試論一帶一路與民族地區的地方合作

【摘 要】一帶一路戰略推進了我國民族地區的地方合作，擴大了地方合作的廣度和深度，形成了“內外雙向”的區域合作格局。同時，由于地方之間長期存在競爭關系，導致國內合作與國際合作存在脫節現象，國內合作不足影響和制約了國際區域合作，需要協調地方之間的關系。另一方面，一帶一路需要城市群作為支撐，民族地區城市群內部聯系松散、發育水平低下，需要加強地方之間的合作。推進一帶一路，民族地區需要注重國內合作與國際合作規劃之間的銜接與配合，通過國內合作支持國際合作，同時加強城市群內部的協調機制建設。

【關鍵詞】一帶一路，民族地區，地方競爭，地方合作

【作 者】柳建文，南開大學周恩來政府管理學院副教授，博士。天津，300071

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）05 - 0156 - 009

一、引 言

20世紀90年代以來，地方合作已成為中國促進區域經濟增長和協調發展的重要手段。一些地方合作色彩明顯的區域如長三角經濟區、珠三角經濟圈、京津冀城市群等相繼進入國家戰略規劃。進入新世紀以來，中國又相繼提出了新型城鎮化、長江經濟帶、一帶一路等國家戰略，這些戰略均以區域一體化為導向，需要地方抱團進入國家的發展戰略，因此，地方之間的國內合作明顯加快。隨著一帶一路戰略實施，中國開始規劃建設中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊，新疆、內蒙古、云南、廣西等民族地區成為國家新一輪對外開放的重點規劃區域，目前這些地區正在全力推進大湄公河、中亞、環阿爾泰山、大圖們江等國際區域合作。在國家戰略的帶動下，民族地區對內對外雙向互動的合作格局正在形成。據統計，中國在“一帶一路”沿線國家已有70多個在建合作區項目。2014年，中國與“一帶一路”沿線國家雙邊貿易額接近7萬億人民幣。而據世界貿易組織估算，一帶一路跨越全球，把拉丁美洲、中東、亞洲和非洲的市場連接在一起，將創造近2.8萬億美元的貿易額。對民族地區而言，這無疑是重要的戰略機遇期?；诖?，本文將就一帶一路背景下民族地區地方合作的變化、合作中存在的問題及調控對策展開討論，以幫助民族地區能夠在西部大開發戰略實施16年后能在一帶一路戰略構想下迎來又一個發展的“黃金時代”。

二、一帶一路對民族地區地方合作的推動

地方合作具有互惠互利的特點，其合作動力來自于地方對共同利益的追求，是“由若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經濟發展難題，依據一定的協議和章程或合同，將資源在地區之間重新分配組合，以獲得最大的經濟效益和社會效益的活動?！盵1 ]22由于行政區劃的分割，我國西南地區曾經有“斷頭路”“瓶頸路”數千條，嚴重阻礙了省區間的經濟一體化。2015年8月25日，滇黔桂三省區政協主席聯席會議在昆明召開。會議圍繞“服務國家一帶一路戰略，加快推進孟中印緬經濟走廊建設，提升滇黔桂民族地區交通基礎設施建設水平”進行了深入討論，就合作建設我國面向西南開放陸海大通道達成初步共識，并審議了《關于加快滇黔桂民族地區交通基礎設施建設，構建我國面向西南開放陸海大通道的建議》。[2 ]在此之前，云南與四川在昆明簽署戰略合作框架協議，涉及通道建設、經貿合作、共建旅游市場、產業合作、生態環保合作和建立政府合作機制六個方面。根據協議，兩省將加快西南出境通道建設，共同爭取促成中國—緬甸公路和鐵路早日開工建設，爭取增辟與東南亞和南亞國家之間的國際航線并完善省區間交通網絡。[3 ]中國的分權化改革在一定程度上強化了地方利益。所謂地區經濟利益，是指各地區根據其所處的特定環境條件，從事特定的經濟活動所要求的從其他地區或國家那里獲得的排他性收益。一帶一路橫跨國內八大民族省份及其他十個省份，隨著戰略的實施，地方的排他性收益減少，共同利益相對擴大，增加了地方合作的幾率。由于國家戰略具有明確的導向作用，地方為了從國家戰略中獲得投資和優惠政策，需要主動調適與周邊地區的關系，否則將無法整體進入國家發展戰略系統。長期以來，中國與東盟地區的合作進程中備受詬病的是廣西、云南兩地之間的競爭。廣西的經濟發展水平低于云南，但其地理位置卻相對優越，兩地一直在爭奪中國—東盟自由貿易區建設的國內主導權。經過兩地長達數年的激烈競爭，2004年中國—東盟博覽會永久落戶南寧。為避免在國家戰略中被邊緣化，昆明一直在積極規劃申請面向東南亞的自貿區。一帶一路提出后，這種排他性的競爭局面有所改變，2016年，兩地主要領導頻頻會面，提出加快“廣西北部灣經濟區云南臨海產業園”建設，要求務必全力推進云桂高鐵全線通車，為兩地深化合作創造更好條件。在這個意義上，國家層面的區域戰略和規劃有助于協調地方利益和地方政府間關系。

一帶一路擴大了民族地區地方合作的廣度。在區域經濟合作中，“廣度”是一個重要的評價指標，它意味著合作的地理范圍大小和合作的事項多少。首先，一帶一路推進了非毗鄰民族地區間的合作。民族地區之前形成的合作主要局限在地理上相互毗鄰的區域，比如湘鄂渝黔桂經濟技術協作區、陜甘寧蒙毗鄰地區經濟協作會、川滇青藏毗鄰地區經濟協作會、滇桂黔邊區4地州經濟協作區、川甘青藏滇毗鄰地區民族友好經濟協作區等。2015年7月，海上絲綢之路的重要發祥地廣西和絲綢之路的商埠重鎮寧夏在銀川召開廣西—寧夏經濟社會發展交流座談會，雙方代表團本著在共同參與實施“一帶一路”戰略方面加強合作的出發點，利用中國—東盟博覽會和中阿博覽會等平臺，共同開拓東盟和阿拉伯市場，加快構建開放型經濟等方面展開協商。[4 ]此外，廣西北部灣經濟區還積極與云南、貴州、內蒙古等多個民族省區開展合作的出發點，積極探索發展“飛地經濟”，合作建設五大臨海產業園。其次，一帶一路推進了民族地區與非民族地區間的合作。絲綢之路經濟帶將寧夏、青海、新疆、西藏等西北民族省區與中原腹地串聯起來；21世紀海上絲綢之路則將廣西、云南、貴州等西南民族省區與東南經濟發達地區協同起來。據統計，1985—1992年間中國的進、出口額平均每年增長10%和17%，而同期省際貿易年均增長僅為4.8%。20世紀90年代中期，地方性（短程）交易占全國的貿易量約3/4。1996年全國的陸路貨運量占全部貨運的89.92%，其中公路占75.9%，鐵路僅為13.02%，公路貨運的平均運距僅為50.93公里。這表明中國國內的貿易主要發生在省的范圍內。2014年1—10月，中央對西部地區的公路水路固定資產的投資分別為5939億元，比去年同期增長20.3%。以絲綢之路為核心的交通運輸建設，降低了民族地區交流合作的成本。目前，廣西、云南、青海、新疆等?。ㄗ灾螀^）的運輸貿易額大幅提升，鐵路運力呈持續增長態勢，隴海、包蘭鐵路日益逼近運力“瓶頸”，為緩解運輸壓力，云南正在規劃建設“七出省、五出境”的路面交通和“兩出省、三出境”的水上交通線路?！耙粠б宦贰贝龠M了民族地區交通運輸的發展，為民族地區的跨區域合作提供了更多的空間。2013年，西安海關與烏魯木齊海關簽署了《關于建立緊密合作機制備忘錄》，西安國際港務區分別與新疆霍爾果斯和阿拉山口兩地簽署了《港區共建互贏合作協議》。2014年5月，陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆五省區文化廳簽署了《絲綢之路經濟帶西北五省區文化發展戰略聯盟框架協議》，各方將在文藝創作、精品展演、公共文化服務體系建設、文化產業發展、人才培養等方面進行跨區域交流與合作，形成區域文化共贏發展態勢。據悉，研究制訂互利合作發展和經濟一體化的“陜甘青藏經濟帶建設聯合會”正在籌建中。最后，一帶一路推動地方合作解決區域公共問題。隨著經濟快速增長，中國的環境問題、人口資源問題、流域治理、基礎設施建設、流行病防治、地區穩定等各種跨區域問題大量出現，對傳統公共治理模式形成了巨大壓力。民族地區已經成為我國生物多樣性和環境保護最重要的區域。2012年，西藏與新疆、青海共同召開新疆阿爾金山、西藏羌塘、青海三江源和可可西里“中國四大自然保護區”工作協作會，通過《中國四大自然保護區協作會備忘錄》，提出建立“高原生態保護協作聯盟”協調四大自然保護區相關工作，并構建聯合、聯動、聯防的合作機制。絲綢之路經濟帶沿線地區生態環境脆弱，橫跨中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古的阿爾泰山是亞洲大陸腹地有名的“濕島”，素有“天然基因庫”的美譽。目前，中俄哈蒙四國已經成立了“我們共同的家園——阿爾泰”國際協調委員會，建立了跨國生態環境保護合作機制。近年來，在民族地區的共同努力下，綠色絲綢之路共識逐步形成。新疆構建覆蓋中亞的生態系統野外觀測與研究網絡，組織實施“中亞地區氣候變化下的生態環境保護與資源管理聯合調查與研究”重大國際科技合作項目。云南推動大湄公河次區域濕地保護與能力建設。貴州成功舉辦生態文明貴陽國際論壇2015年年會，來自50多個國家的代表就全球性、區域性重大生態問題開展了務實性探討。2015年，湄公河流域執法安全合作部級會議在北京舉行，決定建立瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心，將聯合打擊跨國毒品犯罪、恐怖主義、網絡犯罪以及非法移民等。目前，中老緬泰四國在湄公河流域聯合巡邏和執法次數已達29次，有效維護了區域安全。[5 ]12從社會角度看，瀾滄江—湄公河流域居住著90多個民族，區域文化具有多樣性特征，本是較為棘手的區域公共問題。在“一帶一路”戰略背景下，云南、廣西和越南、緬甸等國地方政府通過“同飲一江水，共敘鄰里情”為主題的瀾滄江—湄公河青年交流活動、瀾滄江—湄公河大學生友好交流周、瀾滄江—湄公河流域國家文化藝術節等合作機制建設，增強了區域內的民族互信和文化融合。

一帶一路推動了傳統地方合作模式的轉型。我國西北和西南省區都是少數民族貧困人口集中分布的地帶，包括滇西邊境山區、祁連山山區和西藏、新疆南疆三地州等四個連片特困區域。為縮小地區差距，中央設計了對口支援制度，這是一種特殊的地方合作形式，具有明顯“輸血”性質，其實際的功效和可持續性一直受到質疑。隨著地方經濟自主性程度的提升，對口支援制度已經出現了地方間關系的問題?！霸趯谥г吔褡宓貐^過程中，盡管府際協作關系占據主導地位，各級政府的根本利益具有兼容性和一致性，但府際利益沖突仍然在一定范圍內存在，并可能導致一系列負面影響?！盵6 ]一帶一路戰略提出后，邊疆民族地區日益成為國家重大戰略支點，比如新疆被定位為絲綢之路經濟帶上重要的交通樞紐、絲綢之路經濟帶核心區；青海是絲綢之路經濟帶的戰略通道、重要支點和人文交流中心；云南是面向南亞、東南亞的輻射中心；廣西是“一帶一路”有機銜接的重要門戶和西南中南開放發展新的戰略支點。已有或規劃中的中國和巴基斯坦、孟加拉國、緬甸、老撾、柬埔寨、蒙古國、塔吉克斯坦等鄰國的鐵路、公路互聯互通項目基本都從民族地區跨出國門。2016年，新疆的進出口貿易中70%以上貨物來自內陸地區。因此，支援方政府開始主動構建雙方合作的平臺，將邊疆民族地區的戰略紅利轉化為自身的發展優勢。這些合作的收益包括國家財政為本地區完善與戰略支點地區間的道路、電網等基礎設施建設提供的支持；利用戰略節點促進多元化的出口路線、擴大對外貿易額；通過這些戰略支點進一步密切與東南亞、歐洲國家之間的聯系并加速融入全球經濟等。目前，云南與上海聯合參與瀾滄江-湄公河次區域合作開發已成為兩省市對口幫扶合作的一項重要內容。在新一輪對口援疆過程中，新疆主要領導在會見支援方黨政負責人時多次明確表達了新疆的利益訴求，希望天津市“積極參與新疆絲綢之路經濟帶核心區建設”，廣東省“把更多改革開放的經驗和模式帶到新疆”。[7 ]目前，天津在烏魯木齊建立“新疆天津科技合作園”，并在喀什建立“天津海河生態園”，北京在烏魯木齊經濟技術開發區創辦了“北大科技園”，上海在烏魯木齊建立了“新疆上?？萍己献骰亍?、山東在喀什建有“齊魯工業園”。

一帶一路推進了民族地區的國際區域合作。2015年，中央發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，對民族地區在新的戰略下的定位提出了具體要求，提出“將新疆打造成絲綢之路經濟帶核心區”，“發揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優勢，打造西南、中南地區開放發展新的戰略支點，形成21世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶”，“使云南建設成為面向南亞、東南亞的輻射中心”。為此，我國專門設置了亞洲區域合作專項資金、中國—東盟合作基金、絲綢之路基金會以及總額達50億美元的企業發展基金。財政部還提高了邊境地區邊民互市進口免稅額度、建立財政專項轉移支付制度支持邊境貿易發展和邊境小額貿易企業能力建設、加強對國家級邊境經濟合作區基礎設施項目貸款財政貼息的支持力度等一系列優惠政策。在政治上，中央簡政放權，提高地方政府對外合作的決策自主性?！吨袊鴪D們江區域合作開發規劃綱要》提出適度擴大我國地方政府參與圖們江區域合作開發的權限，鼓勵地方政府在探索沿邊地區跨境經濟合作模式方面大膽探索，進行“先行先試”。國務院正式批復在延邊朝鮮族自治州設立“中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區”，作為地方“先行先試”的試驗田。此外，民族地區還獲批了多個國家重點開發開放試驗區和跨境經濟合作開發區，比如云南的瑞麗國家重點開發開放試驗區，廣西的憑祥—同登跨境經濟合作區、欽州中馬產業園，新疆的伊寧、塔城和博樂邊境經濟合作開發區等。2012年10月，寧夏獲批成為國家內陸開放型經濟試驗區，并獲國家批準獨家開展伊斯蘭金融試點，為探索建立中阿商務區、阿拉伯國家產業園、中海（灣）自由貿易區等做準備。由于中央的鼓勵和授權，地方在國際區域合作中的主體地位得到大幅提升。在大湄公河次區域合作中，云南省以副組長單位身份參與到中央協調國際區域合作事務的組織架構中，可以直接進入中央的戰略決策機制。2013年，新疆阿勒泰市成功舉辦了首屆環阿爾泰區域經濟圈經貿合作論壇，“四國六方”代表約 150 人參加。2016年，論壇更名為“絲綢之路經濟帶環阿爾泰山次區域經濟合作國際論壇”。參與方由過去的“四國六方”擴展到了“四國九方”。①

關于中國地方政府合作困境的一個重要解釋是“晉升博弈理論”。由于政治晉升博弈的基本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機會，這使得地方政府之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。這導致了國內區域發展中地方政府的非合作傾向。[8 ]但在國際合作中，地方沒有晉升博弈的壓力，因此傾向于合作?！皩τ趪鴥鹊胤秸畞碚f，即使國外政府和經濟體通過合作取得的利益超過自身，也不會對本地區官員的排序產生威脅，相反還會提高自身經濟績效和政績，有助于本地區官員在國內的競爭中勝出，因此地方政府轉而加強與國外政府和經濟體的聯系?！盵9 ]一帶一路促進了民族地區“內外雙向”合作格局的形成。中央《關于支持新疆喀什、霍爾果斯特殊經濟開發區建設的若干意見》中特別強調民族地區要充分發揮歐亞大陸橋的獨特區位優勢，面向國內外“兩種資源、兩個市場”。目前，新疆已經成功搭建了內外雙向、多個層次的合作平臺，包括面向國際層面的烏魯木齊對外經濟貿易洽談會、新疆喀什—中亞南亞商品交易會、中亞區域經濟合作工商論壇以及西北五省區經濟協調會、絲路重鎮經聯會等面向國內層面的地方性合作機制。

根據區域經濟學的地方競爭理論，“在區域經濟差距較大時，地方政府，尤其是落后地區與蕭條地區的地方政府有采取地方保護措施的傾向”。[10 ]從實踐中看，我國民族省區均存在不同程度的地方保護主義。在參與國際區域合作中，地方利益受制于國家整體利益，這使得地方政府在參與對外經濟活動中國內的惡性競爭能夠得到一定程度的抑制。從這個角度講，參與國際區域合作或許可能成為降低國內地方政府間保護主義的途徑之一。[11 ]因此，協調國內、國際兩大層次的合作關系將是一帶一路戰略推進過程中面臨的新課題。

三、一帶一路對民族地區地方合作的需求

首先是國際區域經濟合作對國內地方合作的需求。隨著一帶一路戰略實施，中國正在規劃建設中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊，民族地區作為“一帶一路”的重要戰略支點，積極參與到國際區域經濟發展中。目前，民族地區參與的國際區域合作主要有內蒙古、延邊朝鮮族自治州所在的圖們江地區的經濟合作，廣西、云南、西藏所處的瀾滄江—湄公河流域的經濟技術合作，云南、廣西所在的中越“兩廊一圈”經濟合作，新疆阿勒泰地區所在的環阿爾泰山經濟合作以及以新亞歐大陸橋為紐帶的新疆與中亞地區的經濟合作等。圖們江次區域合作以延邊、內蒙古為主體，輻射范圍可以拓展到東北三省其他地區；中亞區域合作以新疆為主體，可以輻射到甘肅、陜西、寧夏、青海等省區；大湄公河流域合作以云南、廣西為主體，輻射范圍涉及整個西南地區。因此，地方的戰略規劃需要其他地方的配合。從地方的十三五規劃和一帶一路實施規劃看，地方的戰略規劃基本上都是跨行政轄區的。比如，廣西提出的“東聯港澳，西聯東盟”的“雙核驅動”戰略、近期重點開辟的北?！獜V州—泉州“海上絲綢之路東線之旅”；青海的貫通三條通道（通向俄羅斯—歐洲、中亞—西亞、南亞的開放通道）戰略等。另一方面，國際區域經濟競爭激烈，單個的省、市勢單力薄，無法形成強大的競爭力，需要國內地方之間的合作。比如，云南和廣西是大湄公河流域經濟合作的核心省區，但兩地均為欠發達地區，缺乏規模較大的跨國企業。大湄公河流域合作的深化有賴于相鄰珠三角和成渝經濟區的積極參與。2016年發布的《廣西實施大湄公河次區域經濟合作規劃行動計劃》提出進一步發揮泛珠三角行政首長聯席會議、廣西落實省際合作協議聯席會議等國內合作機制作用，帶動我國東部和西南中南地區更廣泛地參與次區域合作。

從現狀看，國內地方合作與國際區域合作的銜接和配合尚顯不足。據報道，一帶一路戰略的整體規劃尚未落地，各省已在積極爭奪“一帶一路”的名分，試圖從這塊投資驅動的國家大戰略中分一杯羹。一是“寧當雞頭，不做鳳尾”。無論是省會城市還是一些大中城市都強調自己在向西開放中的戰略定位，如絲綢之路新起點、橋頭堡、經濟樞紐中心、開放高地、金融中心等，期望成為地區的“老大”和“核心”。在區域合作中，廣西、云南一直在爭奪大湄公河合作的戰略主導權。二是在具體操作中沿用“要項目、要政策”的傳統思維，在本地大量設立自貿區、保稅區、開發區等，可能為今后的惡性競爭埋下伏筆。此外，地方省市戰略角色定位重疊、合作項目同質化、新建產能盲目擴張問題突出。目前各地“一帶一路”擬建、在建基礎設施規模已經達到1.04萬億元，主要包括重慶、四川、寧夏、云南、陜西、廣西等?。▍^、市）。各地仍在不斷加大投資擴建力度，這種“大躍進”式的重復建設必然造成吞吐能力的閑置和浪費。在跨境鐵路、公路的運輸中，一些地方為爭奪“通道資源”，對內不計成本，由政府大量補貼運費，對外“概不議價”，惡性競爭嚴重。[12 ]從各地出臺的一帶一路規劃看，沿海省份的規劃主要面向海洋，而內陸省份主要面向亞歐大陸。為防止地方規劃的脫節，國家“十三五規劃”中專門提到注重“陸海聯動”，形成“一帶一路”省際政策協調和項目聯合推進機制。國際區域經濟的發展需要加強國內地方間的合作，推動地方“狹隘利益”向區域“共容利益”的過渡。

其次是城市群的發展對地方合作的要求。重要產業或工業一般都分布在城市地區，因此區域經濟合作首先是城市間的合作，特別是跨國性的區域合作，與城市化戰略關系密切?！皣H區域合作相當程度上是由地方與國際市場的區域合作實現的。從中國與鄰國區域經濟合作看，各地都可以發揮優勢，包括中國與東北亞經濟合作、與東盟經濟合作、與南亞和中亞經濟合作等?？梢?，產業與空間互動的區域振興是未來城市化演化的有效途徑?！?[13 ]43為促進區域經濟發展，2014年中國制訂了《國家新型城鎮化規劃》，提出“以城市群為主要平臺，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。重點探索建立城市群管理協調模式，創新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優化配置?！?[14 ]此后，中國的區域政策與城市化政策結合，以城市群為基礎的區域政策重視地區間的合作，特別是鼓勵城市間的合作。同時，中央也強調要以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，加快構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分布、協調發展的“兩橫三縱”城市化戰略格局，為區域戰略的推進提供支持?！耙粠б宦贰痹妇昂托袆臃桨钢忻鞔_了民族地區所依托的城市群，包括面向中國東盟自由貿易區的廣西南北欽防城市群、北部灣城市群；面向東南亞區域合作的云南滇中城市群；面向中亞五國合作的新疆天山北坡城市群、內蒙古呼包鄂榆城市群以及中國面向伊斯蘭國家合作的特色城市群——銀川平原城市群等。

城市群的出現使民族地區地方政府之間的關系發生了重大變化。城市群作為一個較大的網絡系統，其發展有賴于內部各個組成城市的資源，因而需要城市群內政府間的合作與協調。但受行政區劃和管理體制的制約，民族地區城鎮關系不協調現象較為普遍。早在2003年，烏魯木齊、昌吉、阜康、米泉、石河子、吐魯番、五家渠等7個市縣就聯合組建成立了烏魯木齊城市經濟圈協作委員會，但始終無法突破行政區劃的限制，該區域的地方政府合作進展緩慢。目前，民族地區城市群普遍存在發育程度和緊湊程度低的問題。城市群發育水平由東部地區向中部和西部地區逐漸降低，依次為長江三角洲城市群>珠江三角洲城市群>京津冀城市群>山東半島城市群>遼東半島城市群>成渝城市群>武漢城市群>中原城市群>環鄱陽湖城市群>海峽西岸城市群>長株潭城市群>哈大長城市群>江淮城市群>關中城市群>南北欽防城市群>呼包鄂城市群>晉中城市群>蘭白西城市群>天山北坡城市群>滇中城市群>黔中城市群>酒嘉玉城市群>銀川平原城市群。[15 ]

中國的政府間關系具有“十字型”特征：縱向結構緊密而橫向結構松散。橫向結構松散的原因是各地方（城市）政府呈“點態”分布，點與點之間缺乏有效的聯結機制。[16 ]為滿足一帶一路戰略的需求，民族地區的地方政府應以城市群發展為導向調適和重構地方政府間關系，形成有利于城市群發展的地方合作機制。

四、一帶一路與民族地區地方合作的創新

首先需要加強國內合作與國際合作的有效銜接。區域經濟理論中把政府職能的發揮作為了區域經濟發展的主要的推動型力量。在一帶一路新的治理背景下，民族地區要把積極推進國際國內區域合作協調發展作為政府職能的重要部分。在民族地區推進國際區域合作的過程中，缺乏國內政府間的合作機制?！耙粠б宦贰痹妇昂托袆臃桨竸澏酥袊洕鷮ν獍l展的五條國際大通道，圈定了沿線18個省份，但方案并未明確指出地方政府間的合作問題。絲綢之路經濟帶提出后，西北五省雖然在部分領域有所合作，但至今沒有形成穩定的、區域性的聯動機制。為防止地方發展戰略各自規劃，各自落地，誘發利益沖突，“內外雙向”多層次的經濟合作關系需要進行有效的協調。一是利用民族地區現有的區域合作組織進行協調。比如西北五省區經濟協調會、絲路重鎮經聯會、隴海蘭新地帶市（州）長聯席會、烏魯木齊、西寧、銀川、蘭州、西安聯合成立西北五城市經濟技術聯席會；“西南六省市七方經濟協調會”“泛珠三角區域合作與發展論壇”以及橫跨東西9省區的“黃河經濟協作帶省區負責人會議”等，這些合作組織有固定的章程、機構和協調省際關系的豐富經驗，可以承擔推進國際區域合作的職能，比如提出合作開發的規劃、項目，督促合作開發項目的執行，協調地方間的利益關系以及合作開發信息的收集和服務等。目前，西南六省區市七方經濟協調會已經確立了“聯合開放、科學發展、協調推進”的合作主題，通過了聯合加強與東盟經貿合作、聯合推動西南經濟跨越式發展的四個專題文件。2016年，國務院印發《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》，提出泛珠三角行政首長聯席會議應促進區域經濟合作發展，構建以粵港澳大灣區為龍頭，以珠江-西江經濟帶為腹地，帶動中南、西南地區發展，形成輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶。[17 ]二是鼓勵民族地區建立新的協作組織。目前，東部地區的區域經濟合作最為密集，自北向南各個地區均加入區域合作組織中，西部地區特別是西北地區僅有零星幾處合作組織。一帶一路戰略提出后，東部地區率先成立了地方間的合作組織。2015年，連云港市倡議并發起成立了國家東中西區域合作人才聯盟和“一帶一路”部分節點城市干部掛職聯盟，成員已達12個。[18 ]借鑒長三角、珠三角通過建立政府間組織協調地方關系的經驗，民族地區可以倡導成立以“一帶一路”冠名的地方合作組織，其主要職能是協調地方關系，推進國際區域合作。

此外，人地關系不協調不僅是一個政府“失靈”問題，也是涉及政治、倫理與社會觀念的結果，僅從政府一般性政策和行政角度調整不能解決問題。[19 ]182對此，習近平總書記特別強調，要引導更多社會力量投入“一帶一路”建設，努力形成政府、市場、社會有機結合的合作模式，形成政府主導、企業參與、民間促進的立體格局。[20 ] 2015年9月6日，中國民族貿易促進會戰略合作簽約儀式在北京舉行，本次活動以幫扶少數民族地區經濟發展為主旨，以“一帶一路”戰略構想為指導方針，積極推進民族貿易和民族經濟的發展壯大。2016年6月14日，云南、貴州、廣西在第十四屆東盟華商會上共組織簽約16個項目，總投資金額115.9億元人民幣?！俺墒斓牡谌块T能夠承擔起對區域內重大合作事項的組織工作，它避免了政府部門主導所必然伴隨的強制性，能更好地通過磋商與妥協達成各方利益的帕累托最優?！?[21 ]282近年來，中國工業經濟聯合會、中國工業合作協會、中國中小企業協會、新疆廣西企業聯合會以及東盟華商會等跨國性的社會組織在協調地方產業關系方面發揮了積極作用。民族地區可以利用這些行業協會、商會等民間組織協調地方政府間的關系。社會力量的參與也有利于培育區域合作文化，提高民眾對地方合作的認知和參與?！胺钦M織和其他類型的社會網絡和社會運動，它們一起促進了一個‘真正的跨國地區經濟和市民社會的形成。在地區層次上，似乎經濟的、社會的和文化的網絡比正式的政治合作發展得更快?！盵22 ]

其次是構建城市群內部的合作機制。城市群區別于城市的特點就是城市群的核心強調的是分工與協作，強調資源的整合，而不是競爭。因此，從戰略上來看，城市群是反競爭的，“這種反競爭理論能夠最大化地提高城市群的價值”。[23 ]110據中山大學對長三角城市群的一份研究報告測算，由于政府間的主動合作，地方行政分割對區域協調發展的阻礙作用降低了45.7%。[24 ]目前國內外城市群地方政府協調機制主要有以下幾種：雙層制的大都市政府、區域政府、城市聯盟、城市群管理委員會等，這些制度設計大多需要區域內地方行政管轄權的讓渡。省內城市群主要集中在同一省級行政區劃中，通過省級政府的權力協調，推進相對容易。2004年12月，為推動烏魯木齊、昌吉、吐魯番、石河子、哈密城市圈的發展，新疆自治區黨委成立了派出機構烏昌黨委統籌該區域的城市發展，隨后又合并了各地的發改委、招商局、旅游局、規劃局、環保局等職能部門。相比之下，跨省區城市群的協調難度很大。比如烏大張長城金三角城市合作區，因為烏蘭察布、大同、張家口市分屬內蒙古、山西、河北三省區，這需要協調省級政府間的關系?？缡^城市群區域與國家和城市層面的地域性管理不同，這類區域在中國由于不隸屬于任何行政轄區或地域性政區，因此，相關管理、管制措施都無法運用簡單的政治和行政方式加以解決。為此，《國家新型城鎮化規劃》中提出建立完善跨區域城市發展協調機制，重點探索建立城市群管理協調模式。由于我國憲法和地方組織法中關于政府合作的具體規定和條例幾乎是空白，這使得跨省區城市群政府間的合作缺乏法制保障。目前可行的方案是制定區域性專項法律法規，把城市群政府間合作納入法制軌道，通過法律的方式推進城市群的發展。中共十八屆三中全會提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，設立跨行政區劃的人民法院，辦理跨地區案件。這一制度設計主要針對司法判決中的地方保護主義，但也可被用來協調地方政府在合作中的利益糾紛。2016年2月18日，最高人民法院發布《關于為京津冀協同發展提供司法服務和保障的意見》，提出推進京津冀設立跨行政區劃法院，集中審理跨行政區域重大行政和民商案件。

地方政府合作的可能性與區域中城市的地理密度有關，對資本密集型的產業發展而言，城市密度越高越容易達成合作。我國城市群發育水平最高的長三角城市群大中小城市齊全，擁有1座超大城市、1座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市，各具特色的小城鎮星羅棋布，城鎮分布密度達到每萬平方公里80多個，是全國平均水平的4倍左右。相比之下，民族地區城市密度很低，最低的西藏每萬平方公里只有2個城鎮。這增加了地方合作的難度。成熟的城市群一般呈現出“金字塔”狀的等級體系，“在中心城市的輻射和吸引作用下，處于不同規模、能級和發展階段的城市，呈圈層狀排列，并依托各種經濟社會聯系，形成的相互影響、相互作用的城市空間集聚體?！?[25 ]目前，民族省區確立的發展重點仍然是轄區內的省會等大城市，城市首位度偏高。烏魯木齊市人口規模與排名第二的石河子市人口規模相差5倍，西寧市現有城市人口120.47萬人，排名第二的格爾木市僅有17.93萬人。在國際區域合作中發揮重要功能的邊境城市、口岸城市均在一定程度上被忽略。新疆幾乎所有的口岸城鎮沒有任何生產性支柱產業，口岸城市財政“捉襟見肘”，邊民生活困窘。除了大型的商城和物流企業之外，沒有與口岸優勢資源配套的生產型企業?？诎冻Ｗ〉纳贁得褡暹吤裢?，主要人員就是“候鳥”式的口岸聯檢單位工作人員，一些口岸甚至不具備人員基本生活的條件。[12 ]根據“六普”人口統計數據，烏蘭察布、呼倫貝爾、巴彥淖爾、個舊、崇左等邊境地州市人口規模都有不同程度下降。民族地區應積極協調區域內不同規模城市間的資源配置關系，改變城市首位度偏高的現狀?！鞍l展中國家全國城市體系的演化特征對于推行增長極戰格具有另外一種重要的意義。增長極過于零散地選擇為一些發展‘點，而很少考慮各個極在國家和區域的雙重層次上加強城市體系的作用?！?[26 ]624 “新型城鎮化規劃”確立了喀什、滿洲里、東興、吉隆等38座面向東北亞、中亞西亞、東南亞和南亞的重點建設陸路邊境口岸城鎮，民族地區應大力扶持這些發展條件較好的小城鎮向中等規模城市演進，改變城市稀疏的格局。

在城市密度較低的情況下，交通條件的改善對于促進城市間的合作具有重要作用?！霸诮洕畹囊磺袆撛旄镄轮?，運輸工具在促進經濟活動和改變工業布局方面具有最普遍的影響力”。[27 ]7 2008 年，絲綢之路沿線30余個城市簽訂了《隴海蘭新青藏鐵路沿線城市旅游合作協議》。由于人口和城市分布不均衡，民族地區交通不便利的問題仍然非常突出。新疆的鐵路密度為29.6千米/萬平方千米，是全國鐵路網密度101.66千米/萬平方千米的29.1%；民用航空密度1078.64千米/萬平方千米，是全國民用航空網密度3416.77千米/萬平方千米的31.6%。[28 ]目前，長三角以上海為中心的“兩小時城市經濟圈”的空間范圍不斷擴大，2020年將覆蓋40個地級及以上城市。京津冀正在構建1小時城市交通圈。近日，我國發布中長期鐵路網規劃，確定了高鐵八縱八橫的規劃格局。根據規劃，2030年全國鐵路網全面連接20萬人口以上城市，高速鐵路網基本連接省會城市和其他50萬人口以上大中城市，實現相鄰大中城市間1—4小時交通圈。這將有利于促進民族地區城市群的合作。

從國際層面看，2013年絲綢之路經濟帶城市合作發展論壇上來自中西亞的8個國家24個城市和地區的代表達成了《絲綢之路經濟帶城市合作發展烏魯木齊共識》，并在科技、文化、教育、衛生及城市建設、貨物通關等領域簽署了5個合作意向書。隨著一帶一路的深入推進，地方政府對外合作事務日趨增多已是不爭的事實。然而“一帶一路”沿線國家在政治、經濟、文化、宗教、種族等方面千差萬別，有些國家矛盾沖突不斷，可謂合作形勢復雜。由于對外開放時間相對較短，民族地區地方政府外事能力總體比較薄弱，為防止國際合作損害國家利益和安全，中央在分權的同時應采取必要措施增強地方政府的外事行為能力，以應對與國外城市經濟合作中可能面臨的問題和挑戰。

五、結 語

1988年7月，費孝通、錢偉長曾率隊在青海、甘肅、寧夏、內蒙古四省區對建立黃河上游多民族經濟開發區的想法作進一步調查。他們認為，黃河上游地區的開放將使這塊古老而神秘的黃土地成為我國對外開放具有最大吸引力的地區，同時也是世界各國謀求與我國進行經濟技術合作最感興趣的地區。他們同時預言，亞歐大陸橋的貫通、絲綢之路的重建、東部沿海地區的進一步開放勢必構成這一地區東西雙向開放的新格局，成為我國繼東部沿海地區之后的又一新的對外開放和經濟貿易繁榮昌盛的地帶。[29 ]63-64 2014年9月，習近平在中央民族工作會議上強調建設“一帶一路”對邊疆民族地區是個大利好，要加快邊疆開放開發步伐，拓展支撐國家發展的新空間。地方政府過去那種僅憑單打獨斗來獲取地方利益的方式已不再適應新的戰略機遇。在一帶一路的推動下，地方政府由互相競爭走向組團式發展將逐漸成為未來民族地區推動經濟增長的重要變化，民族地區也將進入對內對外合作的繁榮時期。期間，中央與地方之間的關系，地方之間的關系，政府和社會組織之間的關系都將發生積極變化。反過來，長期阻礙民族地區區域經濟協調發展的一些體制性矛盾和頑疾也會逐漸得到緩解。換言之，這可能是一帶一路戰略對民族地區發展的重要政治價值所在。

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