論公共政策執行協商

莫岳云+張鑫

摘要：以往論及政策協商，多指公共政策制定過程中的協商，較少論及執行過程中的協商。其實，不僅公共政策制定時需要協商，公共政策執行也需要協商。公共政策執行協商是協商民主在政策執行過程中的運用。它彰顯了社會主義民主價值，引導政策目標群體的利益表達，可以調適政策執行人員與利益群體之間的矛盾沖突；執行協商需要界定協商的主體、客體及協商的形式等構成因素。推進公共政策執行協商有序開展和常態化，必須規范執行協商范圍，構建執行協商程序制度，明確執行協商主體責任、建立責任追究制度，規范執行協商方式、拓寬協商渠道，構建公民協商意見整合機制。

關鍵詞：社會主義民主；協商民主；公共政策執行；執行協商；民意共識；規范化

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0023-06

社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式，有著長期的實踐和廣泛多層制度化的發展。人大、政府在進行決策和制定政策時往往廣泛聽取意見，這是協商民主在公共政策制定過程中的體現。公共政策制定需要協商，這是毋庸置疑的。問題在于，公共政策執行需不需要協商，怎樣協商？公共政策執行有許多制約因素，常常遇到各種各樣的障礙，社會階層分化和利益多元化使得政府在執行政策時需協調處理好相關各方之間復雜的利益關系，以往的單向性、強制性的政策執行方式愈來愈不能適應實踐發展的需要，一味單純依賴傳統執行方式更有可能加劇執行主體和民眾之間的緊張關系，造成矛盾沖突，阻滯政策有效執行。因此，探討公共政策執行協商基本問題，促進執行協商常態化、規范化和制度化，對于完善政府治理，提高公共政策執行的有效性，有著十分重要的意義。

一、何謂執行協商？

執行協商是在協商民主視域下提出的，對執行協商的界定應在協商民主原則下去把握。決策與執行是行政管理活動不可分割的部分，執行協商和決策協商密切關聯，因此，還應從執行協商與決策協商之間的區別上去理解執行協商。

國外協商民主研究開始于20世紀80年代。之后有很多學者對協商民主的理論內涵進行了拓展和豐富，認為協商民主是完善政治過程和提高民主質量的重要政治途徑。從廣義上講，協商民主涉及這樣一種觀念：協商民主喚起了參與政治和公民自治的理想。簡言之，協商民主提出了基于公民實踐理性的政治自治的理想。 [1]協商民主理論認為應該積極促進公民在公共事務的參與以及政策過程的參與，核心理念是涉及人民群眾切身利益的公共政策，在其制定和執行中須公開于公共領域中，讓受影響的利益群體、專家學者以及其他社會公眾彼此之間進行自由平等的對話、討論，通過各自偏好的轉化而達成妥協與共識。在當代中國政治制度架構中，協商民主是指在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。[2]

行政協商是中國社會主義協商民主的重要組成部分。中共十八屆三中全會出臺的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商?！?[3]這次會議首次明確將政府行政管理過程納入協商民主的范疇。對行政協商的研究，學者們觀點各異，不過在概念界定上有一定共識，普遍認為，行政協商是政府部門或其職能部門與社會、民眾就影響社會公眾切身利益的政府政策和公共事務的管理行為進行平等、理性的協商討論并最終達成共識；同時還認為，行政協商的內容包括決策協商、執法協商以及其他處理行政事務時的各類協商活動。

決策協商是在公共政策形成前的協商活動。決策協商本質上是一種決策方式，在公共政策的問題界定、議程設定和政策最終意見的確定和選擇環節積極引入公民參與其中而開展的商討、爭論的對話活動便是決策協商。在制定與群眾切身利益相關的公共政策時開展的社會公開征求意見活動、決策聽證會活動都是決策協商的重要表現形式。這類決策協商在我國各級政府行政法規中都有明確的規定。2008年出臺的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中明確規定推行重大行政決策聽證制度。[4] 2006年黑龍江省出臺的《黑龍江省人民政府重大決策規則》中提到：“涉及全省經濟社會發展全局的，應當通過召開座談會、走訪、書面征集意見和建議等形式，廣泛聽取人大代表、政協委員、政府參事、民主黨派、人民團體、專家學者以及社會各界的意見和建議?！?[5]

執行協商是協商民主在公共政策執行過程中的運用，是指執行機構及其執行人員在執行各項法規政策的活動時與受政策影響的利益相關者進行對話和商議。執行協商本質上是政府治理過程的手段，是一種可供選擇的行政執行方式。目的是為了保證執行的有效性和正當性，強調公民參與、利益表達、合作與共識。簡言之，執行協商是政策執行中為協調利益矛盾、實現公共利益而開展的協商活動。執行協商從不同角度可分為不同類型。從政策內容看，有環保政策執行協商、征地拆遷執行協商、勞動與社會保障政策執行協商和價格調整政策執行協商等；從政策性質看，有執行法律法規的協商、有執行行政規定的協商、有執行規劃項目的協商等。黨和政府出臺的很多法規政策和文件中都體現了執行協商的精神。例如，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中?！边@表明協商不僅應堅持于決策之前，也應該堅持于決策執行之中。在各個涉及人民切身利益的法規中體現政策執行協商精神。四川省出臺文件《四川省國有土地上房屋征收與補償條例》第十條規定，“實行舊城區改建，應當尊重房屋所有權人的意愿。啟動房屋征收程序前，房屋征收部門應當組織征求房屋所有權人的意見，進行先行協商。在執行房屋征收政策前應該與政策利害者進行充分協商?！惫舱叩膱绦羞^程充滿了價值判斷和利益沖突問題，政府及其執行部門在執行階段與利益相關方就實際可行的實施方案和具體實施困境與相關群體進行溝通商議，這便是協商的過程。

無論是決策協商還是執行協商，都是協商民主在政府行政管理領域的運用。執行協商和決策協商是行政協商的組成部分。行政協商包含了政策制定層面的協商和政策執行層面的協商以及其他行政管理過程中開展的一切協商活動。決策協商是政策形成之前所開展的協商活動，執行協商則是在政策執行之中。

二、為何需要執行協商？

首先，公共政策執行協商彰顯社會主義民主價值。公共政策的價值取向是什么？有“權力精英利益取向”說，認為權力精英對公共政策制定和執行具有決定性的影響。由于執掌權力的精英與廣大公民信息的不對稱，以及民主機制不健全，權力執掌者容易從自身的價值觀和利益出發來制定和執行政策。有“集團利益取向”說，認為公共政策作為社會價值資源的權威分配方式，是各種利益集團爭斗的中心和焦點，公共政策的制定和執行并非制定者和執行者理性的選擇，而是各種利益集團相互競爭所達成的一種均衡。其實不然，公共政策的價值取向應該是公共利益，即“公共利益取向”。國家和政府是社會利益的代表，其政策行為的出發點和歸宿應當是社會公共利益的最大化。社會主義中國更應如此。社會主義民主的本質就是人民當家作主。執行協商是協商民主在公共政策執行層面的運用，強調在公共政策執行過程中各政策涉及利益群體之間按照規范的運行程序進行“平等、自由、理性”的協商。執行協商彰顯社會主義民主本質。一方面，執行協商符合社會主義民主政治價值的原則。執行協商在政府的主導下按照規范的程序促進公民有序參與影響自身利益的政策過程，并以自身政治意志影響政策落實，這個過程真實且具體地切合“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線的精神，是人民當家作主的具體化和實踐化。另一方面，執行協商契合社會主義民主政治價值的核心。執行協商秉持“平等、自由、理性”的精神開展活動，保障各方面協商意見都有論述的機會，通過規范化的協商程序來實現民眾有序參與政策執行過程中，保障民眾的知情權、參與權等平等權利，聽取民眾異質性的權益訴求，最終通過各個利益群體之間的理性辯論以修正各自的預期固定利益需求，達成體現公共利益最大化的民意共識，以此促進政策有效落實。

其次，公共政策執行協商可以引導政策目標群體的利益表達。美國學者T.B.史密斯在其文章《政策執行過程》中提出了一個分析政策執行因素及其生態的執行模型（見圖1）。他認為有四個主要變量決定著政策執行的效果：理想化的政策、執行機關、目標群體以及環境因素，四個主要因素之間的張力、沖突程度影響著政策執行的有效性，其中包括了在政策執行過程中執行機構及其人員與目標群體之間存在的緊張、沖突。若能有效地處理這種緊張、沖突，有利于政策的有效落實。[6]36

公共政策執行協商本質上是選擇協商溝通的方式來處理執行機構和相關利益群體之間的緊張、張力以及沖突，在維持穩定的政策環境下實現公共政策目標。在四個變量中，目標群體最為關鍵，如果目標群體因政策獲益則較易執行，如果其認為自身利益不僅沒有因政策執行得到體現，還嚴重受損，就會采取各種方式來宣泄不滿情緒和維護自身利益，其中不乏激進的抗議行為，甚至阻止政策的實施。造成政策目標群體反向阻礙的原因有很多：對政策認知不足、維護自身狹隘私利和自身合法正當利益確實受到不公正對待。但無論是出于哪種原因，如果忽視這種情緒表達而一味使用強硬的執行方式的話，不但不會實現預先的政策目標，還可能造成更為嚴重的群體性事件。協商為引導和規范目標群體利益表達提供了渠道。對政策認知不足的群體可通過專家學者和其他利益群體的觀點來增加對政策的整體性認知；部分狹隘的利益訴求和合法正當利益受損都可以在彼此之間的理性辯論中得以揭示和維護。

再次，執行協商可以調適政策執行人員與利益群體之間的矛盾沖突。戴維·伊斯頓提出“公共政策是社會價值的權威性分配”，認為政治系統中的輸入-輸出-反饋的分配過程充滿著利益權衡和博弈。相對于政策制定過程的短暫性、靜態性，政策執行過程中的利益權衡則顯長期性和動態性。政策執行是政府工作人員與民眾直接面對面的接觸，其潛在的矛盾關系更具剛性和尖銳。麥克拉夫林在其《互相調試的政策實施》一書中把政策執行過程看作是執行組織和受政策影響者之間針對目標和手段進行相互調試的互動過程，政策執行的有效與否決定于兩者相互調試的效果。 [6]37 執行的協商通過軟性、溫和的協商方式為利益主體之間提供一個以溝通、協作為主的渠道來影響利益各方的利益需求、價值觀點，從而處理彼此之間的利益權衡的問題，為剛性、尖銳的利益矛盾提供緩解作用。政府通過直接的協商切實了解民眾苦衷和利益訴求；民眾和其他利益群體則借此了解政府執行公共政策的合法性和聽取不同利益群體之間的利益觀點。德雷澤克在《協商民主及其超越：自由與批判的視角》也提到：“依靠協商的內在機制在個人利益和公共利益、局部利益以及整體利益之間取得一個合適而且可以接受的平衡關系?！?[7]

在我國現階段，公共政策執行并非都是一帆風順，走樣、折扣、失效不同程度存在著：有公共政策本身缺陷引起的執行失效，有政策執行者對政策的誤讀和對政策目標認知錯誤造成的執行走樣，有政策執行者出于狹隘私利而導致的執行失效，有執行方式不妥引起的執行失效等。公共政策執行有許多障礙，除了執行資源，影響政策執行障礙可以劃分為政策執行主體因素、政策執行目標群體因素和兩者之間開展交往行動的各類外在條件，其中就包括了政策執行人員和政策目標受眾的利益權衡的多元互動行為及其相關的運行機制。政策執行人員常常采用傳統的單向、強硬的執行方式，在與自認為自身利益受損的政策目標群體面對面接觸時常會出現沖突，甚至因交涉不妥而引發了群體性事件。如城管暴力執法和經營者的暴力抗法導致的群體事件。協商是政策執行過程執行人員和目標受眾交涉互動的一種雙向的、溫和型的非對抗性的方式，能有效緩解政策執行利益沖突，在社會秩序穩健發展的基礎上實現公共政策目標及公共利益最大化。

無論從公共政策執行理論層面還是政策執行實踐層面看，協商作為有效落實公共政策的一種方式都具有正當性和有效性。相對于傳統強制性執行方式，協商在緩解尖銳的矛盾沖突、協調利益關系方面扮演了重要角色。事實上，執行協商在我國公共政策執行的實踐中已有許多成功案例。如三峽農村移民安置政策的落實、廈門PX項目決策的執行①等，都有效運用了協商手段。

需要指出的是，“行政領域是一個涉及真實商議的交流過程?！?[8] 執行協商是有效落實公共政策可供選擇的一種方式，但是并不認定政府管理公共事務過程中的每項政策的執行都事無巨細采用協商。某項公共政策執行過程中是否需要協商，需視該項政策執行障礙和阻力具體情境而定。而且，強調執行協商并不意味著摒棄強制性執行方式，應該根據具體情況將強制性執行方式和協商等柔和性執行方式結合使用來落實公共政策。

三、執行協商構成要素

執行協商是將協商民主視為一種治理手段，通過制度化的協商過程將公共政策利益相關者納入參與主體，通過對話、協商，使公共政策執行更符合民意，更具合理性有效性。執行協商需要界定協商的主體、協商的客體、協商形式等構成要素，即需要厘清誰來協商、協商什么、如何協商等問題。

首先，執行協商的主體。執行協商主體指執行協商活動的參與者，即誰和誰協商?！皡f商的參與是基于平等和對稱性原則。所有人都應該具有發起話題質疑、詢問和辯論的同等機會?！?[9]因此，執行中的協商主體是廣泛多元的，依據具體公共政策執行時所涉及的利益群體而定。一般來說，協商主體主要包括公共政策執行機構、受政策影響的目標受眾、相關領域的專家學者、社會團體以及人民代表、政協委員等。公共政策執行機構是指政府及其執法部門。這些執法部門擁有公共權力的資源和實現公共利益目的職能，所以它在整個協商過程處于比較特殊的位置，不僅是協商參與者，更擔負起主導者的角色。在協商前期，政府需要牽頭確定協商議題、參與者人選、協商程序；在協商實施中，政府應該協調各參與主體之間的討論、申辯，維護協商秩序。在平時不協商時，政府也承擔著協商平臺建設的責任。公共政策是社會價值的權威性分配，是對社會利益格局的重新調整，政策的執行更是直接牽涉到政策目標受眾利益格局的調整，因此目標受眾是最渴望參與也是最該參與到協商過程的協商主體。此外，相關領域的專家學者是協商活動不可或缺的參與者，專家學者具備對某領域的專業知識，更能認清專業事項的科學規律，促進協商結果更加科學化。在有些執行協商實踐中，社會團體以及政協委員、人大代表也是協商的重要參與者，他們與目標受眾不同，不是利益直接相關者，既能代表受眾利益，又能從全局和整體利益上考慮問題。

其次，執行協商的客體。執行協商客體即執行協商的內容，包括協商范圍和具體協商什么。中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的若干意見》中提到，“人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策實施之中開展廣泛協商”，“涉及經濟社會發展重大問題、重大公共利益或重大民生的，重視聽取社會各方面的意見和建議，吸納社會公眾特別是利益相關方參與協商?！?[10] 這表明協商范圍廣泛，大到重大基礎設施建設和關系全局的重大項目政策執行，小到事關民生的服務價格及行政性事業性收費標準調整，在決策執行中都需要協商征求社會公眾意見。如果從公共政策領域來說，包括公共交通、醫療衛生、教育科技、勞動與社會保障、市政建設、房屋拆遷安置、環境保護、價格調整和公共預算等政策和社會事務的執行都需要協商。公共政策執行協商，不是該項政策要不要執行的問題，而是如何執行的問題，如何根據執行中面臨的情況，對話協商，共同破解執行難題。當然，執行協商和決策協商不完全相同，執行協商的內容和協商的程度，要依該項政策執行阻力大小和困境的嚴重程度而定。

再次，執行協商的方式。以政府是否正式介入協商為分界點，政策執行階段的協商方式可以分為兩類：一類是政府執行機關沒有正式介入的社會群體或個人彼此之間的協商。受政策影響的利益相關者自發自主地通過一定方式表達自己對某項政策及執行過程的要求和意見，大多屬于無政府狀態的公眾意見形成過程，發生在非正式公共領域；另一類是政府執行機關正式介入而牽頭開展與社會群體或個人的協商，具備一定的規范性。政府執行機關通過直接商談或者會議形式與社會公眾或個人討論、商議?，F階段協商方式的具體使用需要根據政策執行困境的嚴重程度、緊急程度等因素而選擇，有時候會單獨使用一種協商方式，有時候會聯合使用多種協商形式。從已有的公共政策執行協商實踐來看，常用的協商方式有以下幾種：

第一，公開征求意見。公共政策執行協商的公開征求意見是指公共政策執行機構通過報紙、廣播、電視、互聯網等大眾傳播媒介把政策意見或政策實施草案向社會公布，邀請社會團體或個人通過書信、電話、面談和互聯網等形式向執行機構表達意見的做法。公開征求意見的協商方式在我國使用普遍，不僅使用于決策階段，也使用于決策執行階段。在決策階段，政府把政策法規的草案通過傳播媒介公布于社會，向社會公眾征求意見，此時討論的是政策法規的合理性和合法性。當決策以政策法規或文件意見形式等形成后，政策執行者需要根據當地具體情況進行操作化、工具化，在真正實施政策之前會以政策法規的實施方案或者實施意見形式向社會公眾征求意見。在具體落實政策時遇到執行阻滯困境，執行機關也應向社會公眾公布，以征求社會公眾意見。

第二，直接商談。直接商談是執行機構和受政策影響的利益相關者之間，或者受政策影響的利益相關者之間，就某具體政策事項進行面對面討論、商談，在協商中聽取各方意見的基礎上作出大家都能夠接受的決定。具體形式有：政府人員走訪基層宣傳政策，聽取群眾意見；社會公眾之間進行面對面的討論。政策執行機構采用直接商談的目的主要是向民眾宣傳政策，了解群眾對政策及其執行的看法意見，以作為制定執行方案或解決困境途徑的參考。三峽工程移民安置過程中，縣級以下的執行部門直接到戶跟遷移居民商談，了解民情，傳達政策目標，行之有效。

第三，舉行座談會或研討會。公共政策執行協商的座談會是由執行機構主導下召開的正式公開會議，政策執行機構同政策利益相關者、相關領域專家以及社會團體代表人士就政策執行方案或執行困境進行討論商議。一般情況是政策執行機構公開邀請利益相關群體等其他協商參與者開展座談會，但也存在由利益相關群體主動邀請政策執行機構參加座談會的情況。座談會的具體步驟是：協商會議開展前，公共政策執行機關在大眾媒體上刊登開展主題座談會的消息，主題確定協商的議題、參會人員等內容；在座談會上，政府機關扮演著主持人、管理者的角色，參與人員圍繞會議議題按照一定秩序發言表達意見和聽取各方意見。會議過程原則上要求公開透明、向社會公布。除了這種由政府機關出面召開座談會的情況，還有一種座談會是由受政策影響的利益相關群體特別是利益受損群體在社會進行廣泛討論，宣傳應該開展主題座談會，試圖邀請政府執行機關來參加談論、商議。這種情況往往發生于社會公眾對某政策事項的討論意見并沒有得到政府的重視時，利益相關群體公開邀請政府機關人員參加座談會以引起政府官方以及社會重視。

第四，網絡論壇。執行協商的網絡論壇是指受政策影響的目標群體、專家學者以及其他社會公眾在互聯網上就某項政策執行情況進行討論、商議的活動。單獨將這類通過互聯網平臺進行討論商議的協商活動列為執行協商的一個主要協商形式，是因為這幾年互聯網平臺在協商民主中扮演的角色越來越重要。不但越來越多的社會公眾更偏向通過互聯網平臺發表對政策時政的觀點并了解其他人的意見，而且政府機關也越來越重視通過互聯網公布政策實施方案、收集公眾實施意見并進行官方回復、公布公共政策執行最新情況。如廈門PX項目事件案例中，項目附近居民和廣大社會群眾充分利用廈門大學網絡社區、小魚網絡社區、微博、開心網等網絡渠道，在盡可能短的時間內廣泛傳播了他們對項目建設的意愿，在互聯網平臺與更多的民眾討論，形成強大的網絡輿論。在事件后期，廈門市政府也在官方網站公告了與民眾召開座談會的情況。

四、執行協商規范化建設

公共政策執行協商在我國雖然有許多探索和實踐且不乏成功案例，但存在的問題仍不少：執行協商的內容不具體、協商程序不規范、協商主體責任不明確、協商渠道不完備等，尚未形成常態。執行協商不是無秩序的個人的侃侃而談，而是有特定規范程序的政治過程，它要求有具體的協商內容、規范的協商程序、明確的協商責任。哈貝馬斯指出“話語政治必須依賴相應程序的制度化”。 [11] 因此，推進公共政策執行協商有序開展和常態化，發揮協商在政策執行的作用，關鍵在于執行協商的制度化、規范化。

首先，規范執行協商范圍。為了增強公共政策執行協商實踐的科學性、實操性，避免隨意性，應把協商范圍加以規范化和制度化。一是梳理公共政策執行協商的內容。根據我國現有的法律法規以及已存在的執行協商實踐，可以采取“肯定性列舉和否定性列舉”的方式來探索規定協商范圍，制定協商事項目錄。例如：需要協商的范圍主要包括：公共交通、醫療衛生、教育等價格調整，征地拆遷安置補償政策，環保減排等環境產業政策等；不適用協商的范圍主要包括：政府內部行政行為、明顯損害公共利益的行政行為、民眾私人之間牽涉的利益糾紛等。從實際政策執行出發，結合“肯定和否定”的雙重列舉的方法來探索適合公共政策執行協商的范圍，列入范圍的事項要進行溝通協商；未列入范圍的事項，應根據實際需要展開溝通協商。二是建立規章制度規范協商內容。先對某一類政策執行協商的范圍加以規范化，例如，可以對醫療衛生類的協商的范圍進行具體規范；然后當各類執行協商法律法規成熟時，再進行整合完善，制定出統一的公共政策執行協商法規。

其次，構建執行協商程序制度。亨廷頓認為：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程?！?[12] 規范執行協商程序應明確公共政策執行協商的參與者、形式、方法、議事規則以及結果處理等內容。從協商過程角度理解，協商程序可以分為協商啟動、協商前期準備、協商階段、協商后期處理四個環節。一是協商啟動。政府執行機關擁有特殊的資源和地位，應發揮主動協商的作用，主動公布公共政策及其執行情況，主動向社會征求意見、提出是否需要啟動協商；不應等到社會公眾對政策及其執行怨聲載道后迫于社會輿論壓力而被動開展協商活動，這樣的被動狀態將喪失協商的最佳時機。二是協商前期準備。對于公共政策執行機關，需要做的工作是明確協商議題、協商參與人、協商形式、協商的議事規則、協商時間地點以及相關協商材料并通過大眾媒體公布于社會。三是正式協商階段。如果是采取直接協商這類非正式協商方式，那么政府機關應該注重協商參與者的代表性，不應該只聽某一類利益群體或同一種利益群體中某幾個人的意見看法。在討論過程中應該充分解釋清楚協商議題的真實情況以及記錄下參與者對議題的各種意見看法。如果是采取座談會等這類正式協商方式，政府在協商過程中應該承擔起主持人的角色，控制協商過程的秩序，按照原定的議事規則就原定的議題進行討論、商議。什么時候當一方表達觀點時，另一方只能聆聽不能打斷；什么時候各方可以針對觀點進行申辯，這種在協商前期準備時確定的議事規則需要遵守，盡可能提高協商效果，防治協商的無序狀態。是協商完成階段。把協商過程各方表達的觀點意見整理成協商筆錄，作為協商結果運用和處理依據。除此之外，還要規范協商結果的處理機制，并根據協商結果和實際情況確定是否需要再次開展協商活動。

再次，明確協商主體責任，建立責任追究制度。公共政策執行協商的原則應該是協商要有依據、協商要有秩序、協商要有效果。換句話說就是協商開展需要有理有據，協商的過程應是按秩序進行的，協商最終結果應有利于實現公共利益。實現這樣的協商，就需構建責任追究制度來明確協商主體的責任。構建協商責任追究制度首要的是明確協商參與者哪些行為是不利于開展協商活動以及公共政策執行的。這類行為應該被歸結為違反協商責任的行為，應該受到批評和適當的處罰?？梢栽诳偨Y已有的協商實踐的基礎上，羅列違反協商責任的行為清單。對于政府機關來說，違反協商責任的行為主要包括：該協商的不協商，該公開協商信息的不公開，接受賄賂而偏袒某一方協商主體，隨意處理協商結果意見。而其他協商參與主體，違反協商責任的行為主要包括；為了自身利益故意提供虛假信息，威脅賄賂迫使持不同意見的人放棄、改變觀點，向政府工作人員行賄等。

復次，規范執行協商方式，拓展協商渠道?，F階段常用的協商方式主要有直接協商、征求意見、座談會、研討會、聽證會。雖然各類協商方式隨著協商民主實踐的發展日趨完善，但協商方式的選擇還是值得進一步探討。每一種協商方式都有其突出的特點與不足，應該結合協商方式的特點以及公共政策實際執行具體情況來確定選擇哪一種協商方式，并不斷積累經驗，制定出一套規范的協商方法的使用制度，規范協商方式的使用。除此之外，還需要創新政府機關與社會的協商渠道，讓政府能在政策執行前后了解到社會公眾特別是政策目標群體的意愿和訴求，排除執行障礙。要進一步拓展協商渠道，可以通過人大、政協會議、基層組織和社會組織等渠道開展關于公共政策執行的協商，也可以借助互聯網平臺，利用互聯網即時廣泛的特點來展開協商。拓展協商渠道，不必拘泥于固定形式，只要有利于公共政策執行民主，有利于公共政策執行目標的實現的協商渠道都可以試行。經過不斷的探索實踐，積累經驗，逐步將經過長期實踐行之有效的協商方式形成規范，將其制度化。

最后，構建公民協商意見整合機制。在公共政策執行實踐中，利益受損的社會公眾常常會以個體為單位與政府執行機關直接協商，這種方式所表達出來碎片化觀點很難引起政府和社會的注意。若要實現公眾的利益訴求的有效反映，促進協商的有效性，必須規范公民的利益訴求的整合，構建意見整合機制。例如，農民群體缺乏團體組織也使得這類群體在國家政務的參與上程度不高。廈門PX項目事件中，也正是因為政協委員提交的議案引發了社會的廣泛關注，環保組織在推動事件往積極方向進展的過程也發揮了重大作用。構建公民意見整合機制的一個重要途徑就是通過社會團體來實現群眾利益集聚化，通過社會團體、人大代表、政協委員等來集聚社會公眾分散的觀點，可實現有效的公民參與，同時也發揮了社會組織在政府與民眾之間的調解協商的橋梁作用?！巴ㄟ^民間組織來促進公民的有序參與，不僅可以降低政府治理的成本，而且體現了公民的主體性，更能表達民意?！盵13] 意見整合機制包括規定基層群眾自治組織、社會團體、人大代表、政協委員等匯集民意的原則職責，整合民意的形式、時間等等；基層群眾自治組織、社會團體通過意見調查、座談會等形式收集特定領域的民意，整合零散的觀點參與政策執行協商過程；人大代表和政協委員則可通過視察、調研、座談乃至提案、議案等形式，與政府部門協商溝通，促進公共政策的有效執行。

注釋：

①廈門PX項目事件，是指2007年福建省廈門市群眾對海滄半島計劃興建的對二甲苯（PX）項目所進行的抗議事件。廈門PX是個化工項目，投資逾百億，但距離人口密集區過近，有環境污染之險。2004年2月國務院批準立項，2007年3月105名政協委員建議項目遷址，6月1日市民集體抵制PX項目，廈門市政府先宣布暫停工程，最后決定遷址，其中較好地體現出政府與民眾的協商和互動。

參考文獻：

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