制度執行力與國家治理現代化

曾小鋒

摘要：制度是現代國家建設的基礎，良好的制度體系在推動經濟發展、維護社會穩定、培育現代公民文化等方面起著關鍵性的作用。制度的生命力在于執行，制度執行力是國家治理現代化的關鍵因素和重要突破口。當前，我國許多領域制度執行中還存在制度本身設計不合理、執行主體搞變通、制度環境不厚重等問題，嚴重制約了制度績效。為提高制度執行力，推進國家治理現代化，應從完善制度體系、提高制度執行主體的能力素質、健全制度執行的監督和問責機制、培育制度執行文化、厚植制度環境優勢等方面尋求突破。

關鍵詞：制度建設；制度執行力；國家治理現代化；監督和問責機制；制度績效

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0018-05

西方近代國家起源學說主要有兩種：契約論和暴力論。契約論學說創始人霍布斯指出，“國家是人們通過社會契約創造的，其本質是通過相互訂立信約?！盵1]暴力論代表人物馬克斯·韋伯認為：“國家是一種在一個給定范圍領土（成功地）壟斷了武力合法使用權的人類共同體?！盵2] 20世紀70、80年代以來，新制度主義作為一支影響深遠的學派，提出國家“暴力潛能論”，認為國家具有契約和暴力兩種屬性，“若暴力潛能在公民之間進行平等分配，便產生契約性的國家；若這樣的分配是不平等的，便產生了掠奪性（或剝削性）的國家?！盵3]不管契約論提出的信約，還是暴力論提倡的合法使用武力共同體，抑或新制度主義提倡的規則契約，三者均強調制度是連接國家和社會關系的橋梁。一套成熟、完善的制度體系，是現代國家治理的基礎。然而，制度是相對靜止的，它的生命力在于執行，如果有令不行、有禁不止，良好的制度只能成為“稻草人”，毫無約束力。制度執行力以結果為導向，是制度在實踐中貫徹的程度和實際效能的綜合評價，是國家治理效能的綜合反映，在國家治理現代化進程中起著關鍵作用。

一、制度建設：現代國家治理的基石

為什么某些國家能持續繁榮興盛，而其它一些國家卻不斷衰落，這是政治學領域一直關注的核心議題，新制度主義學者提出了制度供給和制度變遷的分析框架。道格拉斯·諾斯通過詳細考察近代歐洲國家發展進程，在分析老牌的西班牙后來被英國、法國等國家趕超并取代霸主地位的主要原因時，他總結出西班牙獨特的歷史制度遺產形成了中央集權的官僚結構，這種官僚結構和一系列的制度安排對政治、經濟有著超強的控制作用，遲滯了國家的持續發展。制度形塑國家結構，不同的制度安排，決定著國家的歷史進程?！爸贫仁且粋€社會的博弈規則，或者更規范地說，他們是一些人為設計的 、型塑人們互動關系的約束?！盵4]制度包括國體、政體等宏觀制度，也包括體制、機制、決策等微觀制度；既包括正式制度，也包含非正式制度。因受文化傳統、政治遺產、風俗習慣等影響，不同國家建構了不同的制度結構和運行機制，不同的制度體系直接影響該國的長期發展。美國在二戰后，因構建了比較完備的民主政治體系、充分的市場激勵和科技創新體制等，成為世界霸主，獨領風騷半個多世紀。

中國現代國家經歷了三次大的歷史制度選擇：一是在君主立憲和民國共和制問題上，辛亥革命推翻了延續兩千多年的封建專制統治，成立了中華民國，選擇了民主共和政體；二是在資本主義和社會主義問題上，在中國共產黨領導下，歷經28年的民主革命斗爭，成立了新中國，并經過社會主義改造，建立起社會主義制度。三是在計劃經濟還是社會主義市場經濟問題上，在經歷了社會主義建設和對“文化大革命”反思基礎上，中共作出了改革開放的新決策，選擇了社會主義市場經濟的發展方略，使市場在資源配置中起關鍵作用，市場制度成為發育和重構現代中國制度的基礎。為適應工作重心的轉移，推進民主政治建設，防止改革開放帶來的腐敗負面效應，中共提出要加強制度建設，強調“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性"；制度問題關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?[5]以鄧小平的《黨和國家領導制度改革》為肇始，通過一系列的制度建設，初步構建了中國特色的社會主義體制機制，為現代中國的政治、經濟、文化、社會的全面發展奠定了制度基礎。

中國30多年的改革開放實踐，取得了舉世矚目的成就，充分體現了社會主義制度的優越性。十八大以來，我們黨提出了涵蓋政治、經濟、民主、社會和生態建設在內的“五位一體”的總體部署和“四個全面”的戰略布局，彰顯了中國特色社會主義道路、理論、制度和文化自信。與此同時，由于中國的改革發展已進入深水區和關鍵期，正如習近平指出的“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！盵6]思想觀念的落后、體制機制的弊端、利益固化的藩籬，嚴重阻礙經濟社會的進一步發展。中共十八屆三中全會提出全面深化改革，實現國家治理現代化的目標，要求改革不適應時代發展的觀念、思維和體制機制，推動國家治理現代化，構建系統完備、科學規范、運行高效的，涵蓋包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的制度體系。當前中國再次強調制度建設，構建現代國家制度體系，這不僅是“轉換國家治理模式，克服權威體制和有效治理的的深刻矛盾，規避自上而下的運動型治理整頓政治教化運動失效” 的關鍵舉措。[7]更是契合了馬克斯·韋伯提出的建設法理型現代民主國家的普遍規律。合理規范的制度體系，這對于應對轉型時期深刻的國內外矛盾，有效地推動經濟社會發展、維護政治穩定、規范公共行為等具有重大的現實意義。

1.科學規范的制度體系能有效地推動經濟社會發展。諾思曾指出：“制度對經濟績效的影響是無可爭議的，不同經濟的長期績效差異從根本上受制度演化方式的影響，這也是毋庸置疑的?！盵4]中國通過建立社會主義市場經濟體制，充分確定了市場在資源配置中的決定性地位，產生了極大的激勵效應，推進了中國經濟社會的長足發展。然而，進入社會轉型期，經濟格局面臨深刻變化，因環境的變化而推進制度變遷和制度創新顯得日益迫切?！疤囟ǖ闹贫戎陵P重要，他們動不動就變化，而且事實上也正在變化，人們為了提高經濟效率和社會福利正試圖對不同的制度變遷作出社會選擇?！盵8]261制度對經濟起著引導和激勵作用。經濟增長進入中高速新常態下，國家適時推出負面清單和其它激勵決策，規定凡是法律和政策沒有明確禁止的行業或領域，市場主體和企業都允許自由進入，從而極大地激活了市場，有助于形成大眾創新、萬眾創業的格局，推動經濟社會的平穩發展。

2.合理完善的制度能夠推動民主發展、維護政治穩定。政治制度是維護政治秩序、協調不同利益主體政治行為的一系列規定、規則等。美國著名政治學家亨廷頓在探究現代化過程中的政治衰朽與政治制度化之間的關系時指出：“政治制度化與政治不穩定成反比，政治制度化水平越高，政治穩定性越強?！盵9]民主是社會主義的本質特征，是國家治理現代化的內在要求，建設社會主義民主需要構建一套合理完善的制度體系。合理完善的制度體系融合了政府、市場和社會組織等治理主體的多方面需求，“通過充分吸納社會和市場主體參與國家治理活動，提升制度化的政治參與水平，增進全社會的法治理念，維護社會政治大局的和諧穩定?！盵10]當前中國構建了以選舉民主和協商民主為主要形式的民主制度體系，實現了黨的領導、依法治國和人民當家作主有機統一。政治參與率是衡量現代民主政治發展的重要指標，逐步提高民眾政治參與是現代國家治理的內在要求。中國現代國家治理是一個民主和法治的治理，以完善民主制度、實現人民當家作主為目的，以黨內民主帶動人民民主為實現路徑。通過暢通民眾利益表達、建言獻策渠道，有序擴大民眾政治參與，增強認同感和政治合法性，能夠有效推進現代民主政治發展。

3.良好的制度體系有助于培育社會文化，規范人們的公共行為。制度具有育人功能，良好的制度體系可以培育合作、協商的社會文化和素質優良的公民。美國學者埃爾金認為：“政治制度創造了人民特有的組織、思想習慣和風俗，形成各個民族的面貌的那些意見和習慣?！盵11]羅伯特·D·帕特南在詳細考究意大利20年民主政治改革基礎上提出：“改變政治制度能夠改變政治實踐，制度變遷在認同價值觀、權力和戰略上帶來了變化，新的制度培育了一種更溫和、實用和寬容的政治文化?！盵12]國家治理現代化不僅要求政府行為的法治化、民主化，更是要求民眾行為的制度化、規范化。制度就是規矩，是現代公民的行為準則。構建良好的制度能逐步培養現代公民文化，塑造現代價值觀念、規范公共行為，對“插隊”、“搭順風車”等機會主義和違規行為予以懲罰，維護公共秩序，促進公共交往良性運作。

二、制度執行低效：國家治理現代化的瓶頸

制度是現代國家運行的基礎，應國家治理現代化要求，當前中國已初步建立涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等多層面、相對完善的制度體系。在這種形勢下，制度建設的成效主要取決于執行力的強弱。執行力不等同于執行能力，它是以結果為導向的概念，制度執行力是制度在實踐中貫徹的程度和實際效能的綜合評價。制度的價值在于貫徹，制度的生命力在于執行，良好的制度體系，如果不能得到有效地執行，只能“看上去很美”，成為一紙空文，毫無約束力。世界銀行對《2020的中國》進行了科學分析，認為“中國當前的情況不是缺少制度和法律，而是執行不力，在一些鍵領域，紙上的法規遠不同于具體實施的法規?！盵14]制度執行的主體是掌握公共權力的各級政府和官員，制度執行的約束對象是包括政府官員在內的廣大民眾。然而，由于種種復雜的原因，“弱化了改革開放進程中的制度創新效率?！盵14]其中，制度本身、制度執行主體和制度環境等是影響制度執行力的主要因素。制度在執行過程中，由于制度設計存在缺陷、制度執行變通、執行成本太高等因素導致制度執行力低下，制度績效不高，成為制約國家治理現代化的瓶頸。

1.制度設計欠科學，削弱制度的權威性。一些制度設計本身不科學、不合理，嚴重脫離實際、存在大量的“盲區”，這嚴重削弱了制度的權威性?！爸贫仍O計要遵循‘符合現實需要、滿足大多數人利益、全體人員共同遵守的原則來堵塞制度漏洞，不使其顯性化?！盵15]當前制度設計存在原則性的規定多，實際運行的條例少；實體上的規定要求多，程序上的操作步驟少等現象。有些制度對“嚴禁”“不準”等禁止性內容規定較多，但對于違反這些規定的法律后果以及如何處理違規者，缺乏明確的懲處機制，造成機會主義者的選擇性執行。不少制度有主題無協同、有預期無預案、有開頭少結尾。某些制度涉及面較廣，需要相關部門配合的具體任務分工不明確，導致制度運行缺乏協同；不少制度在制定時都明確提出了工作目標，但缺乏詳細的任務分解、具體的操作步驟以及階段性的實現目標等；不少制度在啟動時轟轟烈烈，隨著領導注意力的轉移，制度落實沒有及時跟進，不能善始善終等等。缺乏民眾參與是制度設計存在缺陷的重要原因。工作實踐中，許多制度都是國家機關和政府部門自行制定的，通過一定的運作程序，成為約束涵蓋官員在內的廣大民眾的規則、制度等。由于政府部門制定的制度缺乏民眾參與，很少甚至沒有經過技術論證、專家咨詢、意見征詢等環節，制度的合法性不足，導致民眾對制度的認同度不高。顯然，只有切實提高民眾參與率，增強制度的認同感，提升民眾遵守制度的自覺性，制度的功效才能得到最大程度的發揮。

與此同時，制度供給與經濟發展不同步，存在缺位、滯后等缺陷，也是一個值得重視的問題。雖然中國已建立初步完善的制度體系，然而，隨著經濟社會的快速發展，新的領域、行業不斷呈現，而相關的制度供給沒有及時更新和完善，導致制度供給與經濟社會發展脫節，呈現制度缺位、滯后等現象。一是制度供給缺位，一些領域缺乏制度供給。如房地產業發展推高的“居民業主委員會條例”遲遲未能出臺，這嚴重影響社區治理成效。雖然國家反復強調加強權力的監督，把權力關進制度的牢籠，并從多方面對權力的運行，尤其是對一把手的權力進行監督，但與權力相對應的責任、具體懲罰舉措并沒有及時跟進。二是制度供給滯后，如在汽車行業出現惡性競爭、銷售維修環節壟斷而價格過高現象，出于事后彌補的方式才出臺反壟斷法。三是一些制度缺乏穩定性，朝令夕改。如交通領域機動車“闖黃燈罰款”、違規扣分等新規不斷調整，讓民眾無法適從。近10年房地產在帶動經濟快速發展的同時，也給經濟社會帶來不少負面問題，地方政府在鼓勵或者打壓房地產發展問題上政策反復，猶豫不決。

2.制度執行主體變通，制度執行力異化。掌握著公共權力的各級政府及其官員是貫徹國家制度、完成預期目標的執行主體。因利益取向、理解偏差、條件限制、信息技術等因素限制，各執行主體存在搞變通現象，使制度執行力異化。一是因利益取向導致替換性執行。一些地方政府“經濟人”因土地財政的現實利益的需求，在執行中央房地產調控政策時搞變通，采取有利于己的對策，變相推高房地產過快發展。二是因理解偏差導致變異性執行。一些地方及基層政府在執行中央“八項規定”時，曲解中央限定領導干部工作和生活過度奢侈的用意，就連正常的福利待遇也取消，導致基層公務員和民眾意見突出。三是因受條件限制導致選擇性執行。為推進簡政放權、轉變政府職能，國務院要求各部門、地方政府推行權力清單、責任清單和負面清單制度，并規定了總體原則和時間進度表，但一些地方政府以信息技術、經濟水平、電子政務等條件限制為由，未能在規定的時間完成清單制度的制定工作，一些地方只是選擇性地制定相對容易的權力清單，而其它清單制度沒有制定，導致中央的良政在執行中受阻，清單制度的預期功效沒有得到有效發揮。

根據新制度經濟學原理，制度供給目的是為了節約交易成本，實現社會利益的最大化，而執行成本太高則必然導致制度執行力的弱化。按照馬克思主義國家學說，我國建立了一黨執政、權力高度集中的權威體制?？茖又频臋C構設置方式和條塊分割的管理模式是現代中國政府的基本運行機制。超大規模的國家治理，因采取多級管理層級而導致管理隊伍的龐大，無形增加了制度執行的成本?！翱v向垂直型管理體制由于權力高度集中、信息不對稱，實踐中難以針對性地滿足社會有效需求，導致資源不合理配置從而推高制度執行成本?！盵14]政府決策一旦失誤，制度執行過程必然導致巨大的人力、物力和資源的浪費。此外，一些地方領導人在職務晉升驅動下，樂于追求政績工程，在沒有經過充分的專家咨詢、技術論證和征求意見等環節而草率推出決議和項目，在實施中難免受挫，甚至導致項目終止，造成資源的巨大浪費和制度執行成本的高昂。信訪制度作為中國特色的政治制度，曾發揮積極的作用。然而，依法治國背景下的信訪制度越來越受到質疑和詬病，地方政府綜治維穩壓力加重，信訪制度的執行成本也日趨加大。

3.制度環境不厚重，鈍化了制度執行力。新制度主義學者蘭斯·E·戴維斯認為，制度環境是指：“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則?！盵8]188制度環境由歷史長期積淀而成，包括政治、社會、文化和法制環境等因素。一般而言，制度環境良好，政治寬容、社會穩定、法制健全、政府依法行政，民眾的法律意識濃厚，可以提升制度的執行力。反之，制度環境不厚重，制度的執行力就會低下。中國兩千多年的封建專制體制和儒家愚民文化造就了人治色彩突出、法治意識淡薄的歷史遺產。儒家的傳統思想把國家治理寄望于完美至善的圣人和賢者身上，人治大于法治、權力大于法治現象十分突出。受權力高度集中的體制、長期積累的“經驗式”治理思維、干部選任的單向模式等影響，“使人們習慣于按領導的批示辦事，致使重人治輕法治的思想在一些黨員干部中根深蒂固，人治思想的存在削弱了制度的權威?！盵16]其結果是治理的不穩定性，造成高昂的制度執行成本。與此同時，中國傳統社會行政治理的末梢是縣級政府，而廣大的鄉村主要由鄉紳通過儒家倫理道德和鄉規風俗進行治理。重倫理道德、輕規章制度是中國傳統社會治理的基本特征。一國的歷史傳統和文化環境深刻影響著民眾的思想觀念和制度績效。專制主義的歷史遺產，給現代中國留下了“刑不上大夫”“尊卑有別”等各種負面特權現象，缺乏“王子犯法與庶民同罪”正能量的平等意識。 “家丑不可外揚”，以“吃官司”為家族恥辱的傳統觀念，在遇到民事糾紛時，民眾往往訴求人情倫理調節，忽略法律訴訟?！安钚蚋窬帧钡纳鐣P系網絡根深蒂固，致使國人的制度意識淡薄，遇事以血緣、地緣、血緣等為脈絡“找關系”“走后門”現象盛行。機會主義者把“插隊”“彎道超車”視為頭腦精明、能力突出，而循規蹈矩、奉公守法被視為是迂腐笨拙、沒有出息而備受質疑。錯誤思想意識遺留、制度環境的不厚重，鈍化了制度的執行力，嚴重影響了國家治理的制度績效。

三、強化制度執行力：推進國家治理現代化的路徑選擇

如上所述，影響制度執行力的因素主要由制度本身、制度執行主體和制度環境等組成。為強化制度執行力，提升制度績效，實現國家治理現代化，應該從完善制度供給質量、提高執行主體能力、優化制度環境等方面尋求實踐路徑。

1.提高制度設計質量、筑牢國家治理的制度基礎。制度設計合理、體系完備、運轉協調，這是強化制度執行力，實現國家治理現代化的前提條件。制度的設計不在多，在于精簡高效、務實管用。為筑牢國家治理的制度基石，一是要深化制度創新，提高制度設計質量，發揮制度的正能量。制度設計要遵循科學、合理的基本準則，經過充分的前期調研、專家咨詢、技術論證和聽證公示等環節，重點要廣泛征求各社會階層的意見，擴大民眾參與面，增強民眾對制度的認同感，提高制度供給質量。二是要加強制度之間的銜接、配合，形成完善的制度體系。制度設計不少是由各級國家機關和地方政府單獨設立的，制度之間存在銜接不夠、協調不力的現象。要重點加強黨的制度建設和國家法律法規的協調配合?！叭绻h的各項法規、制度與國家法律法規相沖突、相抵觸，既破壞了國家法律法規的權威性，也破壞黨的法規制度的有效性，影響二者的良性互動?！盵17]要從國家發展戰略角度出發，服從于國家治理現代化的目標要求，深化黨的建設制度改革，使黨內法規條例和國家法律法規之間相互銜接、相互匹配，發揮制度的整體功能。三是要加強制度創新和制度清理，更新制度內容。制度的運行具有一定的時間效應，目的是為了解決特定階段經濟社會發展產生的各類問題。隨著歷史環境的變化和經濟社會的發展，制度也會隨之變遷。因此，要及時加強制度清理、更新制度內容，一些過時的、不適應當前社會發展要求的制度要及時廢除；制度設計存在明顯漏洞的要盡快修訂、完善。制度設計既為解決當前的現實問題，又要增強預見性，預防經濟社會可能發生的事件。對于新出現的領域或行業，要及時推進制度創新，盡快制定相關領域的制度。

2.提高制度執行主體的能力素質，增進國家治理的制度績效。政治路線制定后，干部就是決定性因素。各級領導干部是黨和國家各項制度的執行主體，抓好領導干部這個關鍵少數，就把握了制度執行的重點。制度執行力包括執行主體的執行意愿和執行能力，直接關乎制度執行力的成效。為提高制度執行力，一是要提升領導干部的能力素質。通過黨校、行政學院和其它各類培訓機構，強化領導干部培訓，提升理論修養，增強制度意識，提高能力素質。要深入持久地貫徹落實中央“八項規定”，嚴格規范黨內政治生活，堅決消除干部的特權意識，堅持法律面前人人平等。要教育干部牢固樹立全局意識，突破狹隘的地方、部門利益藩籬，增強制度意識和執行意愿。要通過理論教育和實踐鍛煉提高干部能力素質，尤其是要增強領導干部統籌規劃、組織協調和實踐操作能力。二是領導干部要率先垂范，帶動民眾自覺遵守各項制度。領導干部是社會公眾關注的重點人物，其言其行，勢必引起巨大的社會反響。民眾對制度的最大質疑是認為制度是用來約束群眾的，而領導干部游離于制度之外，不受制度約束。民眾尤其對領導干部搞特權，帶頭觸犯法律、違反制度的現象深惡痛絕。領導干部要自覺學習國家法律，掌握各項規章制度，堅持法律框架內行事，自覺樹立公仆意識，堅決克服以權壓法、以言代法現象，增強制度觀念，通過以身作則、率先垂范的標桿作用，重塑干部形象，影響和帶動廣大民眾自覺遵守制度。三是完善干部考核評價機制。把領導干部執行制度情況，貫徹中央重大決策和部署作為干部考核評價、職務晉升的重要指標。對于制度執行情況良好、貫徹中央決策態度堅決的干部予以激勵重用；對于制度執行情況較差，甚至對抗中央決策部署的干部予以懲處。通過提高領導干部的能力素質、完善干部執行制度的考核評價機制、發揮干部的帶頭示范作用，增進國家治理現代化的制度績效。

3.強化制度執行的監督和問責，夯實國家治理的制度保障。良好的制度體系需要一批奉公守法、勇于擔當、能力突出的公職人員堅定地執行。公職人員的能力素質是制度執行的必備前提，而嚴厲的監督和問責機制是制度落到實處的根本保障。為此，一是要強化監督機制，織密監督之網。制度執行存在“有禁不止、有令不行”等現象，必然會嚴重影響制度執行效率?！氨M管影響政策執行效率的因素是多重的，但從我國目前的情況來看，監督機制不健全無疑是造成某些政策執行效率不高乃至無效率的根本原因之一?！盵18]只有在強大嚴密的監督機制下，制度執行才不會走樣、公職人員才能原汁原味地執行制度。這一方面要加強黨內監督、民主監督、人大監督和司法監督等同體監督，另一方面要加強輿論、媒體等異體監督，重點加強網絡監督，增加公職人員不按制度辦事、玩弄潛規則的曝光率。通過構建同體監督和異體監督，織密監督之網，發揮監督合力，解決公職人員濫用制度、不執行制度等現象。二是要強化問責機制，建立制度執行責任追究機制。權力與責任是相對應的關系，公職人員掌握制度執行的權力，也就必須承擔制度執行的責任。監督只是為了督促公職人員履行制度執行的職責，對于頂風違紀現象還必須強化問責和懲處。因知識水平、價值取向、利益格局等差別，一些公職人員在執行制度時存在選擇性執行、抗拒性執行和變異性執行等行為。只有強化問責機制，公職人員才不敢以身試法、抗拒執行國家制度。當前，要根據《中國共產黨問責條例》總體要求，做好配套銜接工作，完善政府系統問責機制，完善重大問題干部終身責任追究機制，細化問責條款，突出處罰措施，對于玩忽職守、拒不執行制度，選擇性執行的人員依法依規進行懲罰。尤其要對影響全局利益、民眾反映尖銳，給國家和社會造成重大影響和損失的公職人員給與嚴厲的懲處，強力震懾機會主義分子和腐敗分子?？傊?，完善的監督和問責機制，能較好地解決使執行主體“不易”違規和“不敢”違紀的問題，為推動國家治理現代化提供堅實的保障。

4.培育制度執行文化，厚植國家治理的制度環境優勢。制度文化屬于“軟環境”因素，對提高制度執行力具有“潤物細無聲”熏陶作用。提高制度執行力，推進國家治理現代化，要高度重視塑造制度執行文化，厚植制度環境優勢?！巴ㄟ^塑造制度執行文化，形成共同的行為規范，強化黨員干部對制度的認同和服從，使制度執行成為一種自覺的意識和行為?！盵19]一是要塑造制度權威文化。制度設計是高智商投入、多細節考量的復雜工程，具有長期性和根本性作用。制度一旦制定公布，就具有權威性，不因領導人的調整而改變，不因領導人注意力的轉移而改變。要積極營造尊重制度、以制度為最高準則的文化氛圍。二是要培育制度平等意識。制度對全體民眾都具有規范和約束作用，制度面前人人平等，執行制度沒有例外，不留“暗門”，不開“天窗”。任何人都不得游離于制度之外，無論是誰，無論職務多高，只要違反了制度，就必須接受制度的制裁。三是要厚植制度環境優勢。制度建設重在供給，制度執行貴在自覺。要宣傳、教育廣大民眾自覺學習黨和國家的各項制度，推動人們把制度作為一種思想形態，內化為自身素質，使自覺執行制度成為公民的一項基本職責。四是強化誠信意識，把制度執行結果納入公民誠信系統。我國在經濟、教育、醫療等行業建立了初步完善的信用檔案，這些信用系統在規范行業行為、處罰失信者方面起著積極的作用。然而這些行業系統大都各自為陣，還沒有發揮出誠信系統的綜合效益。因此，要進一步強化誠信意識，把制度執行結果納入涵蓋經濟、教育、醫療、保險等各領域在內的公民一體化誠信系統，發揮誠信系統的的合力作用顯得甚為必要。

結語

制度作為連接國家和社會的紐帶，是現代國家治理的基石?？茖W規范、系統完備的制度體系在當前中國國家治理中重要性無可置疑。制度的生命力在于執行，制度執行力是國家治理現代化的突破口和關鍵因素。制度設計、制度執行主體和制度環境是影響制度執行力的重要因素。制度設計是影響制度執行力的前提條件，要“堅持制度面前人人平等，不留“暗門”，不開 “天窗”，堅決維護制度的嚴肅性和權威性?！盵20] 制度績效貴在執行，要通過提高公職人員的能力素質、健全制度執行的監督和問責機制、培育制度執行文化等方面尋求突破。需要強調的是，在強化制度執行力，推進國家治理現代化進程中，要注意克服兩種錯誤傾向，一是要克服“制度萬能論”。因認知能力、知識結構、價值取向、時代環境等諸多因素的限制，任何制度設計不可能至善至美，必然會存在內容上漏洞和程序上的缺陷。制度只是在一定社會發展階段的產物，隨著時代主題和社會環境變遷，要與時俱進地推進制度地修訂、完善。二是要克服“特權意識”。制度的對象不是少數人，而是針對包含領導干部在內的全體民眾。制度面前人人平等，任何人在制度面前都沒有“法外特權”。公職人員尤其是領導干部更要牢記公仆身份，克服特權意識，以身作則，以上率下，帶頭遵守規章制度，切實提高制度績效，努力推進國家治理現代化。

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【責任編輯：黎峰】