農村土地承包經營權信托的主客體構造

王立爭+高慶艷

摘要：農村土地承包經營權信托是一種新型的農地流轉方式，未來將會快速發展。就農村土地承包經營權信托的主體而言，年滿16周歲、不滿18周歲的自然人可以充當委托人，但不得作為受托人；村民委員會既可以作為委托人，也可以作為受托人。農村土地承包經營權的客體具有非繼承性、期限性、限定性等特點。展望未來，農村土地承包經營權信托在主體上應克服現行法律受托人范圍過窄的缺陷，并構建信托監察人制度；在客體上應進行空間性拓展，并進行客體的證券化。

關鍵詞：土地承包經營權；信托；主體；客體

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）01-0290-03

信托制度是一種以資產為核心，以信用為基礎，以委托為方式的現代財產管理制度[1]。在我國農村土地承包經營權流轉制度改革過程中，信托作為一種新型的流轉方式，已開始在部分地區進行了試點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年11月印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出要“引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權”，這為土地承包經營權信托在未來的大規模發展提供了政策依據。土地承包經營權信托制度的核心要素包括2個方面，即主體和客體，本研究結合現行法律的相關規定以及實踐運行狀況，就上述2個核心要素進行深入的分析，并提出其未來應注重的發展方向，為相關政策和法律的制定提供參考。

1 農村土地承包經營權信托的主體構造

1.1 農村土地承包經營權信托中的委托人分析

從試點情況來看，圍繞農村土地承包經營權信托的委托人問題，主要爭議集中在2個方面，一是年滿16周歲、不滿18周歲以自己的勞動收入為主要生活來源的人可否作為委托人；二是村民委員會是否具有委托人資格。就前一問題而言，根據現行《信托法》規定，完全行為能力人可以充當委托人。年滿16周歲、不滿18周歲以自己的勞動收入為主要生活來源的人本身屬于完全行為能力人，但因其尚未成年，所以理論上出現了將此類自然人排除在委托人范圍之外的觀點，筆者則持肯定立場。首先，從《信托法》《農村土地承包法》等法律條文的立法目的來看，實行農村土地承包經營權信托最本質的目的是解放農民，提高土地使用效率。農地信托化實現了土地產權貨幣化，使農民對土地的實際占有轉變為以信托資本的價值形態占有，將土地轉變為可攜帶資產，從而把農民從土地的依附關系中解放出來[2]。從農村土地承包經營權信托的本質屬性分析，拓寬委托人范圍，推動該制度運行是有必要的。其次，在信托法律關系中，委托人主要義務為將土地承包經營權轉移給受托人，不需要對土地承包經營權信托中的土地進行事實或法律上的管理、處分行為。因此，年滿16周歲有獨立經濟收入的農村青少年作為農村土地承包經營權信托的委托人具備相應的政策基礎，應該確認其獨立的委托人地位。就后一問題而言，學界不少人均主張否定說。如有些學者認為委托人若為村民委員會，將侵害農民或其他合法組織的權益，故村民委員會不能作為農村土地承包經營權信托的委托人[3]。筆者認為村民委員會可以作為農村土地承包經營權信托的委托人。村民委員會是村民自治過程中形成的一種自治組織，具有委托人的基本屬性，符合法律對委托人范圍的規定。而將村民委員會納入委托人資格中，能更好地解決出嫁女以及農民落戶城市后遺留的農村土地管理問題，從而減少土地閑置，充分發揮土地的應有價值，減少因農村人口流動的多變性而導致土地資源利用率降低。從村民委員會職責上看，其管理、處分村內事務涉及范圍廣，由其充當委托人并不違背村民委員會的法定職責。此外，實踐中已出現了村民委員會充當委托人的信托模式，典型代表為安徽宿州埔橋模式[4]，其實踐運行效果良好，值得推廣。

1.2 農村土地承包經營權信托中的受托人分析

農村土地承包經營權信托制度中，受托人肩負著按照委托人所設定的信托目的，管理處分受托財產的職責，在信托關系中發揮核心作用[5]。我國《信托法》第24條規定，受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人，法律行政法規對受托人條件另有規定，從其規定。實踐和理論上存在爭議的仍然是年滿16周歲、未滿18周歲以自己勞動收入為主要生活來源的人以及村民委員會可否充當受托人的問題。

筆者認為，年滿16周歲、不滿18周歲以自己勞動收入為主要生活來源的自然人雖可作為委托人，但不能作為受托人。受托人是信托財產的實際管理人，是信托收益的實現人，也是這項制度是否具有生命力的關鍵點。因此，受托人資格問題應予嚴格限制。首先，信托制度在我國尚處于起步階段，運行體制上仍然存在較多的問題。年滿16周歲的青少年依靠自己的勞動、智力獨立生活，不可否認其具有相應的民事行為能力，但其畢竟所擁有的社會經驗相當有限，而受托人是農村土地承包經營權信托運行的核心，若將年滿16周歲、不滿18周歲的青少年也納入受托人范圍，無疑會影響土地承包經營權的實踐運作。其次，從《信托法》對受托人義務的規定來看，受托人須獨立管理信托財產，如果管理不當，使信托財產受到損失的，應承擔相應的賠償責任。因此，受托人應具備一定的處分管理能力，而未滿18周歲的未成年人，難以具備這種能力。最后，土地承包經營權信托的受讓人還應具備一定的經營能力，年滿16周歲、不滿18周歲的自然人缺乏社會經驗，一般不具備這種經營能力。因此，筆者認為應對此處“完全行為能力人”作限定性解釋，其范圍只限于年滿18周歲有完全行為能力的自然人。

村民委員會作為受托人，在部分地區也已出現運行良好的模式。以實踐中較有影響的湖南省瀏陽市農村土地承包經營權信托模式為例，該市建立了市、鎮、村三級信托服務體系，市一級由市農辦牽頭，農業、土地管理、林業、水利等多個部門參與，形成部門整體聯動機制。村一級由村民委員會具體接受農民土地信托服務，由村民委員會進行土地流轉前的土地使用供求登記、信息發布以及土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調處等，從而推動了信托制度在該地區的發展，促進了農民生活水平的提高。因此，從實踐情況來看，村民委員會作為受托人在運行上并無障礙。盡管在該制度發展初期，許多學者對此持有異議，認為實際操作過程中由村民委員會主導完成信托的方式并不合適，會導致過多行政因素干預和介入[6]。筆者認為，村民委員會本身的職責就包括促進農村經濟發展，加上其有一定組織力量，應將其納入受托人范圍內，從而更好地促進農村土地承包經營權信托制度的發展。

2 農村土地承包經營權信托的客體構造

2.1 農村土地承包經營權信托客體的非繼承性

信托法律關系中，最突出的特征是委托人對于信托財產有一個“脫手”的過程，即當委托人與受托人達成信托合同合意后，委托人須將信托財產轉移給受托人，使該財產處于受托人管理之下。受托人基于對信托財產的管理和控制，享有了權利外觀，這對委托人權利可能產生不利影響。因此，《信托法》第16條明確將信托財產與受托人所有的財產相區分，即信托財產不屬于受托人的固有財產。受托人死亡或依法解散、依法撤銷，信托財產不得作為遺產或被列入清算財產的范圍，不可被受托人的繼承人繼承。筆者認為，雖然該財產不能繼承，但基于信托關系具有連續性特征，并且針對農村土地承包經營權的穩定性等特點，在農村土地承包經營權信托中，該信托管理是可以繼承的，即受托人死亡后，如果受托人的繼承人符合受托人的資格條件，有繼續管理該信托財產及財產權利的義務，信托行為的整個過程不因此而終斷。如果信托法律關系發生法定終止情形，那么該土地承包經營權不歸屬于受托人或受益人，其權利回歸至委托人，從而建立一道農民保留農村土地使用權的防線。

2.2 農村土地承包經營權信托客體的期限性

一般情況下，信托的客體為所有權，而農村土地承包經營權信托的客體為土地承包經營權這一用益物權。根據現行法律規定，土地承包經營權具有嚴格的期限限制，即耕地承包經營期限為30年，草地承包期限為30～50年，林地承包期限為30～70年。根據一般的邏輯推斷，農村土地承包經營權信托的期限應當在法律規定的承包經營權期限范圍內，不得超出這一期限，否則不具有相應的法律效力。但實踐情況更加復雜，如甲已獲得30年耕地承包經營權并將其進行了信托，信托期限也是30年。10年后，甲變更為城市戶口，按現行法律規定，其農村土地承包經營權應予以收回，但此時信托法律關系仍未到期，那么該法律關系是否也應終止？如果允許其成為信托關系終止的原因，那么委托人一方單獨變更戶口關系就可以使信托法律關系終止，這對受托人而言不公平；但如果該項法律關系不終止，因信托產生的收益又應歸誰享有？委托人不具有財產權利，他所指定的受益人也就失去了獲益的權利，因信托所產生的收益歸屬問題就難以有效解決。由于在信托法中沒有規定信托的期限問題，所以實踐中就以土地承包經營權期限作為信托的期限，筆者認為這樣并不科學。因為，法律之所以賦予農民30～70年如此之長的土地承包經營權，其立法出發點是為了保障農民的基本生活需求，而如果將信托期限也同樣如此限定，會造成農民失地的危險。因此，應根據土地承包經營權期限、信托公司的專業性條件等情況，對農村土地承包經營權信托規定一個適宜的比例時間限制，在保障農村土地承包經營權信托產業持續性的同時，也較為靈活地保證了農民對農地使用權利的行使。

2.3 農村土地承包經營權信托客體的限定性

所謂農村土地承包經營權信托客體的限定性，是指在農村土地承包經營權信托中，不得改變土地的農業用途。我國仍然是農業大國，農民仍然是社會收入較低的群體，而土地承包經營權又是保障農民生活的基礎，因此，我國法律明確要求土地承包經營權的流轉不得改變土地的農業用途。有學者認為，現行法律對土地承包經營權流轉的用途限制侵害了農民的私權[7]。筆者認為，這一限制符合我國的特有國情，尤其是如果允許流轉過程中改變土地的農業用途，將可能導致我國的耕地面臨大規模減少，甚至可能危及國家糧食安全。在農村土地承包經營權信托法律關系中，受托人可以以外觀權利人的身份經營、管理信托土地，但是不管受托人出于怎樣的目的，均不得改變土地的農業用途。

3 農村土地承包經營權信托主客體的反思與展望

3.1 克服現行法律受托人范圍過窄的缺陷

我國《信托法》對受托人資格采取了肯定列舉方式，并且只有2種，一種為完全民事行為能力人，另一種為法人。但是在國外的法律中，受托人范圍較寬。如日本信托法在受托人資格問題上采取了否定列舉方式，即明確規定未成年人、禁治產者及破產者不得為受托人，在很大程度上拓寬了受托人范圍，從而大力推動了信托在該國的發展，取得了較好的實踐效果。我國現行法律的規定，使實踐中難以找到適格的受托人。大量依法設立的社會組織無法充當受托人，就不能以合法的形式參與到該制度中，這縮減了受托人范圍，阻礙了信托制度在農村的發展，與該制度設立的最初目的相背離。土地承包經營權信托制度充分利用了土地所有權、經營權、收益權的權能分置狀態，有利于解決農村土地雜亂化、細碎化等問題。因此，應鼓勵該制度的實踐運行，加大當事人參與范圍。在實際操作中，筆者認為可以有條件地擴展受托人范圍，由法律明確規定受托人的實體條件，如在技能、經驗上的要求，把有能力參與此制度的主體納入其中，這不僅可以拓寬農村土地承包經營權信托的實際運行空間，更有利于實現該制度的設立目的。

3.2 構建土地承包經營權信托監察人制度

我國《信托法》第64條規定“公益信托應當設置信托監察人?！倍鴮τ谵r村土地承包經營權信托是否需要設置信托監察人，法律并沒有明確規定。筆者認為，有必要構建土地承包經營權信托監察人制度，理由主要有3點：第一，在當前農村土地承包經營權信托的起步階段，相關政府部門的介入難以避免。為減少政府部門對農民權利的損害，保證農民的意思自治，將政府機關的干涉減至最低，應設立監察人制度，使其作為整個制度運轉中的中立主體，從而更好地保護農民合法權益。第二，在農村土地承包經營權信托法律關系中，由于信托財產存在一個“脫手”于委托人和受托人的封閉時間，即委托人將信托財產交與受托人后，雖然委托人為該信托財產權利的真實擁有者，卻不能再管理該財產；而作為受托方，雖其在外觀上具有管理、處分該信托財產權利的實際操作能力，但是其并不是真正的權利所有人，這就形成了一段時期內信托財產的“真空性”。如果此時有法定的監察人進行監督，就會減少該制度適用上的困難，提升其實踐效果，也使雙方當事人的利益能夠得到更好的維護。第三，農村土地承包經營權信托中的受托人一般為具有優勢地位的社會組織，極容易侵害委托人的利益。設立監察人，有利于保障委托人合法權益不受受托人或其他第三人的侵害。此外，在委托人權利受到損害的情況下，監察人還可以依法進行訴訟，這樣也避免了委托人權利遭受損害時，難以獲得有效救濟的問題。面對缺乏專業知識和法律知識的委托人，增設監察人制度，并允許其在法定情況下代表委托人進行訴訟，有利于保護委托人的利益，具有重要的實踐意義。

3.3 農村土地承包經營權信托客體的空間性拓展

現行法律對土地承包經營權的客體問題，秉承的是平面的土地立法主義。所謂平面的土地立法主義，是指以土地地表的平面利用為規則設置依據的立法模式。與之相對應的是立體的土地立法主義，是指以土地地表上下空間利用為規則設置依據的立法模式，由其衍生的權利稱為空間權。拓展農村土地承包經營權信托客體的空間性，就是將空間權概念引入土地承包經營權信托中，即允許當事人對土地上下特定范圍內的空間進行支配并排除他人的干涉。將農村土地承包經營權信托客體進行空間性拓展，可以保障農地利用的最大化，提高農民開發和利用空間的意識，增加信托收入，在避免農地有限資源浪費的同時，進一步保障農民收益，從而減少農地供求的緊張關系，有利于加快構建新型農業經營體系。

與農村土地承包經營權信托客體空間性拓展相伴隨的問題是，在土地上下空間范圍內因添附而出現的新物如何處理？對此，首先應尊重雙方當事人之間的合意，如能達成合意，則依當事人合意進行處理。如果雙方未能協商一致，則應以信托合同實現的時間長短來判斷。農村土地承包經營權信托除了帶給農民收益外，另一目的就是穩定土地肥力，提高土地利用率。若信托合同時間較長，達到了前述目的，即對添附之物進行了充分利用，則信托合同到期后，該添附之物和土地承包經營權應一并返還給委托人，并給予受托人合理的價款作為補償；若信托合同時間較短，并且受托人未經委托人同意進行添附，那么添附之物與土地承包經營權一并返還委托人后，委托人不承擔合理補償義務。

3.4 農村土地承包經營權信托客體的證券化

土地證券化系以土地收益作為擔保發行證券，在不喪失土地產權的前提下，利用證券市場的功能，將不可轉移、難以分割、不適合小規模投資的土地轉化成為可以流動的金融資產[8]。具體到土地承包經營權的證券化，是指以一個自然村擁有的集中連片的土地為組合，在地籍調查和土地評價基礎上根據土地等級（優、中、劣），以平價、溢價或折價發行土地證券或土地使用證。土地承包經營權信托一般由大量的農戶聯合進行信托，受托者將眾多委托人的農地使用權結合在一起，對土地進行整合，從而對一片土地進行整體利用，這為土地承包經營權的證券化奠定了實踐基礎。將土地承包經營權證券化運用到信托制度中，具有如下優點，首先，將多種復雜的農地承包經營權轉移問題中的金額、面積等復雜要素簡化為一張證券的形式，根據信托面積的不同，發行不同數量的證券。委托人依據持有的證券憑證領取相對應的土地使用金，從而使委托人與受托人之間的法律交易更加簡化。其次，土地承包經營權的證券化與信托制度結合，有利于解決農地的細碎化問題。從實踐情況來看，一部分農民所持有的土地在自然光照、土壤條件等要素上具有一定劣勢，他們將此部分土地進行信托，并不能獲得所期待的經濟利益，由此出現了寧愿閑置土地也不進行信托的情況，這使受托人難以對土地進行完整性的利用，增加集中進行農業生產的難度。如果將土地承包經營權信托客體證券化，將有效避免上述情況的出現。因為不論土地優劣，均不會影響委托人獲得證券的數量，因此也就提高了其進行土地信托的積極性，有利于土地的集約化流轉，從而促進農村土地承包經營權信托的發展。

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