新一輪財稅改革思考

俞家杉

[提要] 中國十八屆三中全會首次提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”、“建立現代財政制度”，而新一輪財稅改革主要分為三個方面：強化預算約束、優化稅制改革和調整中央與地方間財政關系。本文通過對這三個方面內容的討論，以轉移支付制度為著重點，分析財稅改革的主要矛盾，并提出解決矛盾的建議。

關鍵詞：財稅改革；稅制結構；轉移支付制度

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

原標題：新一輪財稅改革的相關認識——基于轉移支付結構優化問題的思考

收錄日期：2017年2月27日

一、引言

2014年5月，習近平考察河南時指出我國經濟已進入新常態，隨后召開的2015年全國性財政工作會議明確了“財政新常態”的概念和內容。財政部部長樓繼偉認為，財政新常態的重要表現就是在經濟發展新常態下，財政收入由高速增長轉為中低速增長，要避免速度情結，防止“竭澤而漁”。而實際上，財政支出規模并沒有因為財政收入增長速度的下滑而有實質性的削減，因此必須全面深化財稅改革，從而建立現代化的財稅制度。去年6月30日召開的中共中央政治局會議中指出，新一輪財稅改革主要分為三個方面，分別是強化預算約束、優化稅制結構和調整中央與地方政府間財政關系。

（一）強化預算約束。新一輪財稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算和提高效率，而新預算法的審議通過也預示著新一輪財稅改革的實施啟動。其中，新預算法的核心內容“全面規范，公開透明”更是貫穿整個立法的一條主線，那么到底何為“全面規范，公開透明”呢？又要如何做到呢？

首先，“全面”指的是政府的全部收入和支出都應納入預算，形成全口徑的政府預算體系。我國的預算管理格局由四本賬構成，分別是：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。以往在進行統計分析時，都采用傳統口徑，即只對一般公共預算這本賬進行管理，新預算法為了完善鎮政府預算體系，首次旗幟鮮明地提出全口徑，即將所有政府收支納入統一管理。

其次，“規范”指的是規范政府收支行為，與以往管理法性質不同，是立法思路的一大調整。主要是對轉移支付制度進行了規范的系統性闡述以及預算法執行的清晰規定，如第十六條中不僅明確了轉移支付制度的制度目標：“地區間公共服務均等化和均衡地區間基本財力”，還提出要建立健全專項轉移支付的定期評估機制、退出機制、準入機制和資金配套機制。

最后，“公開透明”指的是為了提高可審性和可檢查性，新預算法要求預算的編制應更為明晰，并且隨著預算公開程度和可審性的提高，其透明程度也隨之提高。預算法不僅首次將政府預算信息的公開與透明納入其中，并且首次提出預算績效的概念和首次勾勒出預算審查的體系框架。

（二）優化稅制結構。從1984年的“利改稅”開始，無論是后來1994年的“分稅制”，還是2004年的“簡并稅”，甚至到2012年的“營改增”，似乎我國每一次的財稅改革都會伴隨一次大規模的稅制調整，可以說我國的稅制優化是一項與經濟發展形影相隨的可持續性工作。新一輪財稅體制改革關于優化稅制結構的著重點主要可以分為五個方面：（1）深化稅收體制改革，逐步提高直接稅比重。直至2014年我國的稅收收入中仍有近70%的比重是來自間接稅的，直接稅的占比不足1/3，營改增就是深化稅收體制，提高直接稅占比的一種有效方式；（2）推進增值稅改革，適當簡化稅率。2015年最新的增值稅稅率僅按具體稅率劃分就有七檔之多，且每檔稅率對應的情況也較為繁復，因此隨著“營改增”的推進，增值稅的稅率改革勢在必行；（3）調整消費稅征收范圍、環節、稅率。消費稅的征收目的是調整產品結構，引導消費方向，以適當地限制某些特定消費品的消費需求。但由于經濟社會的發展，某些消費品的性質已經發生了改變，故應對消費稅進行調整，如將高耗能、高污染也納入消費稅征收范圍；（4）逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。綜合是指將個人的所有的收入以及潛在的所有消費負擔等各種情況結合起來，而分類是指不再只是簡單的設立一個起征點；（5）加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推進環境保護費改稅。對房地產，資源等特殊商品征稅可以更好起到調節的作用，達到政策效果。

（三）調整中央與地方政府間財政關系。我國中央與地方間的財政關系主要有三個方面的問題，首先是中央與地方的事權和支出責任不匹配，造成這種不匹配主要是事權劃分不清，導致支出責任交叉和重疊；其次是中央與地方間的收入劃分還存在一些問題，如政府之間稅種劃分不合理，稅收立法權集中于中央等問題；最后是轉移支付制度還不夠完善，還存在著一般性轉移支付規模占比仍偏小、專項轉移支付項目過于繁復等結構問題。

二、新一輪財稅改革的主要障礙

雖然新一輪的財稅改革包含了許多的內容，但改革總是循序漸進，有所側重的，而推進優化轉移支付制度作為現行財稅改革的著重點之一，在實際改革中仍面臨許多障礙。因此，為了更好地完善轉移支付制度，國務院于2014年12月27日印發的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》）和財政部于2015年11月6日印發的《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》中，要求完善一般轉移支付制度，從嚴控制專項轉移支付，從而加大一般轉移支付的規模和比重?；诮鼛啄晡覈D移支付數據，可以看出我國轉移支付制度存在結構問題。

由表1可以得出，2009年、2010年專項轉移支付占比最大，分別為43.27%和43.64%，同期的一般性轉移支付占比僅為39.62%和40.93%。但從2011年開始排序發生了變化，一般性轉移支付開始占比最大，逐步從2011年45.87%增長到2014年的52.37%，同時專項轉移支付的占比由2011年的41.51%下降到2014年的37.65%。且由表2可以看出，一般性轉移支付環比增長率均大大超出同期專項轉移支付的環比增長率，2011～2014年一般性轉移支付的環比增長率分別為38%、17%、14%和12%，而同期專項轉移支付的環比增長率為17%、13%、-1%和5%。這說明從2011年開始我國開始調整轉移支付結構，并且資金向一般轉移支付傾斜。（表1、表2）

而由表2的變化趨勢，可以更為清晰地得出優化我國轉移支付制度的障礙有：

（一）一般性轉移支付規模仍未達到理想狀態。雖然一般轉移支付的環比增長率均大于同期專項轉移支付的環比增長率，但是直到2014年，一般性轉移支付在轉移支付總額的占比也僅由2009年的39.62%上升到52.37%，距離2015年發布的《意見》規定的一般性轉移支付須占比60%以上仍有較大差距。而且一般性轉移支付中的項目雖然都是根據因素法分配，在一定程度上彌補了地方財政缺口，但其中大多數項目還是指定了用途，地方政府難以對其完全統籌，出現了一般性轉移支付專項化的問題。其中能夠真正被完全統籌的均衡性轉移支付雖然在轉移支付總額中的占比逐年遞增，但其占一般性轉移支付卻有越來越小的趨勢，2011年時占比還有40.89%，到2014年時只有39.19%。因此，為達到地區間公共服務均等化和均衡地區間基本財力的目標，不止應加大一般性轉移支付，還應加大均衡性轉移支付規模。

（二）專項轉移支付占比仍較大。雖然專項轉移支付所占轉移支付的比重逐年下減，但由于其基數較大，故也僅由2009年的43.27%下降到37.65%，而且其環比增長率總體仍為正，說明專項轉移支付的規模不但沒有縮小，反而增加了，這種規模上不減反增的現象反映出我國優化轉移支付結構的力度仍不夠。專項轉移支付作為一般性轉移支付的補充，在民生、教育、醫療等方面都起著重要的作用，但由于其分配方式不規范、項目設置不明晰等原因，未能很好促進公共服務均等化的目標。雖然近幾年中央對專項轉移支付項目進行歸并和整合，使得項目數從220余項縮減到150余項，但仍幾乎涵蓋預算科目所有功能支出范圍。這不僅造成政策的碎片化，也分散了資金的支持力度，加大了管理難度。而且許多項目是用于競爭性領域的，破壞了統一的市場環境，影響了資源配置的效率，也擠占了民生領域的投入。甚至有部分專項重復設置，導致一個項目可以多頭申請轉移支付資金，造成資源浪費。

（三）稅收返還作為分稅制改革的遺留問題仍占有一定比重。稅收返還是1994年分稅制改革和2002年所得稅收入分享改革后，為保護地方政府既得利益，中央政府采用基數法對原屬于地方政府稅收收入的一部分返還給地方政府的一種轉移支付方式。這種轉移支付方式的設立根本目的是保護地方政府的既得利益，并未起到縮小各地區經濟差距的作用，有悖于公平原則。稅收返還作為轉移支付的三個結構主體之一，其占比一直都穩定在10%左右，2011年為12.62%、2012年為8.59%、2013年為10.51%、2014年為9.79%，這也與國家暫未發布縮減稅收返還規模的相關政策文件之現實相呼應。由表3我們可看到經濟越發達的省份，所得的稅收返還數額越大，如GDP總量排在第1位的廣東省每年的稅收返還數額約為同期排名第27位的甘肅省的5～6倍。因此，這類轉移支付主體的設立也反映了結構設計的不合理，這也就是為什么轉移支付資金使用效率不高的根本原因。（表3）

（四）轉移支付制度缺乏相關法律法規和監督機制。雖然自1995年以來也陸續發布了一些新的辦法，如2014年發布的《意見》明確規定了一般性轉移支付的規模占比和優化轉移支付制度的具體意見，2015年剛剛發布的《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）也對專項轉移支付的績效管理目標及相關管理標準作出了詳細的解釋，但并沒有形成一個全國性的、規范性的法律法規，甚至也沒有制定具體的實施辦法，這也就造成了一直以來轉移支付的不規范和不透明。而且，一般性轉移支付由于在財政預算之內，且有較為科學的金額核算方法，所以規模和比例都較為明晰，但是專項轉移支付由于立項較為隨意，沒有統一科學的金額核算方法和監管機制，容易出現“跑部錢進”的現象。

三、對我國轉移支付結構優化的建議

2014年發布的《意見》中指出政府應根據事權和支出責任優化轉移支付制度，并給出了優化的一些具體意見，而2015年發布的《辦法》則是對《意見》中的規范專項資金的績效管理進行了更為全面詳盡的規定。并且新預算法中也首次對財政轉移支付制度進行了系統性的闡述，其中第十六條中對轉移支付制度運行機制的描述中就提出要建立健全專項轉移支付的定期評估機制、退出機制、準入機制和資金配套機制。第四十八條、第七十一條、第七十九條提出了相關審查與監督的規范。第九十九條對違反現象作出了具體的責任追究罰則。下面將總結歷年發布的相關文件，結合對實際數據的分析，得出以下建議：

（一）完善一般性轉移支付制度。（1）根據事權清理整合一般性轉移支付，將屬于地方事權的項目歸入均衡性轉移支付，同時將屬于中央與地方共同事權的項目歸入專項轉移支付，從而解決一般性轉移支付專項化的問題；（2）建立一般性轉移支付穩定增長機制。如改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，從而確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅；（3）加強一般性轉移支付管理，根據各地實際經濟情況，調整核算因素，從而得出更加科學的核算方法，并且建立激勵約束機制，利用一些適當的獎懲方式來引導各地方政府將一般性轉移支付的資金投入到民生等中央確定的重點領域。

（二）適當縮減專項轉移支付規模。（1）縮小預算專項轉移支付的范圍，將范圍限制在宏觀經濟調控、全國性公共服務和公共產品提供、外溢性公共產品提供范圍內，如農林水事務、教育和醫療衛生等對地方經濟有促進作用的項目，并且將專項轉移支付資金從競爭性領域退出；（2）刪去不屬于專項轉移支付的項目，如那些有普惠性質的項目，可以劃入一般性轉移支付。這樣既可以消除專項轉移支付一般化的問題，又可以增加一般性轉移支付的規模；（3）嚴格控制專項轉移支付項目數量，清理掉那些已經過時的項目，并且對于新申報的項目要嚴格審查，規范項目申報審核程序，所有的專項轉移支付項目必須批準后進行公開和公示，如果項目公開后出現問題，應對項目申報部門和項目審批部門進行懲戒；（4）建立專項轉移支付資金績效管理制度，對于那些已經設立的專項轉移支付項目都根據每個項目的特點，設立相關績效目標和考核標準，并針對考核結果設立獎懲機制。

（三）對轉移支付結構中包干制的相關遺留問題進行清理。遺留問題是指稅收返還及相關原體制殘骸，如原體制補助等，當然立即取消稅收返還可能會導致既得利益的抵觸，因此可以采取漸進式的方法，漸漸將其并入一般性轉移支付之中。

（四）逐步建立轉移支付制度相關法律法規。（1）雖然近年來中央出臺了許多有關規范轉移支付的相關文件，但仍沒有一個完善的法律對轉移支付的實踐進行規范，應盡快出臺一個轉移支付的專門法；（2）雖然《意見》、《新預算法》和《方法》都對轉移支付的優化作出了規定和說明，但并沒有將之運用到實踐之中，因此當務之急是根據現有的文件制定確切的實行方法。

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