基于清單管理模式的政府權責邊界構建問題研究

陳向芳

摘 要：處理好政府與市場、政府與社會的關系，是推進政府職能轉變的主攻方向，核心問題是厘清政府與市場、社會的權責邊界。清單管理模式以現行法律文件為依據，具備權威、直觀、簡便等特征，是構建政府權責邊界的制度性工具。權力清單以行政職權為基礎，構建政府權力邊界；責任清單以行政事權為基礎，構建政府責任邊界；負面清單列明外資禁止和限制準入的領域，在一定程度上劃定了市場自由的邊界。當前，為充分發揮清單管理模式對構建政府權責邊界的作用，有必要對清單文本的功能價值、法律性質、構建路徑給予再審視，依法編制更加完整的政府權責清單，并實現清單文本的公開透明。

關鍵詞：清單管理模式；政府與市場；政府與社會；權責邊界

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2017）01-0004-06

政府①與市場、社會之間權責邊界的相對明晰，是正確處理政府與市場關系、加快實施政社分開的基本前提，是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。黨的十八屆三中全會以來，政府層面不斷深化行政管理體制機制改革，積極推行行政權力清單、責任清單和負面清單制度，對行政事業性收費、政府性基金、公共服務等實行目錄清單管理，初步形成清單管理模式。該模式以現行有效的法律文件為依據，對政府權力事項、責任范圍、管制領域等作出具體而直觀的表達，成為構建政府權責邊界的制度性工具。2016年3月，全國人大審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出，“建立健全權力清單、責任清單、負面清單管理模式，劃定政府與市場、社會的權責邊界”。[1]因此，對清單管理模式、政府權責邊界及其內在邏輯關系進行研究，充分發揮清單管理模式對構建政府權責邊界的功能作用，具有重要現實意義。

一、政府權力、責任及其邊界

（一）政府權力的多維解析

“權力”這一概念內涵極其豐富，屬于政治學、法學、行政管理學等多個學科的研究范疇。在論述政府權責邊界問題之前，需要對“政府權力”本身作出基本的界定和分析。政府權力亦即行政權力，是國家權力的重要組成部分。在國家治理現代化的語境下，政府權力當指政府機構的影響力和支配力，它所強調的是政府與社會的相互作用以及這種作用的不平衡性，亦即政府機構對社會和公民的影響和支配，通過這種影響和支配使社會組織和公民個人的行為符合國家意志。以規范和理順政府與市場、政府與社會相互關系為目標指向，政府權力可以從行政事權、行政職權、行政執法權等三個層面進行解讀?？紤]到，一方面，法治是治國理政的基本方式，“職權法定”作為行政法治的重要原則已得到普遍認可，行政職權的內涵外延相對明確；另一方面，各級政府編制和公布的行政權力清單實質上是政府部門的行政職權目錄。為此，本文以行政職權切入展開論述，分析政府權力的屬性、結構及其作用方式，在此基礎上，進一步探究政府權責關系、權責邊界。

1行政職權的屬性。我國《憲法》規定，國務院和地方各級人民政府是國家權力機關的執行機關即國家行政機關，管理經濟、教育、財政、民政、城鄉建設等多方面的行政事務，行使法律規定權限內的行政權。行政職權是行政權的具體化、法律化，是特定行政機關依法享有的、對某一類或某一項行政事務以法定方式實施管理的權力。[2]關于行政職權的屬性，學界表述不盡一致，本文將其歸納為以下6個方面。第一，法定性。行政職權來自于法律法規規章的設定或授予，政府不能為自身設定任何權限。職權行使必須在法定的范圍之內，不得超越或濫用職權。第二，支配性。行政機關行使行政職權取決于自身判斷，不以相對人的意志為轉移。行政職權介入社會生活，對社會事務實施單向的規范、控制和影響，使得權力的受體符合主體的目的性。第三，專屬性。行政職權專屬于行政主體，只能由特定的行政機關行使。行政職權既是政府的權力，也是政府的義務和責任，不可自由放棄、讓渡、轉移。第四，公意性。行政職權的設定是國家意志的體現，行政職權的行使體現特定行政機關的意志，并非國家工作人員的個人行為。行政機關在行使職權時，相對于行政相對人而言處于優越的法律地位。第五，公益性。政府實施行政管理、處理公共事務的目的只能是為了社會福祉、增加公眾福利，行政行為必須符合社會公共利益。第六，有限性。在現代國家治理理念下，市場調節與社會自治的功能作用越來越受到重視，政府包辦一切的管理模式逐漸被拋棄，這與法治精神高度契合。按照行政法治原則，行政職權來源于法律授予，并在法律框架內運行，法無授權不可為，職權法定的邏輯必然是職權有限。當然，以上歸納的基本屬性并不是完全包容的，也不是絕對的，行政職權還有其他屬性。需要說明的是，強制性并非行政職權的基本屬性。這是因為，強制性的行政職權對公民、法人或其它組織權益產生直接而深刻的影響，是一種“必要的惡”，必須控制在盡可能小的范圍內，只能通過法律法規特別授權來設定。當今，柔性管理手段越來越受到重視，行政合同、行政指導、行政獎勵等非強力行政方式得到廣泛運用，權力的剛性只在行政處罰、行政強制等少數職權類別中體現。

2行政職權的結構。權力結構與權力屬性緊密相連，構成了權力的完整內涵。權力結構所反映的是權力主體和權力體之間的交互作用關系，包括作用力量的大小、作用的方向和方式，以及作用的效果如何。[3] 因此，行政職權包含四個基本構成要素：一是權力主體。從法律規范上看，行政職權的主體包括國家行政機關和法律法規授權組織兩類。從機構設置的角度看，行政職權的主體可以分為4類：①國家行政機關，包括中央和地方各級人民政府及其工作部門。②政府直屬機構和政府部門管理的行政機構。除了機構序列和批準成立機關有所區別外，這類機構與政府工作部門在職能配置上并無實質的差別。③政府和部門設立的派出機關，包括各類開發區管委會、街道辦事處、派出所、工商所、稅務所等。④準行政機關的事業單位，如證券監督管理委員會、國家專利局、旅游事業局等。這些事業單位專職履行行政職能，但使用的是事業經費、事業編制，列入事業單位機構序列。二是權力客體。即行政機關介入管理的社會事務、事項，包括人（公民、法人、其他組織）、物（各種物質資源）以及行為。例如，《行政處罰法》第51條規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出處罰決定的行政機關可根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款。該項行政職權的作用對象就是當事人及其財物、存款。三是權力內容即支配力。行政職權的運行方向是自上而下的，一切行政職權都伴隨著支配力量，包括強制力和非強制力，直接對社會事務產生影響。四是權力的作用方式。由于行政管理事務的復雜性，行政職權的作用方式呈現多樣化，包括規范引導、行政命令、行政強制、裁決處置等等。根據作用方式不同，行政職權可以分為行政立法、行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收、行政檢查等諸多類別，它們構成了行政職權的外延，其共同特征是具備行政職權的多種基本屬性。行政職權的四個基本構成要素，回答了由誰用權、對誰用權、怎么用權的問題，從根本上決定著權力的法理邊界。

值得指出的是，我國的行政理論與行政立法側重從權力主體和權力類別上關注行政權力，對行政權力客體、權力內容即支配力的研究還不夠。在社會管理實踐中，行政執法人員的注意力往往集中在權力類別這一層面上，忽視對權力客體是否適格即官方是否具備行政管轄權的自我審查，這是行政越權行為屢屢發生的重要原因。

3行政職權與行政事權、行政執法權的關系。政府與市場、社會的邊界問題，實質上是政府權力介入市場交易和社會生活的廣度和深度，其衡量標準是政府權力的外延及其強力的大小。本文認為，根據權力的屬性、結構及作用方式不同，政府權力可從行政事權、行政職權、行政執法權等三個層次來把握。三者的外延關系為：行政事權>行政職權>行政執法權，強力關系為：行政事權<行政職權<行政執法權。事權，通常與財權、人權相提并論，一般是指處理事務的資格或權能。行政事權，是指各級政府及其部門依照法律規定處理社會公共事務的權力。行政事權包括政府事權和部門事權，政府事權通常針對某一層級政府而言，某特定層級的政府事權以地域和部門劃分，就具體化為某部門的部門事權。中央和地方各級政府的事權的總和構成國家行政權，涉及除了國家立法權、司法權、黨的執政權、公民權之外的所有領域。與行政職權、行政執法權不同，行政事權側重于從權力客體即社會管理事務的角度對政府權力進行規定，能夠更加全面、準確地反映政府的管轄邊界。從行政倫理上說，行政事權確立的邏輯起點是政府職能、部門職能，即政府及政府部門管些什么、管到什么程度的問題，換句話說，就是政府與市場、社會之間關系的定位。對某一政府及其部門而言，行政事權決定了其介入社會生活和市場交易的廣度和臨界點，是其權力邊界、責任邊界的最外一層，邊界之外的領域沒有權力也沒有義務介入。否則，就是濫用權力、濫用社會資源。行政事權的范圍大于行政職權，它既包括行政職權，也包括非職權的其他行政管理活動、管理責任。這是因為，政府的管理手段除了行使職權外，還有宣傳引導、數量控制、協調平衡、經濟調節、過程參與、信用評價等非權力方式。行政執法權是最為主要的行政職權，包括行政處罰、行政強制、行政檢查等，以至于人們有時把行政執法權與行政職權相提并論。但是，與其他行政職權相比，行政執法權具有明顯的強制性、單方性特征，能對公民、法人和其他組織的權利義務產生直接而深刻的影響，其設定和實施有著更為嚴格的法律規定。因而，行政執法權的外延必然小于行政職權，不可將行政執法權混同于行政職權，更不可與政府權力相混淆，以免大幅縮小政府權力的外延。

（二）政府的權力與責任

在我國的政治制度和憲政框架下，行政事權主要來源于三個方面：一是《憲法》和行政組織法對政府機構法律地位的設定；二是行政管理法律法規規章關于確定某一社會領域的行政主管部門的規定；三是上級黨委政府規范性、政策性文件的規定，包括部門的機構“三定”②方案。上述三個方面都是綱要性、概括性的規定，其意義在于確定政府及部門的事權范圍和管理邊界。具體到某個特定的行政機關，它并不能依據這些概括性規定，無條件地行使屬于行政性質的一切權力。換句話說，這些概括性規定并非該部門的權力來源，特定部門的權力必須來源于更為明確具體的法律授權。所以，行政事權與其說是政府的權力，不如說是政府的義務和責任。以律師管理工作為例，《中華人民共和國律師法》第四條規定，“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協會進行監督、指導”。根據規定，司法行政部門負有對律師、律師事務所、律師協會進行監督指導的事權與責任。但是，司法行政部門要對律師、律師事務所、律師協會實施支配性的管理、管制措施，運用行政權力，必須依據其它更為具體明確的授權性法律規范。

研究政府責任問題，不得不提到“行政責任”這個概念。它在各種著作及文件中廣泛使用，有積極、消極、廣義、狹義等不同用法，其內涵外延并不確定。為此，本文使用政府責任、行政職責、行政法律責任等3個含義較為明確的概念來展開論述。政府責任是政府基于其在國家政治生活中的地位，而必須承擔的管理社會經濟事務的義務，與政府職能、政府事權相對應而存在，是一種積極責任。行政職責也就是政府職責，它來源于行政職權，與行政職權相對應、相伴而生，體現“有權必有責”的行政倫理，也是一種積極責任。而行政法律責任是指行政機關及其工作人員因違法或者不當行政所應承擔的否定性法律后果，包括各種行政處分和刑事責任，是一種消極責任。從各地公布的部門責任清單看，三種責任形式都有涉及，責任清單上的“部門職責”“責任事項”“責任邊界”等欄目指的是積極的政府責任、行政職責，而責任清單上的“追責情形”指的是消極的行政法律責任。政府職責（行政職責）不等于政府責任，它們是局部與全部的關系，正如行政職權是政府事權的一部分一樣。從這個意義上說，“有權必有責”“權責一致”包含二個層面的含義：一是有職權必然有職責，職責所對應的是職權；二是有事權、管轄權必然有責任，事權、管轄權意味著義務、責任。

綜上，我們可以這樣認識權力與責任的關系：第一，行政事權就是政府責任，規定著政府介入社會事務、承擔社會義務的廣度和邊際，取決于一定社會經濟條件下的政府職能，其存在基礎是社會對政府的公共服務需求。第二，行政職權源自行政事權，通過法律法規規章來設定與實施，是特定政府部門履行其責任的最為主要的方式，其核心是行政執法權。第三，政府責任與政府權力相伴而存在，政府責任的不履行、政府權力的不適當使用將導致行政機關及其工作人員的行政法律責任。

（三）政府的權責邊界

政府治理現代化，首要任務是要明確界定政府在經濟社會生活中的定位，核心命題是理順政府與市場、政府與社會的關系，構建政府與市場、社會之間相對明晰的權責邊界。在當前的全面深化改革中，各級政府以行政審批制度改革為突破口，大力推進政府職能轉變和簡政放權、放管結合，全面推行權力清單、責任清單和負面清單管理模式，為政府與市場、政府與社會劃定“有形”的邊界，努力構建政府與企業、居民直接的互動關系和行動規則?？梢哉f，劃定政府權責邊界對國家治理體系和治理能力現代化的重要性，已逐漸在政府和社會各界之間形成共識。需要指出的是，政府權責邊界問題的關鍵是權責邊界清晰與否，而不是權責數量的多與少。如果政府權責邊界不清，政府權力的越位、缺位便無法判斷，政府是否盡責也無從說起，推進政府職能轉變、簡政放權以及建設法治政府、責任政府的改革目標就可能落空。

構建清晰的政府權責邊界，包含三個方面的任務：一是明確政府包括哪些部門、它們都有哪些權力，要對哪些事務負責。二是明確公民、法人和其他組織的權利邊界、行為禁區。三是權責信息的公開透明。這些任務均蘊含在清單管理模式的價值功能之內?；趯π姓聶?、行政職權和政府責任的上述分析，本文認為，政府的責任邊界大于職權邊界，應當圍繞行政職權構建政府權力邊界，圍繞政府事權和部門事權構建政府責任邊界，制定和完善市場準入負面清單規定市場主體的行為邊界。

二、清單的基本功能——構建政府權責邊界

如何按照市場化改革的方向，厘清政府與市場、政府與社會的關系，激發市場活力和社會創造力，是當前政府治理面臨的一個重要課題。根據十八屆三中全會和四中全會的要求，在簡政放權的同時，要以剛性制度規范權力行使，“主要辦法是加快制定三個清單，即權力清單、責任清單和負面清單，明確劃定政府與市場、企業、社會的行為邊界?！盵4]黨的十八屆三中全會以來，各級政府將推行權力清單制度作為深化行政管理體制改革的重要舉措，陸續制定并公布了政府部門權力清單、責任清單。自2013年設立上海自貿區以來，我國先后公布了3個外資準入負面清單?！叭齻€清單”的推出，這是政府行政管理模式和管理理念的重大變革，在構建政府與社會、市場的權責邊界方面作出了有益探索。

（一）權力清單與政府職權邊界

從各地政府公布的權力清單目錄看，清單內容包括權力名稱、權力類別、實施依據、行使主體等欄目，涉及行政審批、行政處罰、行政征收、行政強制、行政給付、行政監督檢查及其他行政權力，行政權力的基本要素都體現在清單當中。權力清單的內容和結構決定了權力清單能夠發揮這樣的功能：通過全面而系統的梳理，將分散于法律法規規章中的行政職權，以表單的形式集中起來，便于行政管理部門掌握，便于企業和群眾閱讀、識別。權力清單制度的價值在于：通過權力要素的梳理集中，把抽象的政府權力直觀地表達出來，凸顯政府權力的法律邊界，猶如為政府權力劃了一個圈，從而為權力制約監督等更高位階的行政目標的實施創造條件。從存在形態看，政府權力可分為應有權力、法定權力和實有權力。理想狀態下，應有權力﹦法定權力﹦實有權力?，F實條件下，讓實有權力與法定權力保持一致，不越位、錯位、缺位，正是權力制約與監督的終極目標。盡管這三種權力形態都要有邊界，但因其屬性不同，只有法定權力即行政職權能夠明確界定，行政權力清單所構建的權力邊界必然是行政職權的法律邊界。應該認識到，行政權力邊界的構建與國家法治建設水平息息相關，得益于我國社會主義法律體系的建立和不斷完善，行政權力清單的編制在當下成為可能。

（二）責任清單與政府責任邊界

盡管各地政府公布的責任清單在表單結構、依據掌握、細化程度等方面有所差異，但責任清單的欄目大體一致，主要包括部門職責、具體責任事項、實施依據、責任主體、追責情形等。責任清單的公布有利于明示政府責任范圍、劃分部門責任邊界。一方面，責任清單以部門為單位分別編制，將法律法規不甚明確的職責，具體到某一部門、部門的內設機構、直屬機構，使得責任主體與責任事項一一對應。另一方面，有的責任清單列明多部門共管事項，并指明共管部門各自側重的管理事項，有利于從制度上解決職能不清、多頭領導、政出多門等弊端。

與行政職權的條目化相比，政府責任具有概括、籠統的特點。為避免遺漏責任，本文主張，以政府及其部門的行政事權、行政管轄權為基礎，全面梳理政府職責和具體責任事項，編制政府部門責任清單。根據我國法律規定和政府治理實際，政府及其部門事權、行政管轄權的規范來源主要有三個層次：第一層次，憲法和組織法的規定?！稇椃ā返?9條規定了國務院行使的18項行政職權；第107條規定，地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第59條規定了縣級以上的地方各級人民政府行使的10項職權；第61條規定了鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使的7項職權。第二層次，行政管理單行法律法規及規章的規定，這是政府及其工作部門事權的最主要來源。包括3類法律規范：一是授權性規范。明確規定某級政府、某個政府部門的行政職權，這類法律規范數量眾多、內容具體，是事權的主體部分。二是職責性規范。絕大部分的單行法律法規都有該類規范，立法體例上一般安排在單行法律法規的總則部分，以明確某個行政管理領域、某類行政管理事項的行政主管部門及相關責任部門。三是義務性規范。這類規范通常使用“責任”“必須”“應當”等限定詞，規定行政機關必須保障某種行政管理目標和社會公共利益得以實現。第三層次，各種政策性、規范性文件。盡管“職權法定”是行政法的基本原則，理論和實務界對“事權法定”的必要性也已有共識。但是，就目前而言，大量的政府事權由各種文件規定卻是不爭的事實。這是因為，社會經濟管理事務極為廣泛而復雜，一些領域尚未有立法，或者存在法律漏洞，或者法律規定的過于原則，或者出現了新情況新問題，客觀需要行政規范性文件的補充。以上三個層次的規范，規定了政府應當介入哪些事務、該對哪些方面負起責任，決定了政府的施政范圍。

總之，責任清單將隱含在法律法規和政策文件中的政府責任直觀地披露出來。政府責任清單的公布，有利于改善官民信息極度不對稱的狀況，客觀上起到公示政府責任范圍和責任邊界的作用，將政府責任置于陽光之下，便于社會各界進行監督。

（三）負面清單與政府投資管制邊界

負面清單是國際投資貿易領域使用的概念，是一種外商投資管理模式。它是指一個國家或者地區在外資市場準入管理方面，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明。長期以來，我國大陸對外資準入實行政府審批制，采用的是《外商投資產業指導目錄》模式，其列出了我國鼓勵、限制、禁止外資進入的行業，外商投資只能在規定的范圍內，事實上是個正面清單。這種管理模式不符合國際投資貿易的發展潮流，審批過程中容易陷入扯皮，降低了外資進入的效率。為主動適應國際投資貿易發展趨勢，2013年9月，我國首次公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》。自貿區擴圍后，國務院辦公廳于2015年4月20日公布了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（簡稱《自貿區負面清單》），適用于上海、廣東、天津、福建四個自由貿易試驗區?！蹲再Q區負面清單》列明15個門類、50個條目、122項特別管理措施。[5]2016年4月8日，國家發改委、商務部公布了《市場準入負面清單草案（試點版）》（以下簡稱《草案》），在上海、廣東、天津、福建4個省、直轄市全境試行?！恫莅浮妨忻髁私购拖拗茰嗜氲耐顿Y經營事項328項，包括：禁止準入類96項，限制準入類232項。[6] 《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》明確要求，“在部分地區試行負面清單制度、積累經驗的基礎上，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度?！盵7] 可以說，在我國大陸境內全面實行負面清單制度是大勢所趨。負面清單的實質是有關外資市場準入和國民待遇問題的限制，對負面清單以外的領域，按照內外資一致的原則，外資享受準入前國民待遇，體現了“法無禁止皆可為”的現代理念，是對行政管理體制的重大變革。負面清單列明了不開放的行業和受限制的投資活動，明確告知哪些領域和行業限制或禁止外商參與，使得外資準入條件和領域更加透明，外商投資的自由邊界與政府投資管制邊界同時得到明晰，對于吸引外資和減少投資貿易爭端都具有重大意義。

實踐證明，以清單管理模式構建政府與市場、社會的權責邊界是必要和可行的。2016年3月，《政府工作報告》將“加強供給側改革，增強持續增長動力”列為今年的八個重點工作之一，明確要求，“對行政事業性收費、政府定價或指導價經營服務性收費、政府性基金、國家職業資格，實行目錄清單管理?！盵8]事實上，除了權力清單、責任清單和負面清單外，有的地方政府還進一步積極探索，推出了涉企收費清單、基本公共服務清單、隨機抽查事項清單等多種管理模式。這些清單管理模式具備直觀明了、簡便易行的優點，受到官方及社會各界的普遍認可。雖然這些清單依其性質并沒有超出正面清單和負面清單的范疇，但是它們進一步豐富清單管理模式的表現形式，拓展了構建政府權責邊界的制度載體，是清單管理模式改革的有益實踐。

三、清單管理模式存在的問題及對策

制度的生命力在于實踐、在于執行。以“以清單管理模式構建政府權責邊界”作為目標指向，進一步審視當前的清單管理模式，不難發現，清單目錄文本在制度定位、路徑選擇、法理支撐等方面都還需要進一步完善。

（一）存在的問題

從構建政府權責邊界的角度看，現有權力清單、責任清單和負面清單，在編制理念、結構模式、公開公示等方面尚存在不同程度的問題。第一，政府裁定自身權責，缺乏法理支撐。政府權力來源于人民，人民通過法律授予政府權力，這是法治社會的基本邏輯。對于政府而言，權力不得任意增加，責任不得任意放棄，權力與責任不可自我裁量。各地政府自行制定公布權力清單、責任清單，忽視法律審查、公共意見征求、權力機關審議等民主程序，客觀上存在自我授權、自我免責的風險。第二，以文件替代法律，缺乏法治思維。負面清單是對外資準入條件的新規定，由國家層面公布，其效力相當于國家政策。但是，權力清單和責任清單都是由地方各級政府制定，并以規范性文件形式公布的，其效力位階必然在規章以下，不能替代作為行政權力的設定依據的法律法規規章。況且，由于清單篇幅和表單格式的限制，清單羅列出的僅僅是授權性法律條文，無法體現整個部門法的體系和結構，無法體現權力的全貌，其描述的權力必然是不完整的。如此一來，地方政府強調“依清單行政”“清單之外無權力”，是對行政權力的簡單化、機械化理解，是以行政思維替代法治思維。以權力清單和責任清單作為執法依據，必然給行政管理和執法工作帶來法律風險。第三，功能定位不清，權責邊界不明。有的地方政府錯誤理解中央關于簡政放權的精神，一味地壓縮權力清單中權力事項的數量，制定出“小而美”的清單，使得大量的行政權力游離于清單之外。有的地方將無充分法律依據但又不能馬上廢除的權力，在權力清單之外編制所謂的“服務清單”，造成“單外單”的現象。有的部門怕承擔過多責任，將部門職責隱藏，不體現在責任清單當中，以此逃避管理責任。這些問題造成政府權責邊界的不完整、不科學，使得權責清單的價值大打折扣。第四，過程不透明，結果不公開。權力清單、責任清單是社會管理方式的重大變革，與社會生產和人民生活息息相關，理應走群眾路線，讓廣大群眾參與和評判。但是，不管是權力清單還是責任清單，一些地方在制定過程中主動征求社會各界意見不充分。各地政府大力宣傳制定政府權責清單，但主動公開的力度偏小，查閱清單文本的渠道非常有限。許多地方政府未能根據部門職能調整和法律法規規章變化情況對清單進行動態調整，所公布的清單成為擺設。

（二）對策及建議

清單管理模式是構建政府權責邊界的有力抓手，其優點在于簡便、直觀、可操作性強。但是，清單模式本身帶有不可避免的局限性，體現為清單的格式化與政府權責的復雜性之間、清單的穩定性與部門權責動態性之間的矛盾，加上清單模式的理論基礎較為薄弱、編制經驗不足以及來自領導個人喜好等體制機制方面的障礙，都可能使得清單模式走樣。為了更好地推行清單模式，讓其最大限度發揮作用，本文提出以下建議：

第一，權責清單目錄應當視為政府信息，以一般性政府文件的形式印發公布，不能當作行政規范性文件。雖然行政規范性文件也屬于政府信息，但是制定行政規范性文件屬于法律行為，必須受到嚴格的法律約束，不得與法律精神相違背。制作政府信息只是事實行為，將權責清單視為政府信息，即政府制作并主動公開的行政權責事項信息，允許社會公眾提出補充、修訂意見，能避免許多法理上、權源上的問題，且更符合權責清單的本質特征。以此推論，除了國家層面發布的負面清單外，權力清單和責任清單都不具有規范性的法律效力，不能約束公民、法人和其他組織，不能直接作為行政管理的依據。換句話說，即便有了權責清單，行政管理的法律依據仍然是法律法規規章。

第二，依法編制權責清單，完整體現部門權責信息。一要全面梳理權力的來源和依據。通常認為法律法規和規章是行政權力的一般法源，但是實際情況要復雜得多。特別是大量的行政規范性文件規定了許多行政管理措施，這些措施是一般的行政管理手段還是行政權力，往往難以鑒別。為了展現完整的政府部門權力邊界，我們認為不必擔心權力清單過長，只要管理措施有上位法依據，就要編入權力清單，接受社會監督。當然，這些事項更要編入責任清單。二要全面梳理并公布各類行政權力和責任主體。根據法律規定，行政主體包括行政機關和法律法規授權組織兩類。但是，對照我國行政管理和機構設置的實際，享有行政權力和責任的主體，除了政府工作部門外，還有歸入黨委系列的機關（如編辦、保密局）、政府直屬機構、政府部門管理的局，部分群團組織、事業單位也享有行政職能。鑒于各級各地機構設置情況差別較大，有必要依照法律法規和機構“三定”文件，對“政府”本身進行梳理。三要及時調整更新清單。遇有法律法規規章的變化，或者部門職能調整，要及時調整更新有關清單。四要編制政府權責清單。各級人民政府本身承擔著重大的行政管理責任，在不動產確權登記、重大民事糾紛裁決、實施特定強制措施等方面是法定行政權力主體，因此，需要制定公布政府本身的權責清單。

第三，要體現程序民主，增強清單的透明度?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，推行權力清單、責任清單以及負面清單制度要“開門搞改革”，做到完全公開透明，才能構建起清晰的政府權責邊界，才能發揮權責清單的制度價值。實際操作上，在清單編制過程中要吸收公眾參與，反復征求意見。清單編制完成后，要在政府門戶網站、行政服務中心等重要場所公開，便于公眾查閱，接受社會各界評判。

第四，要加強和規范清單制度的宣傳。加大對清單的宣傳力度，引導社會各界參與，努力在全社會樹立政府權責有邊界的理念。同時，要客觀看待權責清單模式的功能與價值，承認權責清單模式固有的局限性，避免夸大權責清單的作用，避免將清單與權力制約、反腐敗等宏大的社會工程相提并論，誤導社會公眾。公布清單文件的同時，對清單的性質、作用、效力等要進行相應的政策解讀。對于“清單之外無權力”“依清單行政”等帶有行政色彩的提法，要慎重使用。

注釋：

①這里的“政府”，指專職從事行政管理工作的國家行政機關、行政機構及準行政機關的事業單位，不包括黨的機關、國家權力機關、司法機關等其他國家機構。

②機構“三定”指定職責、定機構、定編制。

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