中國農村村委會選舉中的問題與對策

郭子瑞

(黑龍江大學,哈爾濱 150080)

中國農村村委會選舉中的問題與對策

郭子瑞

(黑龍江大學,哈爾濱 150080)

在村委會選舉二十多年的民主實踐中，人們對它的爭論從來沒有停止過。它調動了廣大農民參與政治的熱情，鍛煉了農民參與政治的能力，推動了中國民主化進程。但是，當前農村民主選舉還存在很多問題，危害著村民自治的健康發展，影響著農村社會的穩定與和諧。因此論述農村民主選舉的現狀和存在的主要問題，以及出現這些問題的原因，并能指出解決的方法就顯得尤為迫切。中國農村的民主化進程，是整個中國民主化進程的一個縮影。研究中國農村村委會選舉，對于認識、了解和促進農村民主建設具有重要的意義。

村委會選舉;農村發展;民主;法制

中國是一個農民占人口的絕大多數、發展很不平衡的大國。根據數據顯示，中國大約有9億人口生活在農村。農業、農村、農民，也就是所謂的“三農”問題是制約中國發展的主要因素，所謂中國現代化，實質上就是“三農”問題的解決。當前，“三農”問題被黨和國家放在了越來越重要的位置。相較于對農村經濟、風俗、文化的研究，農村政治則被人們提起的不是很多。但是，農村政治的發展對國家的穩定和現代化的推進起著重要的作用，并且反過來制約農村經濟、文化的發展。

在農民的政治生活中，村委會選舉是最重要的一件事情，它關系到農民的切身利益，也是廣大農民實現民主權利的主要形式。中國是一個農業大國，農民占人口的絕大多數，村委會選舉不僅是農村的政治生活問題，也是國家的政治問題。它關系到中國9億人口的根本利益，關系到社會的穩定和發展，是黨和國家政治生活中最重要的大事之一。

村委會選舉是貫徹落實黨和國家的農村政策，促進農村政治、經濟、文化發展，實現村民權益的有力保證。村委會選舉，加強了村民委員會領導班子處理公共事務的熱情，緩和了干群關系，是穩定社會秩序的一劑良藥，對村民來說，自己手里的票子能決定村干部的位子，這就大大加強了村民參與政治生活的熱情，豐富了村民的精神世界，增強了村民的責任感，實際上也鍛煉了村民參與公共事務的能力；對干部來說，是村民選擇了干部，干部有群眾基礎，工作起來就順利很多。

村委會選舉是農村民主建設的重要內容。建設社會主義民主離不開廣大農村陣地，中國農村的民主化進程，影響甚至決定了整個中國民主化的進程。農村的民主實踐經驗，對中國民主化建設的深入發展有著重要的啟示。

本文希望通過對農村村委會選舉這一農民基本政治權利的研究，引起人們對農村村委會選舉更加廣泛深入的關注，以便集思廣益，形成解決農村政治生活中出現的一系列問題的方法，促進農村政治、經濟、風俗等朝著更加健康、有序、和諧的方向發展。

一、村委會選舉的現狀和存在的問題

(一)村委會選舉的現狀

村委會選舉在中國已經走過了二十多年，它在保持與擴大農民權利，推進選舉的民主化、制度化方面發揮著越來越重要的作用。與過去的領導人任命制相比較，村委會選舉是一個巨大的進步，它由過去集權式的管理模式向民主化的管理模式讓渡，尤其是將村委會領導人的篩選權下放給廣大農民，不僅使村民在參加選舉過程中提高了個人能力，而且也是農村實現良好治理的關鍵選擇。但是，在實際操作中，村委會選舉存在著很多問題。比如賄選、選民素質參差不齊、上級意志對候選人的影響等。村委會選舉是在不斷地向前發展，但同時存在很多問題。

(二)村委會選舉過程中存在的問題

1.鄉鎮對村委會選舉的干預

我國《村委會組織法》規定，村委會由村民依法投票選出，這就使原來的鎮村行政隸屬關系在法律上失去陣腳。但是，鄉鎮并不愿輕易放棄過去屬于自己的權利，因此，通過一些方式干預村民選舉，使自己的意志輻射到村委會選舉的過程中。就具體來說，鄉鎮政權干預村委會選舉的主要目的在于控制村委會，進而控制整個村莊，而村委會領導人員也需要依靠鄉鎮官員的提攜和支持，贏得選舉或謀得不正當利益。正是在這種利益的驅使下，鄉鎮政權往往會在村委會選舉中提出候選人名單，在選舉環節上直接或者間接的施加影響，操縱村委會選舉，打壓對手，讓“自己人”上位，如果遭遇到來自村民的阻力，目的沒有得逞，則以種種理由否定村委會選舉成果，甚至中斷、取消村委會選舉，直接委派、任命村委會主任[1]。

對于鄉鎮政權在村委會選舉中的種種蠻橫行為，村民并無多少還手招架之力。在選舉過程中，村民雖然名義上是“主人”，但卻處處受到強權的干預。鄉鎮干預往往使村民對選舉失去信心，認為那不過是做做樣子、走走場子，反正早已內定，反正自己說了也不算。鄉鎮干預的危害，不是村委會主任是不是代表了最廣泛的民意要求，而是關系到村民對民主法治、對政權、對公平正義的信心的問題。

2.賄選問題

賄選就是提供一定好處給投票人以換取選票的行為。在二十多年的選舉實踐中，不同地方都不同程度地出現了賄選現象，其形式多種多樣，主要表現在給予小恩小惠收買選票，有的是一定數量的金錢，有的是米面油一類的東西；有的是上門游說，推銷自己，籠絡感情，甚至開出空頭支票，許諾選舉成功，給什么好處；有的利用不識字的選民填表格的機會，違背選民的意愿，讓代填人填上自己的名字；有的甚至擅自開箱篡改、毀壞選票[2]。諸如此類現象，嚴重干擾了選舉秩序，破壞選舉的公平公正，敗壞了社會風氣，影響了農村的和諧、穩定與發展。

賄選的民主已經不再是自由的民主，不再是選民的熱情參與，更無公平可言。賄選是滋生腐敗、權錢交易的肥沃土壤?！把蛎鲈谘蛏砩稀?，候選人愿意出天價來換取選民的支持率，其中當然最重要的就是基于現實利益的考量。付出都是要求有回報的，那么，這些付出代價的候選人在正式當選后肯定會以變本加厲的方式對村民巧取豪奪，到頭來受損失的還是選民。民主選舉不能落實，民主決策、民主監督等更是海市蜃樓，遙遙無期。

當然，對于賄選也不能一概而論，通盤否定。根據對收集到的賄選案例的分析和身邊的所見所聞，賄選一般分為兩類:一類是為了實現自己的政治理想，一類是為了控制村公共資源，滿足自己的貪欲。為了實現自己的政治抱負而進行賄選的情況，往往是村主任候選人已經由鄉鎮領導內定，而自己又束手無策，只好利用民意一搏。這種人，在村民中威望高，有膽識，“深得民心”,對于賄選，村民在內心是理解和接受的。為了控制村公共資源而進行賄選的情況，一般發生在地理位置比較好，或者村集體財產雄厚的地方，這些地方有利可圖，候選人往往不惜重金，收買選票，如果收買不成，甚至動用黑惡勢力對選民進行威脅、恐嚇、人身攻擊。這類人當選村主任的后續行為就是濫用職權、徇私舞弊、壯大自己的勢力范圍以保護自己通過非法手段得來的財富，這樣的賄選，將會給村子的穩定帶來極大的威協。

3.宗族意識影響選舉公平

宗族在中國農村的政治治理中有著特殊的地位。新中國成立后，在國家政權強有力的干預下，宗族組織被普遍取締。改革開放后，宗族勢力再次復起，其對村委會選舉影響極大，甚至在一些地方宗族成了村委會領導成員當選的決定性力量。

在農村，許多村民派姓意識強烈，認為“自己人”當選總好過外姓人當選，而且將來用得著的時候也好說話，因此，在村委會選舉中，大姓成員會盡最大努力，調動一切資源力推自己本族的人當選，而小姓由于人單力薄，無法在村委會選舉中同大姓相爭，于是，往往由多個小姓聯合起來，推舉候選人。村委會選舉，一定程度上促進了鄉村宗族勢力的抬頭，推動他們為了彼此的利益而走向聯合，在村委會選舉過程中，同聲相求，也拉近了相互之間的關系。但村委會選舉改變了農村的政治生態，在一定程度上使宗族之間由于歷史、現實等常年爭執不休的問題得到緩和，一般而言，姓氏之間，為了村子的長遠發展，會達成和解，彼此妥協。

但宗族勢力也表現出來日益讓人擔憂的一面，比如嚴重破壞選舉公平，使得那些有政治才能而不屬于大姓家族的人在選舉中落敗，是阻礙農村發展的一個重要因素。宗族勢力介入選舉，使得大姓成員當選，小姓宗族的利益得不到滿足，長此以往，會給宗族之間的沖突埋下隱患。

4.村民民主參與意識淡薄

在選舉過程中，有些地方的農民對選舉視若無睹，漠不關心，到了投票的時候，要么不投，要么草草了事，不論張三李四，隨便一填，盲目性很大；或由他人代投，至于投誰，全看投票人當時的心情；要么看選舉中誰給的好處大，而大的好處往往不過是幾塊錢。種種不好現象，給村委會選舉蒙上了巨大的陰影。選舉是村民行使民主權利的最主要形式。雖然改革開放后，農民的參與意識有了很大的提高，但對于大多數農民而言，基層民主選舉畢竟是一個新鮮事物，農民對選舉相關的一些基本常識知之甚少，不知道自己享有哪些權利，不知道怎么維護自己的合法權益，權益受侵也不知道通過什么途徑合法維權，從而大大降低了選民的參與熱情[2]。另外選舉制度的不健全也會造成農民對選舉的消極抵制。村委會選舉實行以來，由于種種原因，常常使得選舉流于形式,得不到實際貫徹，所以很多村民對基層民主選舉心灰意冷。

5.兩委矛盾

兩委矛盾是指黨支部委員會和村民委員會之間的矛盾。改革開放之前的中國農村，實行的是人民公社體制，黨支部書記作為一把手，掌握著村子的政治權利，所有公共事務由黨支部書記說了算。為了克服人民公社過度集權的弊端，在中國農村又建立了村民委員會[3]。村民委員會作為基層群眾自治性組織開始分享原來由村黨支部書記履行的權利。黨支部和村委會的矛盾由此逐漸顯現，出現了資源和權利在兩個委員會之間如何配置，如何界定職權等一系列問題。黨支部和村委會在職責、權利等方面交割不清的話，勢必會影響農村民主的發展，阻礙農村工作的順利開展。

二、村委會選舉問題產生的根源

(一)鄉鎮與村子的界限不清楚

我國《村組法》規定“鄉鎮不直接管理農村基層社會的具體事務，村民委員會作為基層組織，對本村事務行駛自治權”。然而，《村組法》中對鄉鎮和農村之間的界限較為籠統，其之間的界限、權責、所管轄的事務等未作具體說明，只是指出了一個方向，這就為鄉鎮權利向農村的滲透提供了條件，使農村成為鄉鎮的下屬部門。在選舉過程中，鄉鎮對村委會選舉實行監督，有的鄉鎮甚至派出兩到三名警察，“看場子”、“做門神”，監督村民投票，選舉秩序混亂，農民出于自身安全、利益的考量，往往屈從于權利的高壓，做出妥協。

鄉鎮權利的不正當干預，不僅使村委會選舉流于形式，而且使村民對選舉產生誤讀，對民主失去信心。一些鄉鎮干部法制意識淡薄，認為《村組法》與當前中國的國情不適應，過于超前，如果任由村民自由選擇村干部，容易造成思想自由化和無紀律。認為村民素質較低，在素質較低的村民中實行最高級的民主，是一種無序的民主。

(二)利益的驅使

村委會選舉期間出現的賄選現象，都以豐厚回報作為最原始動機。賄選預期越大，動機就越強烈，對賄選的投入也就越高。如果賄選成功，賄選人會在最短時間內迅速回本。所以，賄選在經濟較為富裕的農村發展更甚。隨著經濟的發展和城區范圍的擴大，城郊的村委或城中村這些地方成為賄選的重災區，拆遷費、土地征地款，包括村委會每年向駐村的工廠收取的租賃費、排污費,等等，這些收入為村委會帶來了不少收益，也成為村干部眼里的“唐僧肉”。另外，村委會成員的工資、獎金由村委會發放，在較富裕的農村，這些收益不菲的工資讓很多人垂涎三尺。這些利益的誘因使一些人想方設法地要進入村委會。

隨著國家惠農政策的施行，農業稅被取消，村干部比過去更容易當，一些干部還可以招商引資、出讓土地，在村集體土地上建設商品房，向駐村廠礦入暗股，承包村內公路、天然氣、土木、飲用水等方面的工程，售賣低保名額或者提名自己的親屬，賺取豐厚的經濟收益。

賄選的另一方是村民不珍惜自己手中的選票，認為反正自己不能當選，選誰都一樣，沒有看到選舉權與自己切身利益之間的關系，一張選票的價值有時候甚至等于一包煙、一桶油。賄選并不能從根本上選出一心一意為民謀事的好干部，賄選的干部在選舉中“投了資”，必然要在當官后連本帶利地搜刮回來，忽視了村民的利益，也在農村中造成了不良影響，敗壞了風氣，給農村播下了不穩定的種子。另外，物質財富的富有程度和參加選舉的熱情成正比。也就是說，農民越富有，反過來越追求精神上的滿足，會更加熱衷于公共事務的參與和管理。我國大多數農民收入不高，財富的獲取來源相對較窄，在農民的觀念里生活和發展才是主要的問題。市場經濟條件下，大量農村青壯年勞動力進城打工，客觀上造成了基層民主選舉主體的外流。

(三)封建殘余是宗族意識滋生的土壤

中國歷經兩千多年的封建社會，宗族觀念深入骨髓。雖然作為以血緣為紐帶的宗族社會制度已經被推翻，但同姓為一家的觀念并沒有完全肅清。近代以來，中國也沒有一場完整意義的民主啟蒙運動，尤其是在廣大農村地區，農民人情觀念很深。隨著家庭聯產承包制的實行，農村各種社會關系進入了一個重新調整、重新組合的階段，伴隨著改革開放后人們生活水平的普遍提高，農民開始關注與自身利益相關的公共事務，并且希望自己的聲音能夠成為決策者決策的一個依據，但一個人的力量畢竟有限，于是走向尋求聯合的道路，推舉和自己同姓或者有關系的人當選村委會干部，所謂“朝中有人好辦事”。傳統儒家文化更是加劇了人們的宗族意識，“打虎親兄弟，上陣父子兵”，在民主選舉中，很多村民認為，即使自己不能參加競選，但選上自己宗族里邊的人也要好過選上和自己沒關系的異性人員好。

(四)法律制度不健全

我國是一個缺乏民主傳統的國家，2 000多年的封建專制統治使得官本位思想根深蒂固，管理者和普通民眾一直處在兩個極端，要么是管理，要么是被管理。長期缺乏民主環境的熏陶和現代民主活動的鍛煉，造成了廣大農民參與意識淡薄。但農民對選舉的參與熱情高不高，與農民的素質高不高關系不大，而是選舉制度的缺陷和不規范使得農民對基層民主選舉失去信心。

中央對村委會選舉的立法依據主要體現在《中華人民共和國村民委員會組織法》中，除此之外，還沒有一部專門的完備的村委會組織法。二十多年基層民主選舉的實踐和《村組法》中很多原則已經不相適應。如當前對村委會主任任期的爭論，有的人認為村委會主任任期太短，不利于農村的可持續發展和穩定，又有人認為村主任任期太長，不利于農民的民主訓練，而且一旦發生貪腐和違犯黨紀法令的行為，很難被追責，村主任可以利用手中的職權盡可能地掩蓋真相。

中央立法是地方立法的標尺，中央對某些問題的傾向和態度直接影響地方制定相應實施辦法的深度和強度。中央立法的頒布施行中，地方政府扮演著決定民主選舉的運行及其命運的角色。國家層面立法的不健全是地方相應法律法規不完善的一個重要原因。

三、解決村委會選舉問題的對策

當前村委會選舉中存在的一些問題，不僅影響農村的民主政治建設，而且也破壞農村的和諧穩定，因此，針對這些問題，我們應該采取相應的對策，對癥下藥，及時、有力地解決這些問題。

(一)建設“小政府”

市場經濟條件下的政府，應當是“小政府”，以服務人民為本，而不是像過去那樣把人民當作自己的子民。要通過合理調整法律政策，對政府的權責做進一步的細化，該政府管的政府管，同時賦予農民更多管理本村組事務的自主權，農民自己能辦好的事，由農民自己辦，相信群眾，尊重群眾，只有這樣才能給村民自治生長的空間。但并不是說鄉鎮對農村民主選舉就要保持放任自流的態度。鄉鎮政府在民主選舉中也要承擔起義不容辭的責任，指導、幫助村民選出真正受村民擁戴，思想、作風優良，有文化有本領的當家人。

(二) 加強立法，健全法制

村委會選舉法是規范農村民主選舉的法律保障，使民主選舉健康、有序、公正的進行，立法是根本[4]。第一,要制定候選人資格標準，規定哪些人可以作為候選人參與競選，哪些人不能。第二,建立健全制約監督機制。明確鄉鎮和村委會之間的權責。建立村委會管事、議事、辦事機制，使村干部在處理村子事務的時候，做到有章可循，有法可依，如果村委會干部有違章行為，鄉鎮可以號召村民舉行全民大會，決定村委會領導班子的去留，同時，司法機關要加大對村干部涉嫌違法犯罪的打擊力度，切實維護村民的合法權益，保護國家財產不受損失。第三，明文規定選舉過程中什么樣的行為屬于違規以及違規后的懲罰措施。修改《村組法》中對確定的選舉違法標準，明確對違規行為的處罰標準以及法律依據。第四，完善村干部罷免機制。首先明確罷免理由以及進行罷免程序的條件；其次是制定相應的處罰條款，讓村干部知道違法后的代價和成本；最后規定對特殊意外情況的處理辦法。如第一次罷免程序啟動失敗，第二次罷免程序能否再次啟動，中間間隔多長時間；對村民提出的罷免要求，如何防止在取證過程中村干部的銷贓、推諉等。

(三)加強村民科學文化素質

通過輿論宣傳教育，讓農民知道村委會選舉有什么意義，與自己有什么利害關系，知道自己有哪些權利，怎么行駛這些權利，權利受到侵犯可以通過哪些渠道維權，有針對性的對廣大農民群眾進行法制宣傳教育、思想政治教育，引導群眾把眼光放長遠，不要只盯著眼前，要顧大局，識大體，在選舉過程中不為某些蠅頭小利所動，珍惜自己的民主權利，投好自己神圣的一票[5]。另一方面，黨和政府要加大財政支持力度，大力建設農村基礎文化娛樂設施，豐富農民的日常生活，增強農民的認知能力，提高農民的科學文化素質，防止在村委會選舉中出現宗族勢力的干擾。

(四)提高農民民主參與意識

1．提高農民文化教育水平

我國農民整體受教育程度低，根據數據顯示，農村從業人口中具有小學文化的占比是42.15%，初中是38.04%，高中僅5.8%。教育水平整體的低下是導致我國農民政治參與率不高的一個因素，再加上農村文化教育設施落后、農民的文化生活相對貧乏，成人教育和義務教育城鄉之間差距懸殊，都會影響農民對法律的認識、理解和觀點。提高農民的受教育水平，首先國家應出臺相應政策，鼓勵支持農民接受教育，其次，應該發揮媒體在教育人民、傳播信息方面的重要功能，加強法制宣傳教育，提高農民的法律意識，要有針對性、生動性，做到學以致用，學用結合，方便農民理解。

2.大力發展農村經濟

加快農業產業化步伐，因地制宜，大力發展各地區的主導產業，爭創農業名牌產品，加大原產地農產品的保護力度；國家應出臺相應政策，切實減輕農民負擔，對農產品進行適當的補貼，保護農民的生產積極性，降低肥料、藥水、種子的稅費；鼓勵農民自主創業，政府組織農民進行適當的指導培訓，并給予一定量的創業經費補貼、低息貸款等；加大農村合作醫療補貼力度，建立覆蓋全民的醫療衛生服務體系，避免農民出現“一病反貧”的情況，解決農民的后顧之憂；解放農村勞動力，提高農村勞動生產率和農業的機械化、現代化水平，允許土地自由流轉，鼓勵有意愿的農民承包土地。生活水平和政治參與率是正比關系，也就是說收入水平越高，政治認同感越高，民主意識越強。

(五) 明確兩委之間的權責

我國《村委會組織法》第4條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，依照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村委會行使職權；支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！边@就為處理兩委關系提高了基本參考。規定明確指出，在村民自治過程中，村黨支部發揮的是領導核心作用，在兩委關系中處于指導地位，村委會要團結在黨支委的周邊。

但是，明確兩委之間的權利和責任，從源頭上遏制兩委矛盾的出現，更需要發揮村民代表大會的重要作用。村民代表大會代表了最廣大農民的意志，是村民自治的關鍵和核心，在具體實踐中應當以加強村民代表大會權利的方式平衡兩委間的矛盾。

四、結語

中國缺乏民主傳統的習慣和民主經驗，民主選舉的向前發展與政府的推動有極大的聯系。農村民主選舉，不僅關系農村民主政治的健康發展，而且關系到農村經濟發展和現代化的實現，因此，我們必須立足實踐，因地制宜，真正解決好橫亙在民主選舉前的一些問題，推動民主選舉的健康發展。

村委會選舉在中國已經走過了二十多年，關于它的爭論，像它的出現一樣歷史久遠。農村民主選舉雖然存在種種問題，但它的功績不容抹殺，它使廣大農民接受了一次民主的洗禮，使民主、法制觀念漸漸深入人心，它主張和竭力實現的村民自我管理，自我服務，自我教育的理念，代表了歷史前進的方向，不僅影響了農村的政治格局，而且影響了中國。

我們有理由相信，隨著經濟的發展和二十多年村委會選舉的民主實踐，農民參與意識和公民意識的醒悟和提高，以及黨和政府的支持，中國的民主必將自下而上得到提升，中國的民主化進程也將因為村委會選舉邁向更快的步伐。

[1]唐文玉，郭正林.鄉鎮政權緣何會干預村委會選舉——基于博弈論的分析與對策探討[J].行政論壇，2010，(1).

[2]吳迎君.當前農村基層民主選舉存在的問題與對策[J].南華大學學報，2008，(2).

[3]校秋林，李全珍.試論村民自治下村委會與村黨支部的關系[J].長江大學學報,2011，(5).

[4]胡紹元.農村基層民主選舉過程中存在的問題與對策[J].中國青年政治學院學報，2006，(4).

[5]王道坤.村民自治中“兩委”矛盾分析及其解決[J].社會科學研究，2004，(4).

[責任編輯:陳晨]

D911.2

A

1008-7966(2017)06-0012-04

2017-06-29

郭子瑞(1992-)，男，河南安陽人，2016級中外政治制度專業碩士研究生。