論設區的市行政立法機制的科學建構

石東洋+潘紅+高健美

摘 要：新修改的立法法，賦予了設區的市政府規章制定權，明確了其規章制定主體地位后，設區的市政府立法工作正式啟動。設區的市政府做好立法工作必須深入貫徹立法法精神，正確把握立法方向，發揮政府法制機構的主導作用。通過構建公眾有序參與立法的機制、各方民主參與的協商機制、專家參與的論證機制等，保障設區的市政府立法工作的規范有序進行。

關鍵詞：政府立法；主導作用；民主協商；有序參與

中圖分類號：D913 文獻標識碼：A

改革開放以來，地方經濟社會發生了巨大的變化，許多設區的市人口眾多規模相當大，特別是隨著城鎮化建設的發展，與其相關的土地、人口、環境、城鄉建設與管理、社會治理等問題日益復雜，必須要靠法治管理。法律是治國之重器，穩妥推進改革發展，必須運用法治方式，堅持立法先行。立法法賦予了設區的市政府規章制定權，針對具有本行政區域特點和特別需要的事項進行立法，以解決本行政區域的實際問題。當前，部分設區的市政府依據立法法及相關規定，已經制定了立法計劃，立法工作進入了實質性階段。為確保使立法有效發揮引領作用，應深入推進科學立法、民主立法，建構規范化的政府立法運行機制，促進立法質量提升。

一、明確行政立法權限及制度設計方向

政府立法亦為行政立法，因其兼有行政權與立法權的雙重性質。政府立法應嚴格限制在其立法權力范圍內，取得法律授權，①做到于法有據。設區的市實施立法權，應根據自己的特殊需要實施立法，其制度設計應服務改革發展、簡政放權，解決社會熱點問題，為經濟社會持續健康發展創造良好法治環境。

（一）行政立法權限

1. 明確立法權力邊界，準確把握地方政府規章制定權限的范圍。地方立法權限范圍的準確把握是地方立法工作理論和實務面臨的基礎問題。2015年新修改的立法法，賦予了設區的市政府規章制定權，明確了其規章制定主體地位，其依據是立法法第82條規定，設區的市政府制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。

“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項”具有高度概括性，法律語義解釋的多樣性，導致對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”會產生不同的理解。根據《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于<中華人民共和國立法修正案（草案）>審議結果的報告》，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等；從環境保護看，按照環境保護法的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。②在具體立法工作中，對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”中的“等”應作“等外等”理解。關于可立法事項的具體范圍，結合立法目的，對概念應予以目的性擴張，作擴張解釋，寬泛理解。

2.堅持立法有據原則，制定地方政府規章必須有上位法依據?！皼]有上位法依據，不得制定地方政府規章”。③這與制定地方性法規有明顯的區別，憲法規定省、自治區人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規抵觸的前提下，可以制定地方性法規。政府立法對于依據要求而言，要嚴于不抵觸原則，多數情況下，為執行法律、行政法規、地方性法規的規定，管理本行政區域內事項而進行立法，必須有法律、行政法規、地方性法規等上位法依據。

3.地方政府規章設定權利義務，必須取得上位法的明確授權。我國實行統一而又分層次的立法體制，地方立法權是中央授予的，總體上地方立法權比較有限，地方立法具有從屬性，法無授權不可為，越權則無效。沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。這與地方性法規不同，地方性法規只要不與上位法抵觸，無需上位法依據，地方性法規也可以設定權利義務。但政府規章必須有依據，沒有上位法的明確授權，地方政府規章沒有權力義務的設定權限。

（二）制度設計方向

1.堅持問題導向，解決實際問題。法律的生命力及價值，在于實施、在于管用、在于解決實際問題。聊城改革中面臨許多難題，比如，在農村改革上，推進城鎮化涉及到農村土地制度、城鄉土地征用制度、戶籍制度等改革；在法治改革上，如何創新社會管理的體制機制；在民生改革上，如何解決上學難、看病難、教育均衡發展、孤殘兒童救助、養老等問題。要善于發揮立法破解改革難題的作用，善于將市委、市政府決策部署以法律的形式固化下來，為經濟社會發展提供法制保障。

2.服務中心工作，體現本地需求。制度設計要堅持大局觀，圍繞中心工作，服務改革發展。緊緊圍繞市委、市政府工作大局，堅持立法與改革決策相統一，相銜接，主動適應全面深化改革和全面依法治市的需要，集中立法資源，引領和推動全市經濟社會持續健康發展。

3.符合中央精神、適應戰略布局。立法要圍繞貫徹落實中央關于“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局和供給側結構性改革，對接“一帶一路”、京津冀協同發展、中韓自貿區、“一區一圈一帶”等國家和省重大戰略。比如，聊城在融入“京津冀一體化”、國家中原經濟區發展上，在養老旅游、生態環保等領域加強對接合作；在積極參與省會城市群經濟圈和西部經濟隆起帶建設上，如何建設“聊茌東都市區”，強化與濟南的全面對接融合，促進兄弟城市間聯動發展、一體化發展等都需要很好的制度設計。

二、發揮政府法制機構主導作用

政府法制機構主導立法，而不是政府部門主導立法?！渡綎|省法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》指出各級政府法制機構要發揮在政府立法工作中的主導作用。政府法制機構要嚴格立法立場及方向，完善立法程序、立法技術規范等相關立法工作制度，加強對政府部門起草立法草案工作的指導、審查。

（一）嚴格立法方向指導

良法是善治之前提。政府法制機構在對立法草案起草部門進行指導時，嚴格正確把握地方政府規章制定權限的范圍；設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，必須堅持法無授權不可為原則。黨的十八屆四中全會決定提出，實現立法和改革決策相銜接，立法要主動適應改革和經濟社會的發展。宏觀上立法要著力推動創新、協調、綠色、開放、共享發展。著力推動創新發展，加快形成有利于創新發展的市場環境、產權制度等。著力推動協調發展，促進城鄉區域協調發展。著力推動綠色發展，推動低碳循環發展，用制度加大環境治理和生態保護力度。著力推動開放發展，完善法治化、便利化的營商環境。著力推動共享發展，保障人民群眾在各方面的合法權益。

（二）科學編制立法計劃

立法工作計劃是政府部門開展立法工作的主要依據。制定立法計劃，是立法工作走向規范和成熟的重要標志。政府法制機構要研究政府立法工作方向，科學編制地方立法計劃，將需要法律調整的事項、本地給予解決的問題列入計劃。以聊城為例，在向社會公眾、行政管理部門征集立法項目意見后，進行認真篩選，組織市政府法律顧問、行政管理部門分管負責人論證，征求了市人大有關領導、各位副市長和市人大常委會法工委的意見后，市政府法制辦擬定了2016年度立法計劃。經市政府研究批準后，市政府辦公室印發了《聊城市人民政府2016年度立法工作計劃》，從制度上重點解決民生服務、環境保護、道路交通安全等社會關注的熱點問題，保障了政府立法工作規范、有序進行。

（三）加強草案法律審查

政府法制機構要加強地方立法工作指導審查，在立法程序、立法技術規范等方面對政府部門予以指導。一是加強地方性法規草案和規章草案起草工作指導，按照全程參與，分段領跑的總體部署，提前介入，參加起草部門組織的調研、論證、協調工作，指導起草部門領會起草什么內容的草案，成立由一線業務人員、專家、律師等各方面組成的起草班子，針對立法內容開展調查研究、梳理法律依據及先進經驗、形成立法資料匯編，歸納有待立法解決的本地實際問題、找準立法重點、明確制度設計及理由、組織草案框架，形成符合立法技術規范的草案文本，不斷向各方面征求意見，反復修改完善。二是加強地方性法規草案和規章草案審查工作，要多運用行政手段、經濟手段進行綜合管理，少運用行政處罰、行政強制，對擬設定行政許可、行政收費等事項的，嚴格審查論證，對不符合要求的，退回起草部門。三是妥善處理關注部門利益問題。結合地方立法起草過程中暴露出的問題進行分析，地方立法要避免地方保護主義，消除部門利益傾向，不能讓立法為將來的改革“埋釘子”、“留尾巴”。

（四）協調立法草案會簽

會簽是立法起草過程中的一個環節。立法起草部門向相關部門發出會簽稿后，起草部門再根據相關部門提出的意見，進行修改。有些事項涉及部門利益，部門之間可能產生較大的爭議。國務院總理李克強在2016年7月7日的國務院常務會議上強調：“我們建設法治政府，國務院法制辦一定要超越部門利益。在起草相關法律法規條例過程中，既要充分聽取吸收相關部門的意見和建議，更要站在‘法治的高度，超越于部門利益之上。在這一點上，法制辦必須有權威，‘說了算！”。對部門之間爭議較大的重要立法事項，政府法制機構要進行出面協調，通過溝通，看能否達成共識。不能達成共識的，政府法制機構可以委托政府法律顧問、科研單位、社會組織評估，嚴格論證，充分聽取各方意見，協調解決。在政府立法過程中，政府法制機構發揮主導作用，要胸懷全局，洞察時勢，超越部門利益，敢于、善于“在各種利益的交匯點上切一刀”，①樹立政府法制機構權威，保障部門之間權義對等、權責一致，努力做到公平立法。

三、完善立法民主協商機制

立法是一項系統性、規范性的工作，必須遵循一定的程序和規則，符合專門的技術規范。建立政府立法協商機制，健全立法專家咨詢論證工作機制，加強專家評估論證，充分借助外腦，發揮法律顧問、立法專家在立法中的外腦作用。

（一）加強政府立法協商

建立立法協商機制，做到立法草案書面征求意見，主動征求有關人大代表和政協委員、民主黨派、

工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的意見，深入征求基層干部群眾的意見，具體而言包括政府各個部門、律師及律師協會、專業團體和行業協會、有關高?？蒲袡C構、基層單位、人大代表和政協委員、社會團體和人民團體、法院、檢察院。以聊城為例，加強了政府與人大的立法工作配合，完善了政府立法體制。堅持黨委領導、人大主導、政府配合、各方協同、公眾參與的原則，建立了市人大常委會、市政府地方立法聯席會議制度，召開了立法聯席會議，及時解決立法中遇到的環節性、關鍵性的問題，保障全市立法工作順利有效開展。

（二）強化專家評估論證

立法是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，②需要專家的智力支持。專家知識淵博，閱歷豐富，視野開闊，熟悉市情，智力優勢和專業性非常強，要健全專家評估論證工作機制。立法前，邀請立法專家參與立法項目論證，開展立法前評估，評估情況作為確定立法項目的重要依據。法律實施后，邀請專家參與，開展政府規章實施情況后評估，政府規章實施滿一定期限后，由政府法制機構組織進行評估，評估結果作為修改、廢止政府規章的依據。以聊城為例，堅持科學立法，充分借助外腦。市政府法制辦與市人大常委會法工委成立了立法專家庫，在聊城大學法學院建立了立法服務基地，積極發揮立法服務基地的作用，為立法提供咨詢服務和智力支持，增強了立法的科學性。

（三）法律顧問分包立法項目

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》指出，法律顧問履行下列職責：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿的起草、論證等。市法律顧問要圍繞提高立法質量，為市委、市政府研究立法規劃、年度立法計劃、重要法規草案提供有價值的咨詢意見，加強對地方性法規草案和規章草案起草工作的指導、審查， 積極為地方立法提供咨詢服務和智力支持，增強立法的科學性，保障地方立法質量。以聊城為例，實行了政府法律

① 陳公雨.地方立法十三講[M].北京：中國法制出版社，2015：47.

② 崔卓蘭，孫波.地方立法質量提高的分析和探討[J].行政法學研究，2006（3）.

顧問分包立法項目責任制度。市政府法制辦建立了市政府法律顧問分包立法項目制度，為每個立法項目選定一名法律顧問，與立法項目起草部門對接。

負責為對應的起草部門提供法律服務和立法技術支持，有效彌補了政府及部門法制機構立法力量上的不足。政府法律顧問擔任立法項目負責人的做法受到省法制辦的充分肯定。

（四）建立基層立法聯系點

《聊城市法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》指出建立基層立法聯系點，廣泛開展調查研究，增強制度設計的針對性和可執行性。立法基層聯系點，作為基層群眾直接參與立法的平臺，專門收集基層的社情民意，是基層群眾和社會組織直接參與立法活動的重要載體。其可從鄉鎮（街道）、村、社區和企業中確定，而且要在地域、行業等方面具有代表性，覆蓋鄉（鎮）人民政府、街道辦事處，村（居）民委員會，企業，方便周邊民眾來反映立法建議和意見，建立聽取、收集基層和群眾立法意見的經常性渠道。

四、規范公眾有序參與立法

立法是國家的重要政治活動。立法需要公眾的出場和表達，是立法獲得正當性、社會公共生活邁向民主化的要求。政府法制機構應當科學制定公眾參與立法的程序和決策規則，理性引導公眾有序參與立法。拓寬公眾有序參與政府立法途徑，完善立法征求意見機制，通過公眾有序參與立法，促進政府規章的社會認同。

（一）加強政府立法信息公開

立法信息公開是人民有序參與立法的前提和基礎?！读某鞘蟹ㄖ握ㄔO實施綱要（2016—2020年）》指出除依法需要保密的外，政府組織起草的規章草案，都要向社會公開征求意見，期限一般不少于30日。對立法信息公開的內容、形式、時間、主體等進行明確。公開內容應當全面，公開立法規劃、年度立法計劃、法規草案、征求意見、法規公布實施等內容。特別是在公開法規草案時，附上制定法規背景、關鍵條款說明等參考資料。公開的形式應多樣化，在網絡媒體上公布信息，也可利用新聞媒體公開。

（二）科學制定公眾參與規則

立法的重點是限制公權力。①地方立法是限制和規范地方政府的權力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規或者地方政府規章的框架內行使權力，杜絕地方政府印發紅頭文件自設行政權力的違法現象，從而使地方政府更加規矩。立法不能回避矛盾，正當立法程序的核心是公眾參與，立法公正關鍵在于公眾參與立法過程，通過公眾參與實現權利與權力的博弈。程序規則的優化和公平，能夠保障公眾參與立法的有效性。要加強公眾參與立法制度建設，通過規范公眾有序參與立法的程序，組織好社會參與、協調好利益表達，使立法決策充分體現各方面、各領域對立法引領和推動作用的呼聲和期盼。

（三）拓寬公眾參與立法途徑

拓寬公眾參與立法途徑，一是推行民意調查制度，民調是法治宣傳的一個重要手段，立法機關工作部門或者委托專業調查隊伍，通過登報、發放問卷、網上問答等形式對立法中涉及與人民群眾利益密切相關的事項進行民意調查，要盡可能委托專業機構進行民調。二是充分發揮聽證會的作用，特別是要完善立法聽證法定啟動機制，健全聽證規則，推動立法聽證的常態化。三是拓寬公眾評議渠道，如在報紙、網站上設置評議專欄供公眾評議，設置專門接收公眾評議的電話、電子郵件等，靈活開放聽取人民群眾意見的方式。與人民群眾利益密切相關或者涉及改善民生、向社會提供公共服務、直接關系社會公共利益以及其他重要的地方性法規和政府規章草案，還要通過召開座談會、咨詢會、論證會、協調會、問卷調查等多種形式，廣泛聽取意見。

（四）理性回應反饋公眾意見

完善公眾意見反饋機制，建立專門的工作機構，受理并反饋公眾所提出的各種意見，對各種利益訴求是否采納，如何科學合理地采納，制定科學、客觀的評估和處理標準?？梢酝ㄟ^媒體或編印通報、簡報等形式，或在立法起草說明中，集中概括地通報、說明或報告對公眾意見和建議的采納情況。對有研究價值的重要的立法意見和建議，特別是各種反對意見，對采納、未采納的理由給予必要的解釋和說明，積極回應社會對立法的關注，使公眾能夠合理預期他們對立法產生的影響。

五、結語

“小智治事，中智治人，大智立法”②，設區的市政

① 陳公雨.地方立法十三講[M].北京：中國法制出版社， 2015： 43.

① 中央宣傳部編. 習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社， 2016： 87.

府通過立法制度設計解決本地實際問題為大智慧。隨著法治國家建設的深入和民主進程的推進，社會公眾的政治參與意識不斷提高，保護自身合法權益的要求日益強烈，這些都對立法工作提出了新的挑戰。面對新形勢、新任務，做好政府立法，必須深入貫徹立法法精神，正確把握立法方向，發揮

政府法制機構的主導作用，通過構建公眾有序參與立法的機制、各方民主參與的協商機制、專家參與的論證機制等，保障設區的市政府立法工作的規范有序進行。

（本文審稿 張孝成）