者提出可以在生產函數中單獨將基礎設施包括在內。首先，并不是所有的基礎設施都符合純公共產品的特性，過去的幾十年中越來越多的基礎設施通過市場來提供，具有典型的私人產品特性。其次，即便私人部門參與進來，基礎設施在運營期間提供服務的單位成本與單位價格并非嚴格的由市場機制來決定，所以，將KI當成生產函數中的一個變量需要基于一個假設，即企業可以根據其提供基礎設施的成本來做出完全理性的決策（Duggal，Saltzman & Klein，1999）。

在此觀點下，KI在生產函數中應該通過（G（KI）=I（KI））來體現。I（KI）是一個中間投入變量，KI的增加使得企業生產函數中的其他相關中間投入如交通、通訊等的成本降低。Hulten，Bennathan和Srinavasan（2005）將這稱之為基礎設施的”市場調節效應“。

此外，在方程（1）生產函數的參數A中包含了兩種增長效果：一般正外部效率的提高，表示為θ，可以稱之為”直接效應“；通過基礎設施投資積累的正外部效率提高，也可以稱之為”間接效應“。

1. 直接效應?；A設施投資對經濟增長的直接效應，不論是將其當成純公共產品還是一種中間投入的形式，都涉及到生產效率問題。在一個標準的生產函數中，基礎設施投入的加大也會提高其他要素的生產率，而這些要素生產率的提高是否會促進經濟的增長要取決于是否達到規模效益?；A設施對于經濟增長的互補性直接效應的一個極端例子就是，可以考慮對參與某些偏遠地區道路、橋梁等基礎設施提供的私人資本開放例如電力、通訊等一些重要基礎設施的進入權限。

但是很顯然，基礎設施的融資并不是中性的，而是存在對私人資本的擠出效應。特別是如果這些資金是來自于政府稅收或者從國內金融市場的借貸。

2. 間接效應?；A設施投資對經濟增長的間接效應比直接效應要更為多樣化，主要包括：

（1）基礎設施的維護與私人資產的使用壽命。這是一個重要但是較少被提及的方面，即維護已有基礎設施存量。有學者認為相比新建基礎設施來說，現有基礎設施建設政策對于維護已有基礎設施來說是不利的，理由主要有兩個方面：Rioja（2003）假定維護已有基礎設施的資金來源于稅收，而新建基礎設施的資金來源于國際貸款。很顯然，新建基礎設施對于官員來說更加具有“政績表現”，同時相比加大對已有基礎設施的維護上來說也顯得更加的“短視”，因為一味的新建而不注重維護會使得已有基礎設施的質量水平逐漸下降（Maskin & Tirole，2006，Dewatripont & Seabright，2005）。這種維護水平的缺失將會產生兩方面的后果：一方面降低了現有基礎設施的使用壽命（Rioja（2003）在外生增長模型的框架內對這一現象進行了描述）。另一方面，帶來了更高的運營成本，同時也使得私人資本投入的耐用期減少，例如私人卡車在破爛的公路上行駛或者私人機器連接上電壓不穩定的線路等，都會減少其使用壽命。

（2）調整成本。這一觀點主要由Agenor和Moreno Dodson（2006）歸納得出。對基礎設施的改進最少可以在兩個方面降低私人資本的調整成本：一是降低物流成本；二是減少私人對于某些替代性機器的投入，例如發電機等。這一假定得到了很多來自于公司層面調查數據的經驗支持——如Lee，Anas和Oh（1996）以印度尼西亞和尼日利亞為樣本，Alby和Straub（2007）以拉丁美洲為樣本，Reinikka和Svensson（2002）以烏干達等國為樣本分別做了相關驗證。加大對基礎設施的投資力度，使其提供的服務更加可靠，這樣便減少了企業為預防某些必要性服務出現故障而準備的替代性支出，從而使得企業有更多的資金用于投資支出，但是也存在一種這樣的可能性，如Reinikka和Svensson（2002）的研究表明，如果投資生產那些替代性設備的企業規模要更大或者利潤更為豐厚，那么這種對基礎設施的投資也可能會導致私人投資的進一步下降。

（3）勞動生產率。這一效應來自于假定信息傳播及通訊技術的發展可以使得用于工作交流溝通上的時間減少，這樣可促進潛在勞動生產率的提高。

（4）人力資源發展的影響。微觀經濟學上很多文獻都指出更好的基礎設施水平可以促進民眾健康及教育水平的提高，這在短期可以使得已有的人力資源利用效率提高，在中長期來看可以促進民眾加大對教育的投入，從而提高勞動生產率。

（5）經濟的規模與范圍。已有文獻中有一些相關的論證表明，高水平的交通基礎設施可以降低交通成本，實現規模經濟，更好的存貨管理水平以及不同的經濟集群模式（Hulten et al.，2000；Baldwin et al.，2004），此外，還可以促使各類型的代理機構出現專業化分工，并促進在交通、通訊等方面的基礎設施創新的投資力度來應對市場變化，而相應的，更有效的信息流入會使得市場競爭加劇從而帶來更為有效率的市場出清（Jensen，2007）。

二、 經濟地理學視角下的公共基礎設施建設

經典的新經濟地理學模型由生產函數中的兩個要素組成：排除了比較優勢的資本與勞動力。生產包含兩部門：傳統部門（一般指農業部門）在固定收益不變的條件下生產可自由交易的產品，現代部門（一般指工業）生產差異化的產品并且市場是不完全競爭的，此外，不同地域之間的勞動力與資本的流動程度不同。這類文獻還進一步區別了“先天自然”如是否蘊藏豐富的石油、是否靠近海洋或者河流、氣候條件等自然條件，在吸引公司選址及勞動力跨區域流動上與“后天自然”的不同。其目的是為了解釋“先天稟賦”如何促進區域化的聚集，以及政策干預如對相關公司進行補貼，或者人力資本及基礎設施條件的積累等“后天稟賦”如何對區域化的集群產生影響。

經濟地理學模型的主要特征在于其認為經濟活動的“后天自然”是區域分散和聚集之間力量相互作用的結果。從技術條件上來看，區域聚集的驅動力來自于工業部門的企業內部或者外部的報酬遞增。內部的報酬遞增可能是由于反向的需求鏈條所引起，經常稱之為“市場準入效果”，或者“國內市場效果”，在此情況下企業為了減少交易成本會將其生產經營活動置于靠近更大規模消費市場的區域，也可能是由于正向的成本鏈條所引起，在此情況下企業要素投入價格下降從而使得更多的企業聚集于特定的區域內。

交通成本是區域聚集或者分散的決定性因素。在大多數經濟地理學的模型中，這一部分被簡化為“冰山”成本，即假定在貨物運輸的過程中有一部分貨物會逐漸“融化”掉。由此可以看出，區域聚集或者分散的驅動力都會隨著交易成本的降低而減弱。例如，“市場準入效應”會隨著本地與外地市場交易成本差異的縮小而減弱，但是對于公司本身來說，市場競爭的逐漸激烈同時也會使得工資效應逐漸減弱。在大多數模型中，當交通成本很高時，區域分散的驅動力占據主導地位，而一旦交通成本下降，區域聚集的驅動力將會逐漸增強（Baldwin et al.，2003）。

上述討論的經濟活動長期地理格局，但是這些模型用來分析區域政策是存在缺陷的。首先，公司在地理空間上的分布情況最多只是政策制定者考慮的一個中間環節，其最終目的還是為了提高經濟增長率以及更好的收入分配效果。其次，在這些模型框架下，工業部門的聚集總是處于一個“輸贏情境”。顯然，在基礎設施方面的政策經驗要求經濟增長保持在一定的規模之上。

Martin和Ottaviano（1999）將經濟地理學與內生增長理論相結合建立模型來解釋一系列政策問題。這些模型均假定企業可以利用技術進步來克服邊際收益遞減，此外，還遵循一個在實證研究中證明的假設（Rosenthal & Strange，2004），即地理因素對長期經濟增長具有深遠的影響，且這些外溢效應只存在于本地區。內生性增長代表著一種區域聚集的驅動，而知識的外溢性代表著一種區域分散的驅動。

在這些模型中，Baldwin等（2003）提出了一系列關于基礎設施政策的結論：在地理與增長模型中最重要的是空間上的公平與效率之間的權衡，整體的快速增長中有可能包含局部的由工業聚集帶來的靜態損失，所以有可能存在一個全局性的動態增益，而局部的利益并沒有明顯的受損。然而，這一結論將會取決于區域聚集的程度是否處于最優水平。

三、 公共部門需要市場與政府融合

公共部門的產品特征和技術特征決定了完全由市場來配置資源是低效率的，有必要保持政府對其產品或服務的供給保持直接或者間接的干預。

從主流的新古典理論觀點來看，政府與市場分別作用于不同類型的市場。在競爭性市場中，由市場機制來配置資源；在公共市場中，由政府來提供公共產品。這其中包含的觀點是，只要市場可以做好的都盡可能由市場機制來配置資源，市場機制無法有效配置或者出現失靈的，則通過政府來實現資源的配置。但是大量的低效率、尋租、分配不公平等問題的出現，表明市場機制可能失靈，政府的干預同樣也可能出現失靈而導致資源配置的無效率。

因此，可以得出的經驗是，政府監管需要同市場機制結合，以盡可能降低管制的代價。在既可以由政府提供也可以由市場提供的領域，就需要政府監管與市場機制之間進行互補與協調。其表現為兩個方面：一方面是手段的結合。任何一種監管手段都會直接或者間接影響各個企業的應對行為，這些應對行為同時又會反饋到監管的手段上，這種互相影響的關系在很大程度上影響了整個產業的績效。另一方面是監管手段與規則的結合。圍繞公平和效率，以效率為標準，在引入市場機制的條件下，實行必要的政府監管，以保障市場秩序和分配的效率。在公共部門當中，市場的不完全程度更高，需要政府進行相應的政策干預。

新公共理論所倡導的公共產品提供者與生產者相分離的理論是實施PPP的理論基礎。對于政府和公共部門而言，向社會公眾提供公共產品和服務是其基本職責，不存在選擇的機會，而采用什么方式，由誰來生產公共產品則存在可選擇性。PPP模式只是改變了公共產品的生產方式，卻并沒有改變公共產品的基本性質。這就為公共部門和私方部門在PPP中的職能定位提供了理論依據。

公共部門在PPP中雖然不再直接生產公共產品，但公共服務的責任仍主要由政府來承擔。政府及其公共部門在PPP中至少承擔三種職能：（1）作為公眾利益的代表，須保證公共產品的質量和數量符合標準，一旦公共產品數量和質量不能滿足公眾需要，或在公共服務活動中出現重大事故，政府必須承擔相應的政治責任；（2）作為PPP的主要參與主體之一，政府和公共部門還應承擔規則制定與執行的職責，包括法規政策和PPP規則程序的制定，違規行為的糾正等；（3）作為公共服務的采購者，公共部門主要承擔確定采購標的、選擇合格的私人部門、簽訂與履行合約等職責。要履行好這些職責，要求政府主管部門由傳統的“經營者”向“監管者”轉變，由傳統的“命令—控制”的管理理念向“經濟—激勵”的服務導向轉變。

私人部門作為PPP合約的另一方當事人，需向公共部門提供符合要求的公共產品或服務。在這一過程中，其主要職責包括響應公共部門的采購協議、參與競標或其他遴選程序、合同簽訂和履約等。這與一般的競爭性企業無異。然而公私部門合作提供公共服務意味著公共服務供應商是一個承擔了社會責任的經營主體，雖然它本質上仍是一個商事主體，盈利依舊是其存在的基礎和發展的動力，但由于私人部門生產的公共產品具有公益屬性，這使其具有公共性和企業性兩重身份，進而決定了私人部門獲得利益不能以損害公共利益為代價。因此與一般的競爭性企業相比，PPP中的私人部門要想獲得利益，就必須接受比一般商事活動主體更多的限制，如在產品或服務價格制定方面受到監管，公共產品的利潤率要保持在合理范圍內，其經營或生產的部分信息應向社會公眾公開等。除此之外，為了保證公共產品的供給數量和質量，私人部門還必須按照合約規定，對城市公用事業基礎設施的建設、運營、維護等提供必要的資金支持。

總體來看，政府監管與市場機制由原來的平行關系日益轉變為相互交叉、相互補充的關系。特別是隨著技術的進步，許多原來在純公共領域不可分的投資逐漸變為可分的、可競爭的投資類型，市場力量在公共部門領域表現出越來越大的活力。

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作者簡介：宋四虎（1972-），男，漢族，甘肅省秦安市人，中國人民大學財政金融學院博士生，廣電總局廣播影視發展研究中心高級經濟師，研究方向為財稅理論與政策；周大鵬（1986-），男，漢族，江西省上饒市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財稅理論與政策。