國際海上搜救合作的國際條約法述評

翟 仲

華東政法大學，上海 200042

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國際海上搜救合作的國際條約法述評

翟 仲

華東政法大學，上海 200042

國際條約法是國際海上搜救合作的重要法律基礎，為國家間的海上搜救合作建立了根本的國際法律制度。由此，有必要對當前涉及國際海上搜救合作的各項國際條約的相關規定進行研讀和相互比照，并對其中的先進、合理之處和缺陷、不足之處分別進行闡釋，從而通過對國際海上搜救合作的國際條約法的評述，明確該領域國際法律制度現狀，并在此基礎上為我國建立和完善與周邊國家的區域海上搜救合作機制提供法律借鑒。

海上搜救；國際合作；國際條約法

當前，涉及國際海上搜救合作的國際條約主要包括1982年《聯合國海洋法公約》、1979年《國際海上搜尋救助公約》和1974年《國際海上人命安全公約》等。上述各項國際條約共同構成了一般意義上的國際海難搜救合作國際條約法律體系，為國家間的海上搜救合作奠定了重要的法律基礎。同時，上述條約的相關具體規定又存在著若干較為顯著的不同，反映了其相互之間在立法背景、立法技術和立法精神等方面的差異。

一、《聯合國海洋法公約》的規定

1982年《聯合國海洋法公約》構成現代海洋法的基礎，對于國際海洋法的發展具有里程碑式的意義，被譽為“海洋憲章”。其中，涉及海域搜救合作的條文有第98條，第123條和第146條。公約第98條第1款的規定，每個國家應責成懸掛該國旗幟航行的船舶的船長，在嚴重危及其船舶、船員或乘客的情況下：(a)救助在海上遇到的任何有生命危險的人；(b)如果得悉有遇難者需要救助的情形，在可以合理地期待其采取救助行動時，盡速前往拯救。①在該公約98條第2款中，又規定了每個沿海國應促進有關海上和上空安全的足繳應用和有效的搜尋和救助服務的建立、經營和維持，并應在情況需要時為此目的通過相互的區域性安排與鄰國合作。②通過上述規定，國家對遇海難者的救助義務以及相關國家在此領域的合作成為了有效的國際法規則，進而也從一般意義上確立了締約國之間在海上搜救領域的合作義務。

值得注意的是，《公約》第98條是位于公約第七部分“公?！钡囊幎ㄖ?，因此若僅針對此條文進行解釋，應被解讀為98條的規定僅僅是公海區域的一般規定，因此僅適用于公海領域的海上活動。若真如此，那么發生在1982年《聯合國海洋法公約》中所規定之其他水域，如領海、專屬經濟區等搜救活動就毫無法律保障。在這里，為了使法律體系得以完整，公約做出了一項補充規定。在第五部分“專屬經濟區”的規定中，第58條第2款規定了第八十八至第一百一十五條以及其他國際法有關規則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專屬經濟區。③那么，究竟第98條是否屬于第58條所規定的“與本部分不相抵觸”的規定，就要對專屬經濟區部分條文的基本內涵和價值判斷做出概括和分析。公約第五部分“專屬經濟區”的規定實則強調了專屬經濟區所屬國的海上權利，包括：(a)以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權權利，以及關于在該區域內從事經濟性開發和勘探，如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利；(b)本公約有關條款規定的對下列事項的管轄權：(1)人工島嶼、設施和結構的建造和使用；(2)海洋科學研究；(3)海洋環境的保護和保全。④其他國家的權利義務，包括八十七條所指航行和飛越自由和鋪設海底電纜和管道的自由，以及內陸國和地理不利國還可以在公平的基礎上，參與開發同一分區域或區域的沿海國專屬經濟區的生物資源的適當剩余部分。因此，專屬經濟區制度最為核心和本質的內涵是所屬國對于水域內自然資源的主權權利。這些規定與公約第98條所指“救助的義務”所指并非同一事項，相關國家的海上救助合作并不影響經濟水域的資源開發和養護。因此，公約第98條所規定的沿海國的救助義務與救助合作能夠適用于專屬經濟區海域。

關于國家在領海內的搜救合作，《國際海洋法公約》和《國際海上搜尋救助公約》都做出了相應的規定。根據1982年《聯合國海洋法公約》有關領海法律制度的規定，領海所屬國的主權權利及于領海海域。領海作為一國管轄的范圍，商船享有無害通過權，但是沿海國可基于國家安全，在其領海的特定區域內暫時停止外國船舶的無害通過；對于軍艦在領海的通過，各國做法不同，很多國家反對軍艦在領海享有無害通過。[1]基于此項制度，搜救國能否進入一國領海完成搜救任務，很大程度上取決于搜救國采取救助的方式。若搜救國的非軍用船舶不損害沿海國的和平秩序，僅以通過為目的進入領海并為了救助遇險的人員、船舶或飛機而停船和下錨，則會受到國際法上無害通過制度的保護。而1979年《國際海上搜尋救助公約》規定，當事國在其適用的本國法律、法規和規章的約束下，應批準其他當事國的救助單位，僅為搜尋發生海難的地點和救助該海難中遇險人員的目的，立即進入或越過其領?；虻淄?。在這種情況下，只要可行，搜救行動須由批準進入的當事國的相應救助協調中心或該當事國制定的其他當局加以協調。⑤不僅如此，一國的當局僅為搜尋發生海難地點和救助該海難中遇險人員為目的，希望其救助單位進入或越過另一當事國的領?；蝾I土，須向另一當事國的協調中心或該當事國指定的其他當局發出請求，并詳細說明所計劃的任務及其必要性。⑥因此，該公約并沒有對搜救船舶的種類以及通過領海的前提做出限制，只要搜救國對領海沿岸國發出請求并得到批準即可；但同時又強調了以搜救為目的進入他國領海需經沿海國批準，而并非像無害通過制度那樣可以自由航行。

雖然兩項公約的具體規定存在細致差異，但1979年公約規定本公約的內容不得損害根據聯合國大會(XXV)第2750號決議召開的聯合國海洋法會議對海洋法的編撰和發展，也不應損害任何國家目前和今后就海洋法以及沿海國和船旗國的管轄權的性質和范圍所提出的要求和法律上的意見。因此，外國船舶進入沿海國的領海進行搜救的制度應做嚴格的解釋，即1979年《國際海上搜尋救助公約》中對于一國進入他國領海進行搜救的行為受到1982年《聯合國海洋法公約》中相關規則的約束，部分國家在《聯合國海洋法公約》中對于軍艦適用無害通過制度的保留同樣適用外國軍艦進入本國領海以搜救目的開展行動的情形；而1982年《聯合國海洋法公約》中國家在外國領海實施搜救的權利亦受到1979年《國際海上搜尋救助公約》的限制，即外國船舶進入沿海國領海時必須得到沿海國的批準。然而，過分強調對于領海主權的保護會損害搜救工作的效率，而效率是搜救工作的生命線，因此沿海國應當建立高效便捷的審批制度，盡量簡化審批程序，以便實現搜救效率和領海主權最大效益的平衡，體現《聯合國海洋法公約》的基本精神。

除此之外，公約第123條規定閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規定的權利義務時，應相互合作。⑦這是一條總括式的規定，將本公約中所有規定中涉及的權利和義務都規定在了閉?；虬腴]海國家間的相互合作中，這其中當然包括第98條所規定的救助的義務。從公約制度設計的角度出發，1982年《聯合國海洋法公約》實際上是強調了閉?；虬腴]海國家與之相比其他沿海國之間更應加強合作，緊密聯系，共同保證區域內的秩序穩定與和平發展。在本公約第十一部分“區域”規定中的第146條，也規定了關于“區域”內活動，應采取必要措施，以確保切實保護人命。為此目的，管理局應制定適當的規則、規章和程序，以補充有關條約所體現的現行國際法⑧。這條規定將海上活動的安全保障工作擴大到了國際海底區域的海洋活動，從而擴大了海洋搜救合作的范圍。

二、《國際海上搜尋救助公約》的規定

1979年《國際海上搜尋救助公約》是第一項專門針對海上搜救工作進行系統規定的國際公約。公約誕生于1979年4月27日召開的國際海上搜救會議，并于1985年6月22日起正式生效。該公約共有八條正文和一項附則，正文主要規定了公約涉及的程序性事項，比如條約的保留、生效、退出、義務以及與其他條約之間的關系等等，而其附則則主要對于實施的具體內容進行系統規范。附則一共分為六大章節，分別為：術語和定義、組織機構與安排、國家間的合作、搜救前的準備措施、工作程序和船舶報告系統。公約經過修正案的修正后，目前適用的是2006年生效的修正案。根據公約及其修正案的規定，國家在海上搜救方面的合作主要集中于如下幾個方面：

其一，組織與協調方面的合作。具體而言，包括如下幾個方面：一是制定總括式規定，規定了各國在其力所能及的范圍內應當與其他國家或者國際組織合作開展海上搜救活動，從而確保在海上遇險的任何人員得到救助。不僅如此，在收到任何可能發生海上遇險的情報或信息時，有關當局應該迅速做出反應，并通過采取必要措施從而確保搜救服務及時性和必要性。這些規定確立了海上搜救合作中兩條最為基本的前提，即相關國家須以合作的方式開展搜救活動并要在任何可能出現遇險的情況下快速做出反應，確保搜救活動的高效和充分。二是確定搜救服務的基本要素。各當事國須單獨地或，如果適當，與其他國家合作，確定搜救服務的下列基本要素：法律框架、指定負責當局、組織現有資源、通信設施、協調和操作職能和改進服務的方法。⑨三是劃分搜救區域，建立搜救區域制度。國際海事組織第25屆海上安全委員會將世界海洋劃分為13個搜救區，每個搜救區有一個或幾個國家充當信息搜集國，在每個搜救區內締約方國家都有責任搜救遇險船舶和人員。中國處在西北太平洋搜救協調區，負責的海域是渤海、黃海東經124°以西、東海東經126°以西和南海東經120°以西、北緯12°以北的海域。[2]公約規定，搜救區域由有關國家通過協議的方式設立，若不能為搜救區的劃分達成協議，那么相關國家應當就該區域搜救活動的全面協調進行妥善安排，達成相關協議以確保該區域能夠得到良好的搜救保障。在搜救責任區的劃分由于主權因素而進展緩慢之時，不妨通過采取替代性的措施促進對爭議區域的搜救合作，這不僅有利于擴大搜救合作的覆蓋面，也有助于共同開發爭議地區，使沖突糾紛得到緩解。四是當事國須向秘書長提供有關搜救服務的信息，包括負責海上搜救的國家當局、搜救協調中心的位置、安全通信設施點的覆蓋范圍、搜救單位的主要類型等等。當事國的以上任何信息有所變動，都應及時更新最新情況，秘書長須將收到的信息轉發給各當事國。

第二，搜救服務具體工作方面的合作。一是建立配合搜救服務全面開展、協調和改進的國家程序。國際法理論上將國際條約在國內的適用分為兩種模式：直接適用條約規定的模式和轉化為國內法進行規范的模式。中國需要完善國內海上搜救法律體系從而使國內規定與條約義務實現一致。在我國的搜救制度體系中，起領導作用的是搜救部級聯合會議。我國《搜救應急預案》規定，我國主要的海上搜救領導機構為“國家海上搜救部級聯合會議”，具體包括交通部、公安部、衛生部、海關總署、民航總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊等十三個涉及海上搜救的部門和單位。⑩該會議同時還下設專門委員會以負責聯席會議的日常工作，這種多元聯動高效穩定的領導機制保障了搜救工作的合理有序開展。1989年，為與國際海上搜救工作接軌，根據《1979年國際海上搜救公約》要求，國務院、中央軍委聯合發文，在交通部建立“中國海上搜救中心”，負責全國海上搜救工作的統一組織和協調，日常工作由部海事局承擔，并要求國務院有關部門和軍隊要配合“中國海上搜救中心”做好海上搜救工作。[3]二是國家在具體搜救措施中所保持的密切協調與合作。根據公約規定，締約國必須確保搜救設施的協調使用，并與涉及改進作業、計劃、培訓、演習和研制等方面的搜救服務機構組織進行密切的合作。與此同時，締約國還有必要單獨或與其他國家合作建立搜救服務的救助協調中心和救助分中心，并使得海上搜救服務與航空相協調。

其三，國家間的行動的合作。一是相關國家進入領海開展搜救行動的問題，如前文所述，《國際海上搜尋救助公約》和《聯合國海洋法公約》都做出了相應規定，需要對上述規定進行解釋。二是配合領海搜救合作制度的具體措施，包括授權各締約國的救助協調中心向其他救助協調中心請求必要的援助，并給與他國當局以搜救目的進入領?；蝾I土必要的許可權，并與海關、移民、衛生或者其他當局協調配合，以便于加速此種單位的進入。三是強調締結協議對于加強海上搜救協調的必要性，不僅當事國之間簽訂有關進入領海搜救的協定，還應授權負責搜救的當局和外國當局進行合作，共同擬定行動計劃與安排。

其四，在搜救協調機構內的合作。一是救助協調中心要做好充分的準備性工作。救助協調中心必須能夠做到隨時取得海上遇難人員、船舶或航空器的基本信息，包括船位、航向、航速以及通訊方式，并隨時更新信息，確保信息能夠在必要的情況下隨時獲取，同時及時了解搜救單位的準備狀況，采取充分而及時的準備性措施。二是報警系統合作。當事國必須保證單獨或與其他國家合作以確保其每天24小時能迅速可靠地接收其在搜救區域內用于此目的的設備所發來的報警，若有可能須立即將報警轉發救助協調中心或者分中心，然后視情況對搜救通信予以幫助。三是確立救助協調中心在緊急階段所采取的工作程序。公約對緊急階段進一步劃分為不明階段、告警階段和遇險階段，并詳細規定了不同階段救助中心所應采取的工作步驟。

其五，船舶報告系統的合作。公約規定，在認為必要時，當事國可單獨地或與其他國家合作建立船舶報告系統，以方便搜救行動。在擬建立船舶報告制度的國家需要考慮結合現有的報告系統的具體情況以及船位數據來源信息的充分性，以確保船舶報告信息的數量不冗贅，減少不必要的工作負擔，從而提高船舶報告系統的工作效率。

三、《國際海上人命安全公約》的規定

1974年《國際海上人命安全公約》于1980年正式生效，該公約由13個條款以及一個附則組成。該公約制定了統一的原則和有關規則，特別是對于船舶安全設施以及船舶安全保障工作的詳細規定，采取了統一的技術標準，并對操作中的具體流程加以詳盡規范，從而增進了海上人命安全的保護力度。該公約規定，各締約國政府承擔義務頒布一切必要的法律、法令、命令和規則并采取一切必要的其他措施，使本公約充分和完全生效，以便從人命安全的觀點出發，保證船舶適合其預定的用途。?與此同時，該公約還要求每一締約國確保對其所負責的搜救責任區做出遇險通信和協調的必要安排及每一締約國向國際海事組織提供該國搜救設施、計劃以及隨后任何變化的信息。[4]

在1974年《國際海上人命安全公約》中，公約明確要求各締約國政府承擔義務頒布一切必要的法律、法令、命令和規則并采取一切必要的其他措施，使本公約充分和完全生效，以便從人命安全的觀點出發，保證船舶適合其預定的用途。?不僅如此，該公約還提供了許多有關船舶安全的具體量化標準。比如對于船舶安全設備的檢驗標準，火勢擴大可能性的判斷標準，探測與報警系統的保護標準等等，對于維護海上航行安全，提高搜救效率而言都有十分重要的意義。國際條約對于這些涉及搜救合作或對于搜救行為有影響的條款的規定為搜救合作提供了具體的行動指南和可供借鑒的參考標準，使得相關國家在海上搜救合作領域的機制建設趨于規范，對于提高海域相關國家搜救合作能力具有重要的促進作用。

四、結語

縱觀世界各國的搜救合作實踐，已有同區域的國家在本著上述三項公約的基本精神下通過訂立區域國際法或多項雙邊協定建立符合本區域特點的搜救合作模式，比如黑海國家以建立的單一區際性搜救條約為基礎；而波羅的海國家則以簽訂諸多雙邊搜救合作協議為形式構建本區域的海上搜救合作體系。因此，上述三項公約的基本規定還有待于通過制定區域性的搜救公約以及簽訂雙邊搜救協議的辦法加以落實、補充和完善。不過，若建立區域性質的搜救合作體系，其基本制度也必須在上述三項公約的基本框架下制定，因此全面了解和掌握現有的涉及海上搜救的條約規定，對于建立區域性質的海上搜救合作具有十分重要的指導意義。

[ 注 釋 ]

①1982年<聯合國海洋法公約>，第98條第1款.

②1982年<聯合國海洋法公約>，第98條第2款.

③1982年<聯合國海洋法公約>，第58條第2款.

④1982年<聯合國海洋法公約>，第56條第1款.

⑤1979年<國際海上搜尋救助公約>，第2章，3.1.2.

⑥1979年<國際海上搜尋救助公約>，第2章，3.1.3.

⑦1982年<聯合國海洋法公約>，第123條.

⑧1982年<聯合國海洋法公約>，第146條.

⑨1979<國際海上搜尋救助公約>，第2章，2.1.2.

⑩<中國人民共和國國家海上搜救應急預案>，第2章第1條.

?詳見1974年<國際海上人命安全公約>，第1條第2款.

?1974年<國際海上人命安全公約>第1條第2款.

[1]趙建文.論<聯合國海洋法公約>締約國關于軍艦通過領海問題的解釋性聲明[J].中國海洋法學評論，2005(02)：5-8.

[2]曲波.南海區域搜救合作機制的構建[J].中國海商法研究，2015(03)：62.

[3]新聞中心.中國海上搜救中心歷史沿革[EB/OL].http：//zt.cnnb.com.cn/system/2009/09/03/006246083.shtml，2016-12-10.

[4]曲波.南海區域搜救合作機制的構建[J].中國海商法研究，2015(03)：63.

D

A

2095-4379-(2017)18-0009-04

翟仲(1993-)，男，天津人，華東政法大學，2016級軍事法專業碩士研究生。