中共十三大以來歷次黨代會對反腐敗工作的理論創新

范海龍+李玉敏

摘要：中共從十三大到十八大的報告都對反腐敗做出了重要論述，其中可以看出，黨對腐敗危害性的認識不斷深化、反腐敗工作的地位逐步提升、反腐敗的措施日臻完善等，突出體現了中國共產黨對反腐敗理論的創新。十三大以來歷次黨代會所體現的反腐敗理論創新的演變特點可以概括為：始終強調反腐敗對鞏固黨同人民群眾血肉聯系的重要意義；始終實事求是地分析我國反腐敗工作的現狀；始終堅定反腐敗斗爭的決心。

關鍵詞：黨代會報告；十三大以來；中國共產黨；反腐敗斗爭；理論創新

中圖分類號：D262.6

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0046-04

“腐敗的本質是公共權力的異化，是對公共利益和公共責任的竊取濫用和無情踐踏?！盵1]中國共產黨對腐敗問題歷來高度重視。改革開放以來，特別是中共十三大以來，中國共產黨始終將反腐敗工作置于黨的建設的極其重要的地位，先后召開的六次全國代表大會都對反腐敗做出重要論述。這些論述體現了中國共產黨在開辟中國特色反腐倡廉道路方面進行的具體實踐和理論創新。本文擬通過對十三大以來黨的歷次代表大會報告有關反腐敗的論述進行梳理，來揭示十三大以來黨在反腐敗理論方面的創新和貢獻。

一、對腐敗危害性的認識不斷深化

20世紀80年代以來，我國反腐敗形勢日益嚴峻。1982年，鄧小平在中共中央政治局討論《中共中央國務院關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》的會議上指出：“這股風來的很猛。如果我們黨不嚴重注意，不堅決剎住這股風，那么，我們的黨和國家確實要發生會不會‘改變面貌的問題。這不是危言聳聽?！盵2]403此后黨的歷次代表大會和關于黨的建設的中央全會對于腐敗危害性的認識不斷深化。

1987年的中共十三大提出了社會主義初級階段的理論。報告在對這一理論進行系統闡述的同時，也對當時反腐敗的客觀形勢進行了分析，“應該做這樣的估計：從總體上講，我們黨是能夠經得起嚴峻考驗的，是有力量同各種消極腐敗現象作斗爭的；但也必須估計到，會有少數黨員經不起考驗?！迸c此同時，報告進一步強調，“如果容忍腐敗分子留在黨內，就會使整個黨衰敗?！盵3]53這是執政的中國共產黨在帶領全國各族人民開創改革開放偉大事業的過程中，體現出的實事求是的精神和對腐敗問題深切的憂患意識。腐敗作為黨的作風建設需要解決的一個重要問題是在中共十三大上被正式提出來的，對腐敗及危害性的闡述還不太多。但是，隨著我國社會主義現代化建設事業的推進，在一些黨員干部中出現了以官僚主義、主觀主義、形式主義、個人主義和以權謀私等為主要特征的消極腐敗現象，不利于黨的凝聚力和戰斗力的增強。為了有效地克服這些弊病，1990年3月12日，中共十三屆六中全會專門通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》。該決定在肯定十三大關于腐敗危害性表述的基礎上，進一步指出：“如果聽任腐敗現象蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險?！边@是我們黨在改革開放、發展商品經濟的條件下對于腐敗危害性的更為深刻的認識。

1992年，鄧小平南巡談話和黨的十四大的召開，標志著我國的改革開放和現代化建設事業進入了一個新的階段。中共十四大在經濟方面提出建立社會主義市場經濟體制改革目標的同時，在加強黨的建設和反腐敗方面也進行了重點闡述，指出“當前領導工作中存在的官僚主義、形式主義等不良作風和少數黨員干部的違法亂紀行為，嚴重敗壞黨的聲譽，危害黨群關系”，[4]36并首次將反腐敗斗爭與密切黨同人民群眾關系聯系起來?！案瘮》肿游：h和人民”，要求全體黨員都必須全心全意為人民服務，繼續發揚黨的優良作風。黨的十五大在總結過去五年工作經驗教訓的基礎上，列舉了黨內仍然存在一些諸如貪污腐化、奢侈浪費、官僚主義、形式主義、弄虛作假等較為嚴重的問題，強調“堡壘最容易從內部攻破，絕對不能自己毀掉自己。如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民群眾的信任和支持”。[5]42

新世紀以來，隨著我國全方位、多層次、寬領域對外開放格局的形成、社會主義市場經濟體制的逐步建立以及全面建設小康社會目標的提出，對執政黨的作風建設提出了更高的要求。為了適應客觀形勢的發展，中共十六大提出了“推進黨的作風建設，核心是保持黨同人民群眾的血肉聯系”的新命題，將反腐敗斗爭、黨同人民群眾的血肉聯系以及黨的執政地位有機聯系起來，并指出：“不堅決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯系就會受到嚴重損害，黨的執政地位就有喪失的危險，黨就有可能走向自我毀滅?！盵6]42這既是中國共產黨在世紀之初向全黨提出的有關黨風廉政建設的新要求，也是對腐敗危害性的深刻反思。2007年中共十七大和2009年中共十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，都基本遵循了十六大報告的提法，但也根據新形勢新任務的要求進行了必要的調整。比如，“這些問題嚴重削弱黨的創造力、凝聚力、戰斗力，嚴重損害黨同人民群眾的血肉聯系，嚴重影響黨的執政地位的鞏固和執政使命實現?！盵7]142

2012年的中共十八大報告提出，“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國?！盵8]1這是中國共產黨在面臨“四大考驗”和“四大危險”的新形勢下，做出的新論斷。相比十七大提出的“關系人心向背和黨的生死存亡”，又有了更具危機感和憂患意識的分析。由此可見，中國共產黨對腐敗危害性的認識已經由關系執政黨地位的鞏固、同人民群眾的血肉聯系上升到整個國家的生死存亡。這樣一個轉變的過程，實際上反映了中國共產黨對腐敗危害性認識不斷深化的過程，也體現了中國共產黨對自身執政規律認識的不斷深化，為進一步探索具有中國特色的反腐倡廉道路奠定了基礎。

二、反腐敗工作的地位逐步提升

中國共產黨自成立之初就十分重視自身的作風建設。因此，早在1922年就建立了整頓黨紀黨風的專門機構——中央監察委員會。改革開放以來，特別是中共十三大以來，中國共產黨始終將反腐敗工作置于黨的建設極其重要的地位，不斷取得反腐敗斗爭新成效。

1987年的中共十三大報告使用了“消極腐敗現象”這一提法，在具體的表述上也僅限于“偷稅漏稅、走私販私、行賄受賄、執法犯法、敲詐勒索、貪污盜竊、泄露國家機密和經濟情報、違反外事法律、任人唯親、打擊報復、道德敗壞等現象”，[3]52將少數經不起黨紀國法考驗的黨員比作我國建設和改革中的“灰塵”。這也說明，在改革開放的新形勢下，中國共產黨對于反腐敗的詞語還處于醞釀階段。針對一些黨員干部中存在的官僚主義、主觀主義、形式主義、個人主義和以權謀私等腐敗現象，1990年的十三屆六中全會通過的關于加強黨同人民群眾聯系的決議強調：“堅定不移地加強廉政建設，繼續發揚艱苦奮斗精神，克服黨內存在的消極腐敗現象。這是改善黨群關系，保證我們事業立于不敗之地的戰略舉措?！盵9]933

根據鄧小平南方談話強調的“兩手抓、兩手都要硬”的方針，1992年的中共十四大報告明確強調了反腐敗斗爭對于密切黨同群眾聯系的重要意義，指出這個斗爭是密切黨同人民群眾聯系的“重大問題”，并把“端正黨風和加強廉政建設作為一件大事”來抓，足見其重視程度。之后，針對一些地方和單位紀律松弛、組織渙散的情況，中共十四屆四中全會通過的關于黨的建設的決議指出：“要繼續抓好黨的作風建設，把反腐敗斗爭深入持久地進行下去。要深刻認識執政黨的黨風是關系黨的生死存亡的問題?！盵10]5這表明黨對反腐敗斗爭在加強執政黨建設方面的定位有了更清晰的界定。

與此前重點強調反腐敗斗爭與密切黨同人民群眾的聯系不同，從中共十五大開始，反腐敗斗爭作為事關黨和國家安危的命題被提出來，因而有著特殊的意蘊。十五大指出：“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”，[5]42強調了反腐敗在執政黨地位鞏固和國家興衰成敗方面的戰略地位，并將其提升為“嚴重政治斗爭”的高度。與十三大、十四大使用“腐敗現象”“腐敗分子”等詞語相比，十五大首次使用“腐敗”“反對腐敗”等提法，這不僅體現出用詞方面更加準確，而且更反映出中央對于反腐認識的深化及反腐敗工作的重視程度。

2002年的中共十六大提出了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的宏偉目標，而要確保這一任務順利完成，就“必須毫不放松地加強和改善黨的領導”，就必須“加強和改進黨的作風建設，深入開展反腐敗斗爭”。報告還特別明確了“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務”。[6]42這是中國共產黨在長期執政的條件下，在對外開放和發展社會主義市場經濟的環境中，對于反腐敗的形勢做出的客觀分析。與此同時，將反腐敗由政治斗爭上升為政治任務，并在全黨范圍內貫徹落實，這既強調了反腐敗的內在屬性，也規定了任務的實施范圍，因而更能顯示反腐敗的重要地位。

2007年的中共十七大報告創造性地使用了“反腐倡廉建設”的概念，這與長期以來使用的反腐敗斗爭、廉政建設、黨風廉政建設等提法相比，能夠更加準確描述黨風廉政建設與反腐敗工作的關系，使二者實現了有效整合，因而更符合現實工作的要求。十七大報告還要求“把反腐倡廉建設放在更加突出的位置”，而且首次將反腐倡廉建設與黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設置于同等重要的地位，作為全面推進黨的建設新的偉大工程的五大內容之一，并旗幟鮮明地指出：“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務?！盵11]42

2012年的中共十八大提出了全面建成小康社會的重任，而在新形勢下，“黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前?！盵8]1為此，十八大報告將反腐敗工作單列為報告的一個部分加以強調，這與十八大以前將反腐敗工作與黨的作風建設放在一起闡述的方式相比，更顯其突出地位。十八大報告還指出，“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題”，這表明中國共產黨向全黨和全國人民發出了一個明確的信號，要把反腐倡廉建設置于歷史的更高的戰略地位。

三、反腐敗的措施日臻完善

胡錦濤在十七大報告中指出：“全黨同志一定要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性?！盵11]42這一重要論斷說明，反腐敗是一個系統工程，是一項理論和實踐密切結合的重大任務，老的問題解決了，新的問題還會產生出來。因此，面對新形勢新任務，黨的反腐敗政策也在不斷調整和完善。

改革開放初期，黨在干部腐敗問題的處理方式上多以黨紀、政紀處分為主，總體上體現出“運動式”反腐的特點。其中比較有代表性的是中共十二屆二中全會通過的《中共中央關于整黨的決定》，這次整黨歷時三年半，重點解決黨內思想作風和組織不純的問題。20世紀80年代末以來，隨著我國的腐敗形式由“權情交易”向“權錢交易”轉化，由“小貪小案”向“大貪大案”轉化，黨的反腐敗斗爭的方式也逐步發生改變。1987年的中共十三大指出：“前幾年的整黨工作，成績是主要的。同時必須指出，解決黨內思想不純、組織不純、作風不純的問題，是一項長期的經常的工作，不可能靠一段時間的整頓解決所有的問題?！盵3]52因此，十三大報告就有針對性地指出，“對經不起考驗的黨員，首先要滿腔熱情地進行教育?！碑斎?，僅僅依靠教育是不可能解決所有問題的，“必須從嚴治黨，嚴肅執行黨的紀律” 。

由于當時剛剛結束整黨運動，十三大報告對于如何轉變反腐敗的方式、如何依靠教育進行廉政建設的措施，還沒有進行較多的闡述。為進一步解決這一問題，1990年召開的中共十三屆六中全會，專門討論如何加強黨同人民群眾聯系的問題，通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》。該決定在遵循十三大關于依靠教育進行廉政建設提法的同時，并進一步要求：“各級經濟管理部門、監督部門、公用事業部門和政法部門的黨組織，要同行政領導一起，大力加強行業廉政建設和職業道德教育?！盵9]934該決定還在查處大案要案、提拔和任用干部、發揮黨委在支持紀檢機關、監察部門經常檢查黨員干部和黨員遵紀守法等方面作了詳細的部署。此外，《決定》提出中央和各省、自治區、直轄市黨委，“可根據需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況?！盵9]936這是自1928年建立巡視條例以來，巡視制度再一次被提出，因而肩負著極其重要的使命。

鄧小平在南巡談話中指出：“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產黨員來說，廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵2]379這一論斷的提出，為以后我國反腐敗斗爭走上法制化、民主化、制度化、規范化發展道路提供了思想基礎。十四大報告從密切黨同群眾關系的角度提出了反腐敗斗爭的具體措施，強調要發揮黨員領導干部特別是高中級干部的表率作用，要做到“嚴于律己，以身作則，教育好子女，并且帶頭同腐敗現象斗爭”。[4]36-37在肯定教育對于反腐敗作用的同時，更加注重法治的作用，“廉政建設要靠教育，更要靠法制”。[4]37十四大還提出要建立健全黨內和黨外、自上而下和自下而上相結合的監督制度，并對執法部門和直接掌握人、財、物的崗位，“建立有效防范以權謀私和行業不正之風的約束機制?！盵4]37

1997年的中共十五大提出了“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵”的反腐思路，這說明黨在重視思想教育和紀律處分打擊腐敗行為的同時，更加注重從源頭上解決腐敗問題。這也標志著我國的反腐敗策略從80年代的“雙管齊下”向90年代的標本兼治“三管齊下”策略轉化，強調要通過深化改革的方式，“不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤”，以此來形成“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與，堅決遏制腐敗現象”[5]42的良好局面。2001年的中共十五屆六中全會要求各級干部為人民掌好權、用好權，加強黨內監督，“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領導班子特別是主要負責人的廉政情況作為重要內容，進行監督檢查?！盵12]42

2002年的十六大報告在堅持十五大確立的反腐敗工作思路的基礎上，分析當前我國反腐敗斗爭所面臨的長期性、緊迫性局面，明確了在對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下，執政的中國共產黨必須“堅決反對和防止腐敗”，“黨必須十分注重防范各種腐朽思想的侵蝕，維護黨的隊伍的純潔”。[6]42報告要求逐步加大治本的力度，“從源頭上預防和解決腐敗問題”，“預防腐敗”成為本次大會反腐敗工作的關鍵詞。此外，報告還提出了堅持和完善反腐敗領導體制和工作機制，“認真落實黨風廉政建設責任制，形成防止和懲治腐敗的合力”的新舉措。2003年十六屆三中全會從適應建立社會主義市場經濟體制的角度出發，要求“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”，[6]481進而為完善社會主義市場經濟體制營造良好的社會氛圍。

2007年的十七大報告進一步提出了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針”，相比十六大提出的“標本兼治、綜合治理”方針，又有了更高的要求，這也標志著我國的反腐敗斗爭正式由原來的以懲治為主轉為懲治和預防并重的新階段。報告要求在堅決懲治腐敗的同時，“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”，即“三個更加”的原則，不斷拓展從源頭上防治工作的領域。此外，報告還提出要“堅持深化改革和創新體制，加強廉政文化建設”，[11]42這是對教育反腐策略的進一步深化，“形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制?！?009年的十七屆四中全會進一步指出：“在全黨深入開展黨性黨風黨紀教育，把廉政教育列入干部教育培訓規劃，有針對性地開展示范教育、警示教育、崗位廉政教育，改進教育方式，提高教育實效?！盵7]160

在此基礎上，中共十八大報告對我國反腐倡廉建設的總體要求進行科學概括，對扎實推進反腐倡廉建設進行統一部署，指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！盵8]1針對一些干部特別是高級干部中發生的腐敗案件，十八大報告除了繼續要求各級領導干部以身作則、廉潔自律外，特別指出：“嚴格執行領導干部重大事項報告制度，既嚴于律己，又加強對親屬和身邊工作人員的教育和約束，絕不容許搞特權。嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導行使權力的監督”，[8]1這對那些利用職務便利為本人或特定關系人謀取不正當利益的腐敗分子是一個嚴正的警告。針對一些腐敗分子攜巨款外逃的跨國腐敗犯罪行為，中共十八大報告首次提出要“加強反腐敗國際合作”，嚴厲打擊跨國腐敗犯罪行為。此外，報告還要求“健全紀檢監察體制，完善派駐機構統一管理，更好發揮巡視制度監督作用”。

2013年的十八屆三中全會提出，進一步加強反腐敗體制機制創新和制度保障，要求“加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導。改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能”。[13]1在改革黨的紀律檢查體制方面，決議主要強調了兩個方面的內容：一是要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制；二是改進中央和省區市巡視制度。其中，在改革巡視制度方面，要求“做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”，以利于更好發揮巡視制度的作用。中共十八大以來確定的堅持中國特色反腐倡廉道路，無疑更加符合我國反腐敗工作的實際，更加有利于全面提高黨的建設科學化水平，更加有利于中國共產黨帶領全國人民全面建成小康社會、推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興。

小結

中共十三大以來歷次黨代會報告和關于黨的建設的中央全會決議形成的歷史軌跡，清晰地見證了中國共產黨在反腐敗理論創新方面既一脈相承又與時俱進的發展過程。這一過程中的演變特點可以概括為以下幾點：

一是始終強調反腐敗對鞏固黨同人民群眾血肉聯系的重要意義?！巴七M黨的作風建設，核心是保持黨同人民群眾的血肉聯系。我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾?！敝泄彩笠詠淼牧吸h代會報告都牢牢地把反腐敗斗爭作為鞏固黨和人民群眾聯系的重要紐帶。比如，中共十四大提出的“堅持反腐敗斗爭，是密切黨同人民群眾聯系的重大問題”；十五大提出的“如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民群眾的信任和支持”；十六大提出的“不堅決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯系就會受到嚴重損害”；十七大提出的“堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實解決群眾反映強烈的問題”；十八大提出的“堅決查處大案要案，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題”等等。盡管先后的表述不盡相同，但中央強化反腐敗在與構建和諧黨群關系、鞏固黨密切聯系群眾的政策是一貫的。

二是始終實事求是地分析我國反腐敗工作的現狀。實事求是作為我們黨的基本思想方法、工作方法和領導方法，也同樣適用于黨的反腐敗工作。新時期的六次黨代會報告都對當時反腐敗工作的形勢進行了客觀的分析，為黨的反腐敗政策的制定提供了重要的參考依據。如中共十三大將其定義為“一項長期的經常的工作”；十四大提出“要充分認識這個斗爭的緊迫性、長期性和艱巨性”；十五大認為“在整個改革開放過程中都要反對腐敗，警鐘長鳴”；十六大報告提到“各級黨委既要充分認識反腐敗斗爭的緊迫性，又要充分認識其長期性”；十七大報告更明確強調“全黨同志一定要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性”等。這些不斷豐富的表述體現了黨對于反腐敗斗爭形勢認識的深化和反腐敗理論的提升。

三是始終堅定反腐敗斗爭的決心。只有有了堅定的決心，才能凝聚奮斗力量，才能在前進的道路上勇往直前。盡管反腐敗的形勢日趨復雜，但是中國共產黨加強自身建設，深入開展反腐敗斗爭的決心卻越來越堅定。比如，中共十三大在分析當時反腐敗的客觀形勢時指出：“我們當然不能因為有少數黨員經不起考驗而改變改革開放的總方針總政策，也不能停下建設和改革去專門打掃灰塵?！钡?，“對于那些敗壞黨和人民事業的腐敗分子，必須采取堅決清除的方針，一經發現立即處理，有多少清除多少，決不能姑息養奸”；[3]53十四大報告提出“不論是什么人，都必須依照黨紀國法，堅決予以懲處”；十五大提出“在黨內絕不容許腐敗分子有藏身之地”；十六大提出“對任何腐敗分子都必須徹底查處、嚴懲不貸”；十七大提出“對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，絕不姑息”；十八大報告提出“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。這些反腐敗的堅定決心和勇氣經過反腐敗斗爭實踐的檢驗，一方面表達了中國共產黨對于加強自身建設的自信和毅力，另一方面也是對腐敗分子的一種警告，起到很好的震懾作用。

當下，中國特色社會主義反腐倡廉道路已經開辟，反腐敗的措施日臻完善，特別是中共十八大 “干部清正、政府清廉、政治清明”的反腐敗工作目標的確定，要求我們必須繼續堅定不移反對腐敗，在建設中國特色社會主義事業偉大實踐中全面提高黨的建設科學化水平。

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【責任編輯：閆生金】