出入境邊防檢查執法中的短板問題及對策研究

汪 強

(溫州大學，浙江 溫州 325035)

出入境邊防檢查執法中的短板問題及對策研究

汪 強

(溫州大學，浙江 溫州 325035)

在當前“互聯網+”的背景下，依法行政不斷深入和國際交往的日益頻繁，對出入境邊防檢查執法工作要求越來越高，但是由于人治和專制的歷史傳統、“管控”與“服務”的矛盾沖突、利益多元化的價值沖突等多方面原因導致出入境邊防檢查執法中出現許多短板問題，包括執法人員自身問題、執法依據問題、執法體制問題以及“互聯網+”時代帶來的新問題，這些短板問題嚴重制約了執法水平的提高。有效解決出入境邊防檢查執法中出現的短板問題，以適應全面推進依法治國新形勢，更好地服務經濟社會發展和國際交流成為當前邊檢機關迫切需要研究的重要課題。

出入境；邊防檢查；執法；短板問題

出入境邊防檢查執法作為保衛國家安全，維護國家主權和經濟、政治以及對外交往秩序的關鍵環節，是國家依照相關法律規定對出境入境人員及其攜帶的行李、貨物和交通運輸工具進行監督、檢查的一種行政執法活動，也是行政機關行使職權的一種方式。出入境邊防檢查執法作為一種必不可少的手段，在國家行政管理活動中發揮著重要價值，在一定程度上也是中央事權行為的體現。出入境邊防檢查執法機關在執法的過程中既要考慮法律效果也要考慮社會效果，這是對當前執法工作的基本要求，也是衡量執法水平高低的重要尺度。

在當今倡導依法治國的大背景下，民主法治意識深入人心，人民群眾的權利意識不斷提高，而出入境邊防檢查執法中由于執法人員素質等問題侵害社會公眾權利的現象經常發生。此外，隨著“互聯網+”技術的快速發展，執法環境也發生了深刻而復雜的變化，給當前出入境邊防檢查執法工作帶來眾多挑戰。因此在新的時代背景下，規范出入境邊防檢查機關的執法過程中短板問題，有助于從理論層面完善我國的出入境邊防檢查工作，并為執法工作的高效進行與發展提供切實可行的理論指導，從而進一步提高出入境邊防檢查機關的執法能力和執法水平，建立嚴格、公正、文明行政執法秩序。

一、我國出入境邊防檢查機關執法中的短板問題

(一)執法隊伍素質亟待提升

執法隊伍素質主要有三個方面不足：一是出入境邊防檢查執法主體存在嚴重的官本位思想。執法機關作為公權力主體，相對于私權利主體而言具有強勢地位，官本位的思想嚴重盛行，對當前行政執法機關執法造成錯誤引導，導致執法人員在出入境邊防檢查執法過程中存在粗暴執法、不公正執法的現象。二是出入境邊防檢查執法的部分主體專業素養不高，如法律專業素養、科學技術素養，難以跟上時代發展要求。由于出入境邊防檢查執法工作具有涉外性、專業性、時限性和機密性等特征，對執法主體提出了很高的要求，不僅需要學習各種政策法律法規規章，還需要了解國內外各種相關知識。此外，在“互聯網+”的背景下，大數據和信息技術的發展對出入境邊防檢查執法工作帶來了新挑戰，執法主體專業素養難以有效應對新形勢。三是出入境邊防檢查執法的部分主體實戰經驗不足。由于出入境人員流動量大，科學技術既帶來執法效率的提高，也使得相關證件的真實性有待驗證，執法主體經驗不足，導致識別偽造證件的能力有限。因此，為了改善執法現狀，有效提高執法的能力和水平，出入境邊防檢查執法隊伍素質亟待提升。

(二)邊防檢查的立法不嚴謹

一是行政處罰的規定彈性較大。行政執法行為除了具有單方意志性和主動性的法律特征之外，自由裁量性也是其比較典型的特征，在行政處罰當中更為明顯。以2012年頒布的《中華人民共和國出入境管理法》為例，第七章對法律責任作出了比較細致的規定，該章總共19條，這些條款對法律責任的規定具有較大的彈性，尤其表現在行政處罰的罰款數額方面，如第71條一千元以上五千元以下之規定、第74條一萬元以上五萬元以下之規定、第80條五千元以上兩萬元以下之規定,等等。另外，國內外公民規定失衡也是出入境邊防檢查執法的行政處罰彈性較大的體現之一，目前對國外出入境人員相關權利救濟條款的規定比較缺乏[1]?！冻鋈刖彻芾矸ā吩谛姓幜P的種類上有所增加，大幅度提升了處罰的適用范圍，行政處罰的彈性規定也加大：拘留時限和罰款數額上都提高了，同時加大了對“三非”人員的處罰力度①“三非人員”在我國境內有著非法入境、非法居留、非法就業等三類非法活動的外籍人士。根據《中華人民共和國出境入境管理法》規定對有“三非”嫌疑的外國人，縣級以上地方人民政府公安機關或者出入境邊防檢查機關可以依法當場盤問、繼續盤問、拘留審查等；對有“三非”情形的外國人，可以依法給予罰款或者拘留的處罰，并可以處限期出境；對在規定的期限內沒有離境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起一至五年內不準入境。，這些方面的增加顯示了法律的剛性作用，但是行政處罰的彈性空間沒有得到有效限制。

二是程序立法缺陷明顯。目前，在依法治國的大背景下，我國在行政法治建設已經取得顯著成效，但是在立法層面比較重視對實體法律規定，尤其體現在多種靜態的行政法律制度方面，包括行政處罰、行政強制制度等。在行政程序立法層面則比較薄弱，缺乏統一的程序立法，行政程序制度建設領域沒有得到有效改善，與當前實體法律制度并不配套，這些問題在出入境邊防檢查執法當中明顯體現出來，嚴重制約了出入境邊防檢查執法工作的水平和能力。例如在《出入境管理法》《出入境邊防檢查條例》等法律法規當中，執法的程序性規定抽象，行政處罰程序、行政強制程序沒有明顯體現出來，具體表現在：沒有規定出入境邊防檢查的時限等情形、沒有規定出入境邊防檢查執法的內容和步驟。在部分規范性文件之中也存在一些程序性規定，但是效力等級較低，透明度和公開性比較缺乏，發揮作用的范圍窄，對出入境邊防檢查執法機關的制約性不強，隨意性較大，出入境邊防檢查執法對象的合法權利容易被忽視，也得不到有效程序的保障。

(三)邊防檢查機關執法體制不完善

條塊結合、以塊為主的出入境管理體制和模式，在計劃經濟條件之下，這種體制符合當時的基本國情，在出入境邊防檢查執法中發揮了重要作用。但是隨著市場經濟的快速發展，以及依法治國的時代要求，這種執法體制難以適應當前出入境邊防檢查執法工作的要求，在理論層面也不符合中央事權的基本要求，在具體出入境邊防檢查執法實踐當中存在一些不足之處：一是從國外普遍做法和國際慣例兩個方面觀察，可以發現國外各個國家在出入境管理方面均實行垂直領導，并把出入境管理機關劃歸到中央政府統一管理，這一做法是由出入境管理事務自身特征所決定的，包括其高度的集權性、專屬性以及統一性等特征。目前我國實行的出入境管理體制雖然不能改變中央事權的本質屬性，但是這種條塊結合、以塊為主的管理體制集權而不集中，并在某種程度上導致一些分離趨勢，具體包括管理權與事權、事權與人事權、事權與財權的分離，這種多頭執法的現狀嚴重制約了出入境邊防檢查執法效率。二是出入境邊防檢查執法機關是各級公安機關，在中央政府的授權之下行使相應的管理職權，因此會遇到財權、人事權的各種障礙[2]。另一方面，個別地方會以發展經濟為名義，對出入境邊防檢查執法機關的工作進行干擾，中央事權的集中統一也會受到嚴重影響。三是我國出入境邊防檢查執法機關在機構設置方面也存在不合理之處。據目前的情況來看，出入境邊防檢查總站由公安部出入境管理局實行垂直領導的地方主要有九個，包括北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、?？?、汕頭，除此之外的其他城市邊防檢查站仍是現役制體制，主要由公安部邊防局實行垂直管理。因此，出入境邊防檢查執法分屬出入境管理局和公安部邊防局兩個部門管理，形成兩種體制以及兩種制服，導致執法人員不統一、不規范，既給出入境邊防檢查執法帶來困難，也不利于國內外交流。

(四)不能適應“互聯網+”對邊防檢查執法帶來新挑戰

在2015年3月舉行的全國兩會上，“互聯網+”行動計劃首次在政府工作報告中提出，這一計劃不僅得到國家的重視，而且被納入國家戰略層面。隨著“互聯網+”技術的快速發展，“互聯網+”未知領域大于已知領域，為了規范這一新技術帶來的問題，國務院發布了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，這一文件從國家層面開始支持和鼓勵“互聯網+”新技術的發展?！盎ヂ摼W+”促進了傳統產業的具體變革，但是也帶來了前所未有的機遇和挑戰，在出入境邊防檢查執法方面得到明顯的體現：一是“互聯網+”在出入境邊防檢查執法領域暫時處于盲點，需要完善相關法律法規；二是“互聯網+”作為一種新的業態形式，存在著未知性，如果不合理的規制這一新業態，容易限制和阻礙其發展，如何在風險規制和模式創新發展之間形成一個平衡狀態，對出入境邊防檢查機關也是一個巨大的挑戰。面對當前出入境邊防檢查執法領域紛繁復雜的形勢，包括國內外出入境人員的數量持續增加、執法環境的復雜化、執法工作的難度加大、出入境服務方面也趨于多樣化等。多樣化的需求很難依靠有限的人工來完成，無疑大大增加了出入境邊防檢查執法人員的工作量，嚴重影響了出入境邊防檢查執法的工作效率和工作水平。所以，出入境邊防檢查機關如何因勢利導，順應“互聯網+”的發展趨勢，適應“互聯網+”對邊防檢查執法工作帶來的新挑戰，促進出入境邊防檢查執法模式的發展與創新，成為當前亟須解決的重大課題。

二、出入境邊防檢查機關執法存在短板問題的原因分析

(一)人治和專制的歷史傳統

中國是一個有著幾千年悠久歷史的國家，長期處于封建社會形成了封建專制制度和專制思想，這一制度以人治為主要特征，忽視法治在社會治理中的作用，這些專制思想深刻影響著人們的行為方式和日常的政治生活。當前出入境邊防檢查執法工作也受到了專制和特權思想的影響，在一些出入境邊防部隊的官兵和領導層面都有體現，導致法律素養和法制意識不強，執法過程中沒有做到合法、合理行政，行政相對人合法權利被侵害的現象經常發生，并且大多數僅僅依據行政手段或命令指示的辦法去解決出入境邊防檢查執法工作中的問題。上級和領導權威的重視程度超出法律權威的重視程度，上級和領導意志的服從也是高于對法律精神的尊重，這種人治和專制的歷史傳統既是當前依法治國的障礙性因素，也不符合依法治國的內在要求。因此，為了糾正這種錯誤的傾向，使出入境邊防檢查執法工作走到法治的軌道上來，減少甚至杜絕人治的色彩，實現從“人治”到“法治”執法觀念的轉換，就要將積極正確的法治理念貫徹到出入境邊防檢查執法工作中，才能真正實現執法上的法治要求，正如偉大的鄧小平同志曾經所說的要通過改革這個方法，處理好人治和法治之間的關系，推行依法治國，努力建設社會主義法治國家。

(二)“管控”與“服務”的矛盾沖突

法律不僅具有制裁違法犯罪，維護人民民主專政的功能，也有保護人民合法權益、服務于社會經濟政治建設的功能，在出入境邊防檢查執法工作中，服務和保護的功能尤其需要被重視。管理和服務，作為執法機關執法過程中的基本要求，雖然二者方式和尺度都不相同，但是都將執法為民作為出入境邊防檢查執法工作的最終方向。在當前依法治國的背景之下，全面推行社會主義法治理念，需要牢固樹立執法與服務并重的理念要求，出入境邊防檢查執法機關的權力由人民賦予，因此執法工作人員不應該濫用權力，侵害人民的合法權利以及凌駕于人民之上，而是要代替人民群眾行使正確權利，執法工作既要合法也要合理，防止執法機關亂作為。因此，就出入境邊防檢查機關執法工作理念而言，在過去的很長時間部分領導和執法人員在思想觀念上并未真正實現突破，并將管理、管控作為出入境邊防檢查執法的工作重點，法律的剛性和威懾力尤其得到重視，未改變傳統的“管制型”執法思維，工作方式也未調整，管理到服務的觀念也沒有轉換。此外，出入境邊防檢查執法機關錯誤的理解服務和管理的關系，認為管理和服務工作難以并存，嚴格管理就很難做好出入境服務工作，反之亦然，管控與服務存在矛盾沖突。這種觀念未將出入境邊防檢查執法工作當作服務于人民的要求，忽視了執法為民的理念內涵，也忽視了對人民群眾合法權益的保護。隨著社會主義市場經濟的快速發展和依法治國的不斷推進，必須轉變當前出入境邊防檢查執法機關的執法理念和執法方式，兼顧管理和服務并存的要求，實現執法工作法律效果與社會效果的統一。

(三)利益多元化的價值沖突

隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的不斷深入，對人們的思想觀念造成巨大的沖擊，價值觀點的多元化和利益主體的多樣化廣泛存在，這些不同的利益沖突對當前出入境邊防檢查執法工作帶來一些挑戰[3]。主要表現在兩個方面：一是法理和情理的矛盾沖突。當前我國推行依法治國，倡導法治國家、法治社會、法治政府一體建設，法治理念深入到社會生活的方方面面，但是受到傳統思想觀念的影響，說情的現象仍然存在，這導致法理與情理存在一些矛盾沖突的問題，在出入境邊防檢查執法工作中徇私枉法，并且難以做到公正執法、嚴格執法，辦人情案、關系案的現象比較普遍，從而嚴重影響了出入境邊防檢查執法工作的權威性。二是行政相對人在執法工作方面不支持，人民群眾基礎不牢固。在目前的形勢下，從群眾中來到群眾中去的工作方法和出入境邊防檢查執法工作沒有完全結合在一起，從而導致出入境邊防檢查執法工作得不到人民群眾的有效支持和配合，甚至時常發生群眾回避拒絕和抵制公安邊防執法工作的現象。例如當遇到一些違法犯罪行為時，不積極去檢舉和揭發，對一些案件也不去作證、不提供線索，容易導致執法人員取證難、抓人難、追贓難，同時也有一些人民群眾文化素質不高，法治意識也比較淡薄，當自己的合法權利受到侵害的時候，不懂得依靠法律武器來保護自己，甚至還會以身試法，煽動不明真相的群眾聚眾暴力抗法，這都無疑增加了當前執法工作的難度。

三、出入境邊防檢查機關執法中短板問題解決對策

(一)提高執法人員素質和法治理念是文明執法的的前提條件

1.多途徑提高執法隊伍專業素質

一是加強出入境邊防檢查執法工作的實務操作技能培訓。在出入境邊防檢查法律應用、立案、執法技巧、調查取證的方式等方面內容，請執法機關的專業人員進行深入詳細講解，尤其是對于調查取證以及證據收集方面的技巧，通過實務操作以及理論知識多方面提高出入境邊防檢查執法隊伍的專業素質。二是加強出入境邊防檢查執法人員的程序意識。在當前執法工作當中，重實體、輕程序的現象仍然比較普遍，嚴重制約了執法能力和水平的提高。因此，出入境邊防檢查執法隊伍需要樹立程序意識，嚴格遵守相關法律的程序性規定，包括《出入境邊防檢查勤務規范》《公安機關辦理行政案件程序規定》等，同時在調查取證方面，應該充分保障行政相對人陳述和申辯的權利，依法做到公正執法[4]。

2.完善用人機制

俗話說“不以規矩無以成方圓”，出入境邊防檢查機關作為紀律部隊應當有嚴格的規范，要用規范化的規則管理隊伍、用規范化的風氣鍛煉隊伍、用規范化的準則檢驗隊伍，以剛性規定來建設一支紀律嚴明、作風嚴謹、管理嚴格的高素質隊伍，這是一種剛性管理手段。一是要體現績效考評的連續性?？冃Э荚u要把執勤人員日常學習以及工作表現等全部涵蓋，以便做到環環相扣，不疏漏任何環節。特別是要嚴抓檢查員晉級標準，切實做到好與不好不一樣、干與不干不一樣，嚴格獎優懲劣，切切實實做到“能者上，平者讓，庸者下”的標準，使執法人員能夠真正樹立起危機意識，增強自我提高的積極性與主動性，從而達到提高執法人員整體素質的目標。二是要保持業務學習的連續性。對業務工作領域涉及的外語學習、證件研究、服務舉措、機制建設等方面表現突出的人員要給予獎勵，充分發揮出非領導崗位專家型人才的作用，通過以點帶面的方式強化隊伍建設，弱化領導崗位少及競爭激烈所帶來的負面影響。

3.端正執法理念

在出入境邊防檢查執法工作中需要端正執法理念，樹立正確的執法理念是實現執法工作規范化的有效保障。一是出入境邊防檢查執法人員在思想層面上需要克服特權主義和官本位主義，樹立理性、平和、文明、規范的執法要求，不斷地改進執法過程的短板問題。二是出入境邊防檢查執法人員需要樹立法治理念，做到公正執法、文明執法、嚴格執法，既要履行法律規定的職責要求，也要服務于人民，做到執法為民，樹立良好的執法形象。

(二)完善出入境邊防檢查法律法規體系是科學執法的重要保障

1.明確行政處罰的尺度

對于《出入境管理法》中行政處罰的條款，其彈性大的缺陷導致出入境邊防檢查執法的工作存在短板問題。因此，需要規范和細化行政處罰的相關條款，包括處罰數額、處罰權限、處罰程序,等等，為了加強執法的剛性程度，可以提高出入境邊防檢查執法簡易程序數額，對于違法事實清楚并且證據充分的行政執法案件，對個人處以1 000元以下、對單位處以10 000元以下的罰款數額[5]。

2.完善執法程序

完善的執法程序是確保公正、公平執法，防治權力被濫用的重要保障。因此，需要完善《出入境管理法》、《出入境邊防檢查條例》等法律法規的程序性規定，在出入境邊防檢查執法工作中要做到以下幾點：一是要表明執法人員的身份。在進行具體的出入境邊防檢查執法工作時，執法主體必須表明自己的身份，有明確權利對行政相對人進行執法檢查工作，防止行政相對人對執法工作的抵觸行為[6]。二是執法工作原則上由單人進行。在出現疑難復雜的情況時，基于公平公正的執法要求，可以由兩人甚至多人進行執法工作，既要保證執法的效率，也要提高執法的公信力。三是要注意執法工作的時限要求。比如港澳居民不應超過15秒鐘，其他的旅客則不應該超過45秒鐘。四是要告知行政相對人享有的合法權利。出入境邊防檢查執法機關作出不利于行政相對人的行為時，必須告知其所享有的陳述、申辯的權利。

(三)健全出入境邊防檢查機關執法體制是民主執法的關鍵環節

1.相對集中行政執法權

由于出入境邊防檢查執法工作存在多頭執法、執法機構膨脹、職責不明確、執法效率低下等現狀，影響了出入境邊防檢查執法工作有效進行，這就需要明確執法機關職責權限，推進集中行政處罰權為核心的綜合執法體制改革，使出入境邊防檢查執法工作規范化、法治化。綜合執法組織作為一個執法主體，具體獨立的法律地位，不是幾個行政執法部門的簡單組合，也不是多個部門的聯合執法，而是依照法律規定，按照統一、高效、精簡原則組合建立的集中行使行政處罰權的機關，這一機關符合政府機構改革要求，是一個綜合的執法機關。

2.實行垂直領導，維護中央事權的高度統一

出入境管理歸屬于中央事權，是國家行政管理的部分之一，必須維護中央事權的集中和統一、堅持中央事權的原則不動搖。但是目前我國實行的中央政府授權各級公安機關行使出入境行政管理權這種做法己經無法適應新的國家形勢發展的要求，仍需進一步改革及完善。應當盡快理順關系，從根源上完善和改革現行出入境運行體制和管理機制，根據中央事權的要求，應對全球化，突破區域化，出入境管理應當由中央政府直管，設置專門的機構，實行垂直領導，同時與出入境邊防檢查機構實行統一管理[7]。

(四)“互聯網+邊檢管控”是出入境邊防檢查機關執法的新動力

在“互聯網+”時代情形下，出入境邊防檢查機關首先應當要樹立開放心態，了解當前社會發展形勢，充分運用好互聯網的平臺優勢，為邊防檢查機關執法注入新動力，從而積極有效推動出入境邊檢管控模式創新。一是大力推動邊檢“物聯網”建設。在出入境邊防檢查執法工作中以物聯網技術為中心，立足于衛星定位系統、信息系統(GIS)、智能監控分析平臺和信息網絡系統，綜合多方面技術建立一個垂直分布和重點布防相結合、全國覆蓋、全面管理的邊檢智能物聯系統，從而使出入境執法工作更加精細化、精確和實時。二是深入打造全方位智能化邊檢查驗管理平臺。充分運用三種技術手段，包括三維人像比對技術、視頻監控智能分析技術、基于內容的圖像搜索技術，將執法目標設定為精確認定查控對象，有效減少等待查控報警處理和旅客候檢時間，并且執法工作中將旅客查驗步驟中的人像比對、獲取旅客資料、證件資料頁鑒別從通道查驗時間段前置到旅客候檢時間段，同時同步實現人像查控、證件資料智能鑒別、跨平臺智能搜索等更加全面的管理功能，打造出一個精準、高效的基于現代智能分析技術的智能化、全方位邊檢查驗管理平臺。

[1]劉國福，劉宗坤.出入境管理法與國際移民[M].北京:法律出版社,2013:128.

[2]孫智慧.出入境管理法律與實踐[M].北京:中國政法大學出版社,2013:86.

[3]徐加喜.論行政執法的法源沖突及其解決途徑[J].政治與法律,2012,(3).

[4]安翠麗.說理式執法在出入境邊防檢查執法中的嘗試[J].湖北經濟學院學報(人文社會科學版),2012,(8).

[5]陳立波.出入境邊防檢查的行為模式分析[J].政法論壇,2010,(6).

[6]蔡克田.出入境邊防檢查領域警察權與公民權問題初探[J].武警學院學報,2015,(1).

[7]馬曉黎.我國行政執法體制弊端及其改革[J].中共山西省委黨校學報,2010,(2).

[責任編輯:陳晨]

D912.14

A

1008-7966(2017)06-0020-04

2017-08-30

汪強(1992-)，男，安徽蕪湖人，2015級環境法專業碩士研究生。