環保NGO發展的法律研究*
——以公眾參與原則的貫徹為視角

毛永紅

山西大學商務學院，山西 太原 030031

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環保NGO發展的法律研究*
——以公眾參與原則的貫徹為視角

毛永紅

山西大學商務學院，山西 太原 030031

雖然NGO在環境保護領域扮演著越來越重要的角色，但其發展仍面臨許多困境。為探尋環保NGO面臨的問題，文中簡要分析環保NGO的理論，將我國相關立法及其實踐，與環境法的公眾參與基本原則相結合，指出有關環保NGO的法制度和環保NGO自身發展兩方面影響因素。應當進行法制度調適和環保NGO自身管理調整，以貫徹實施環境法的公眾參與基本原則，并促進環保NGO發展。

環保NGO；公眾參與原則；法律研究

一、環保NGO的概念及其價值所在

(一)環保NGO的概念

NGO(Non-Governmental Organization)為非政府組織的英文縮寫。這個概念起初用以指稱在國際活動或事務中發揮作用的非官方組織，如國際紅十字會。后來，此概念擴展為泛指獨立于政府之外，具有市民社會性和公共利益性的社會組織。關于NGO在語言上的表述還有其它稱謂，比如“非營利性組織”、“草根組織”和“民間組織”等等。一般認為，NGO指不以營利為目的，主要開展公益性或互益性社會服務活動的獨立的民間組織。

環保NGO，即環保非政府組織，指將保護環境以推進可持續發展作為宗旨，由少部分專職成員和大量環保志愿者有機結合，獨立于政府之外，以非營利性、公益性和環保專業性為主要特征的組織。就我國的NGO而言，根據不同的成立模式，可分兩大類：一類為自上而下的NGO，比如，我國各地掛靠在政府之下的各“環境科學學會”，因其具有較強的政府性，獨立性不十分明顯。另一類為民間自發組織起來的NGO，目前學界對于此類NGO予以更多關注。根據不同注冊登記情況，此類NGO又包括以下具體類型：其一，根據《社會團體登記管理條例》注冊登記，如梁從誡先生發起成立的名為“自然之友”的環保NGO組織；其二，根據《民辦非企業單位登記管理條例》注冊成立的民辦非企業型的環保NGO。相對而言，此類型組織占比例很少[1]；其三，根據《基金會管理條例》注冊登記，如“中華環境保護基金會”屬于此類基金會型環保NGO；其四，依據《公司法》等企業法，在工商部門注冊登記的非營利企業型環保NGO；其五，各高校內部的學生社團和教學科研型環保NGO；最后，我國存在大量的民間自發形成的未注冊自愿團體型環保NGO(其中包括未登記的境外環保NGO在我國設立的分機構)。

(二)環保NGO的價值

各地因為環境問題產生的環境社會危機事件或環境鄰僻事件趨勢不斷增加。據國家環保部門的報告顯示，自1997年以來，由環境污染導致的糾紛事件以每年25%左右的比例上升。[2]

自1973年第一次全國環保會議以來，為解決日益嚴重的環境問題，我國環保管理體制不斷進行調整。以我國環境保護總管部門的機構設置為例，我國自1974年開始至2008年止，國家層面的環保領導部門起初為國務院內部成立無行政編制的環境保護領導小組，后被取消，其業務并入城鄉建設環境保護部內設的一個局(由于認識不足，此種設置使環境保護監督管理工作受到了削弱[3])，后又經一系列變更調整，國家于2008年組建正部級的專門環境保護政府組織，即環境保護部。

隨著當前我國社會轉型的總體發展，我國環境管理應當由單一的政府管理主體向政府與社會共同進行環境管理過渡[2]。環保NGO基于其獨立性、非營利性和環境專業性，其價值體現在能夠進行環境違法調查，收集環境信息并加工，從事監督企業環境守法和政府執法，對公民進行廣泛而靈活的環境教育。

二、環保NGO發展面臨的問題

(一)法律制度層面：地位不明確，法律權利有限

我國民間組織管理的制度框架已經初步確立。[4]但整體上，現行法律規范立法層次較低，而且原則性強，可操作性不夠。[5]

1.環保NGO的“公眾”法律地位不明

目前我國環保NGO組織形式大多數為社會團體型，根據《社團登記管理條例》規定，在注冊的第一個環節，環保NGO需找到業務主管部門的許可或掛靠，否則無法進行注冊登記取得合法的法律主體資格。[6]有學者基于擴散理論研究指出：環保NGO的合法性是影響組織的社會影響力的關鍵因素[7]。事前控制注冊登記為主的管理模式，將許多草根環保NGO排除在環境保護領域之外。

2.環保NGO享有的公眾參與權有限

目前我國法律法規未確認環保NGO作為公眾參與的重要主體；亦未明確賦予環保NGO的環境信息知情權、環境參與權和環境監督權；對環保NGO的參與途徑、方式與救濟等缺少規制；這導致環境保護公眾參與原則在環保實踐中效果有限。在實踐上，一些政府部門限制環保NGO環境決策參與權與環境信息知情權，但事與愿違的是，各地環境鄰僻運動卻層出不窮，造成了許多不可逆的政治成本和社會成本。其次，根據現行規定，具有環境公益訴訟主體資格的NGO必須經過設區的市級以上政府部門注冊登記，且須連續5年內沒有違法處罰，這無疑給環保NGO參與環境司法設置了很高的法律障礙。在環境司法中，環保NGO參與環境公益訴訟，參加訴訟調查，提供案件受理費等訴訟費用以及巨額的鑒定等成本往往沒有來源，導致大多數時候，環保NGO在環境訴訟中多是擔任一個輔助者的角色。

3.資金缺乏，運作困難

運轉資金是環保NGO良性發展的物質基礎。除比較著名的環保NGO具有一定的會費收入外，大多環保NGO資金不足，難以維持。有學者指出因為稅收政策原因，有超過40%的機構不能享受環保稅收優惠[6]。研究指出：目前，中國現行的非營利組織法律制度在上缺乏足夠的稅收激勵制度和人力資源保障制度，這樣的法律制度缺陷成為中國非營利組織的發展瓶頸[8]。另外，我國的社會捐助制度也未發展起來，公益捐助的財稅政策宣傳不到位，公民的社會捐助意識淡漠。

(二)NGO法律實施層面

1.獨立性較弱

我國主要依靠政府自上而下解決大部分環境問題，與國際發達國家相比，我國的環保NGO掌握很小的政治資源(包括法律政策資源、資金和人力資源等)和信息，影響環境措施等方面作用很小，在從事環境保護工作中往往向政府要求支持，而成為政府的附屬品，甚至在環境保護活動中試圖迎合各種潛在的資助者，環保組織的監督功能弱化，結果常常是犧牲了環境利益。這就必然導致導致組織的自主性、中立性和獨立性的消失[9]。

2.社會公信力較低

多數社會公眾在面臨環境問題時還是更傾向于找政府解決，只有極小數公眾遇到問題尋求非政府組織解決。另一方面，大量的未注冊的環保NGO沒有來自政府和社會的外部監督，僅依賴其內部的自律機制來建立自身的社會公信力。有的環保NGO在申請項目時虛報預算，申請成功后在實際運作中卻并沒有按照預算執行，出現賬目不清晰不公開、籌集的資金去向不明等現象。

3.合作不充分

第一，環保組織之間的合作缺少必要的行動，比如許多環保產業協會與學校內部的環保研究學會等并沒有暢通的合作機制。環保組織與國外環保NGO溝通時存在一定語言障礙。第二，與政府的合作?！白匀恢选钡膭撌既肆簭恼]先生曾經說過，中國政府主導下的環?；顒雍苋狈γ耖g力量的參與，難以產生重大的環境保護影響。第三，與企業的合作。國外許多環保組織具有環保調查和科學研究力量，可以通過訪問調查和研究，獲得企業產品的環境消費信息知識，并反饋給企業，幫助其推行環保生產方式和經營方式，既可以使企業獲得社會尊重，并有助于環保組織與相關企業建立長期伙伴關系，得到一定的資金和物質支持。[6]然而我國環保組織與企業的合作尚處于起步階段。

三、落實公眾參與環境法律原則，促進NGO發展

(一)法制度的調適

為了更好地落實公眾參與原則，需以系統性思維協調現行其它部門法及其相關法律制度。首先，關于社會團體的登記注冊立法，應當將當前注重事前控制的法律規定，向注重事中控制與評估方向發展。降低環保NGO的準入門檻?？紤]到方便管理，建議將有關的社會組織管理統一到民政部門進行注冊登記，相關業務主管部門進行事中調控和監督。其次，應當注重對于環保NGO的資金支持。加大財政支持力度，明確稅收優惠項目、有關獎勵法律制度或政策。特別要注意以立法形式推進政府委托和政府購買環保項目。大力宣傳有關環境公眾參與、慈善立法和基金會立法，提高公眾對各種環保社會項目的捐助意識。環境公益訴訟制度起源于上世紀60年代的美國，10年后該制度被印度引進且得以成功運用。同樣作為發展中國家，印度的實踐經驗值得我國借鑒。再者，要對環保NGO的運作績效進行科學、公正的評估，以社會或政府評估倒逼環保NGO的良性發展，優化配置社會環境力量資源，促進我國環保社會組織的整體發展。最后，環境教育“潤物細無聲”的巨大作用和環?；虻纳钸h影響應當引起法律制度上的默契配合與有力支持。應當將中國特色文化建設與消費者教育結合起來，在社會主義核心價值觀教育中融入可持續發展教育內容，并創建特色課程體系。

(二)環保NGO自身發展

1.充分行權

當前環保NGO，特別是草根環保機構應當注意爭取并積極行使公益訴訟權利?；谡δ艿挠邢扌?，在環境公益訴訟領域，政府或其相關組織不亦作為唯一主導力量，否則很容易導致市場和社會監督力量的弱化。社會主體參與并成為環境公益訴訟的法律制度的主要推動力量之一，這既符合環境保護法的公眾參與原則，也符合“小政府，大社會”的新公共行政改革的趨勢。

2.科技應用

要充分利用互聯網思維與數據技術。著名的環保NGO“公眾環境研究中心”開發出“中國水污染地圖”和“中國空氣污染地圖”兩個數據庫。還比如環保NGO組織開發的“錢塘江水地圖”，該圖允許任何發現身邊受污染的公眾進入信息傳播程序，通過手機短信、電子郵件、微博等社交網站或是留言等渠道，“錢塘江水地圖”即可將相關信息實時可視化。目前，我國大量存在的草根環保NGO應當積極利用新媒體與新技術，形成客觀數據化支撐的環境問題信息或環保行動，形成輿論監督的倒逼機制，參與行使環境社會執法功能和環境社會監督功能。

3.社會合作

從耗散結構理論來看，環保NGO進行有效的社會合作，可以增加其活動場域邊界的開放性，在合作中生成“互構—博弈”整合中動力機制，動態實現各個環保NGO組織的系統力有序耦合。第一，應當與政府實現更科學化、民主化的的合作形式，比如“綠色浙江”項目運作過程中，其積極參與各極政府部門的服務外包，無論在地方層面還是在中央層面連續取得財政支持。第二，應當推進創建區域或領域性的環保NGO聯盟。比如，可以類似采用履行國際法的報告執行方式，即通過環保聯盟建立環保NGO會員“報告制度”，舉行定期會議、提交環保項目報告、審查各自的環保工作報告。規?；驅嵙^小的環保NGO在履行聯盟報告義務時，可以獲得適當的資金、技術的幫助，提高自身的執行能力。第三，要科學研究并實施與外部企業的可行合作模式。環保NGO可以通過社會調查工作，促進綠色消費和綠色生產以促進循環經濟和清潔生產。第四，要逐步研究并推進環保領域的國際合作，以及與有關高校、科學研究部門和新聞媒體的合作。最后，要大力運用現代互聯網等技術手段，與公民個人建立良性互動機制，形成互相支撐的合作系統。

4.內部管理

為了更好地參與環保事業，環保NGO應盡快完善內部管理機制，進一步建立健全內部民主決策程序與機制，提高組織管理水平，形成“權責分明、依法自治”的現代社會組織體制：科學設計社團章程，合理進行環境項目的決策，健全董事會、監事會或類似的理事會、委員會等制度，促進信息公開和社員的活動自愿性，健全透明的財務管理機制，提高社會公信力。

[1]中華人民共和國民政部.2015年社會服務發展統計公報[EB/OL].(2016-07-11)http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

[2]林兵.環境管理的社會基礎—從單位組織到社會組織[J].福建論壇·人文社會科學版，2010(11)：182-185.

[3]韓德培，陳漢光.環境保護法教程(第七版)[M].北京：法律出版社，2015：41.

[4]褚松燕.中外非政府組織管理體制比較[M].北京：國家行政學院出版社，2008：245.

[5]黃曉勇.中國民間組織報告(2008)[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.10.

[6]張文彬，周自豪.推動我國環保組織開展對日合作的政策建議研究[J].華北電力大學學報(社會科學版)，2012(5)：16-20.

[7]黃榮貴，桂勇.非政府組織的微博影響力及其影響因素—以環保非政府組織為例[J].學習與探索，2014(7)：38.

[8]蔣易軒.我國非營利組織法律制度的完善[J].太原師范學學院學報(社會科學版)，2012(6)：39-43.

[9]何莎.我國環保非政府組織的法律問題研究[D].重慶大學，2010.10.

Legal Research on the development of environmental protection NGO ——On the implementation of the principle of public participation

MAO Yong-hong

Business School of Shanxi Universi, Shanxi Taiyuan 030031

NGO has played an increasingly important role in environmental protection.However，there have been more and more stumbling blocks to its further development.For Exploring the problems faced by environmental protection NGO，the article briefly analyzes the theory of environmental protection NGO，combines related legislation and practice in China，and points to that environmental protection NGO is affected by related legal system and its interior development.It is necessary to carry on adjustment of the legal system，and to carry on the administration of environmental protection NGO，for implementing the principle of public participatiion and promoting the development of environmental protection NGO.

Environmental protection NGO；The principle of public participatiion；Legal research.

* 2016年度山西省法學會法學研究課題：山西省環境法治進程中社會組織的作用研究(項目編號：SXLS(2016)B02)；2014年度山西省哲學與社會科學規劃課題：用邏輯學方法推動山西政府工作人員法治思維模式養成研究。

D

A

2095-4379-(2017)18-0056-03

毛永紅(1976-)，男，漢族，山西太原人，法律碩士研究生，山西大學商務學院，講師，研究方向：環境法。