城市基礎設施建設融資BOT模式現狀研究

劉濤+劉博

【摘要】當今中國經濟飛速發展，對城市礎設施需求量極大，但資金短缺是我國政府建設城市基礎設施的最大問題，發達國家最常見的解決辦法是采用融資模式來建設城市基礎設施。本文從論述融資模式的涵義開始，首先介紹了我國城市基礎設施實施BOT融資模式的意義，然后分析了我國城市基礎設施建設項融資的現狀，并結合我國城市基礎設施建設融資的發展情況，分析融資模式仍存在的問題。

【關鍵詞】城市基礎設施建設；項融資

伴隨著改革開放在我國的深入進行，各大中小城市普遍加快城市化建設步伐，城市基礎設施投資節節攀升，融資模式不斷創新。目前，我國城市地方基礎設施建設的融資模式主要包括中央和地方財政撥款、典當融資、債券融資、項目融資模式和地方政府融資平臺融資等，“十三五”規劃綱要已經通過第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決并高票通過，將對PPP發展給予規劃引導，其中BOT成為已經被廣泛應用的項目融資模式之一必將在未來發揮積極作用。

一、BOT介紹

BOT是英文“Build Operate transfer”的縮寫，中文譯作“建設經營移交”，是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。定義為：政府通過特許權協議授予項目發起人以一定期限的特許經營權，許可其融資建設和經營特定的城市公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。因此我國又稱項目為特許經營權項目。

BOT實際上是一種債務與股權混合的產權，項目發起人可以是私營企業、外資企業或法人國企，他們亦可以聯合其他公司、私人投資者、運營商等組建專門的項目公司，由項目公司負責對基礎設施項目進行融資、設計、施工，當基礎設施項目梭工后在特許權期內進行經營，向用戶收取費用，以收回投資、償還債務、賺取利潤，最終特許權期滿后將基礎設施項目無償移交給政府。

二、我國城市基礎設施實施BOT融資模式的意義

黨的十八屆五中全會通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，要創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。以BOT、TOT等融資模式落地的眾多項目，在項目融資模式創新和經驗借鑒中有重大意義。

1、“十三五”規劃明確了公共服務供給的改革方向，即能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。未來社會資本將以BOT模式投資建設和運營包括博物館、體育館、醫院、學校等在內的社會領域項目，在公共服務領域做出嘗試和貢獻。

2、BOT融資模式在一定程度上加快我國基礎設施項目的建設速度。有效利用外資或民間資本，可同時開發和建設多個基礎設施項目，加快我國基礎設施發展與國際接軌的進程。

3、融資模式可以分散政府投資基礎設施項目的風險，把項目融資的風險轉移到投資者身上，減輕了政府的負擔。

4、BOT融資模式有利于促進融資平臺建設。在“十三五”規劃背景下，建立高效、多元、可持續的融資規劃是投融資平臺科學推進“十三五”規劃的客觀需要和必然選擇，BOT融資模式必能在實現地方投融資平臺和區域經濟的共同發展上發揮重要作用。

三、我國城市基礎設施實施BOT融資模式的現狀

項目融資在20世紀80年代中期被引入我國，深圳沙角火力發電廠融資項目標志著中國利用項目融資方式進行建設的開始。20世紀90年代之前，發展較為緩慢。進入90年代，我國陸續出現了一些類似BOT方式進行建設的項目，但只有重慶地鐵、深圳地鐵、北京京通高速公路等項目被國家正式認定為采用BOT模式的基礎設施項目。90年代中期，模式在我國達到頂峰。到上世紀末，第一次投資浪潮己趨于平靜。隨著中國經濟的持續高速發展，北京申奧成功，城市基礎設施建設的需求量出現井噴，又給外商及中國民間資本以方式參與基礎設施和公用設施的投資建設提供了良好的契機。

2010年國務院頒布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見（國發號）》，明確表示鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域。2010年的廣州亞運會，將近37個大型體育場館都是采用的BOT運營方式。

《2015年國務院政府工作報告》提出，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式?！?016年國務院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。截止2016年6月，財政部、國家發改委已公布了近萬個擬實施和已落地的包括BOT模式在內的PPP項目，投資總需求達到12萬億元規模。

四、我國城市基礎設施實施BOT融資模式存在的問題

1、法制不健全

BOT模式需要有專門的法律規定及制度體系來支持，使其全生命周期管理的過程更加透明，市場的投資規則更加公開、公平。但到目前為止只是進入了人大的立法計劃。在現有的法律框架內，許多問題得不到有效解決，一定程度上阻礙了項目的順利實施。

2、管理體制不完善

實施投資方式，涉及到國家的產業政策、外資政策和投資政策，我國目前沒有制定相應的政策、法規，也沒有一個機構來統一管理，致使投資管理工作不夠規范，許多項目因管理體制上的問題進展緩慢。也有許多地方政府因急于引進外資放松了對項目的審批，致使一些論證不充分的項目倉促上馬，又以失敗告終。另外，宏觀規劃上的不足使多數項目集巾于東部地區，而經濟欠發達的西部地區項目太少，不利于配合中央“西部大開發”戰略的實施。

3、運行機制不規范

我國項目目前的做法是“一個項目，一種方案”，還未形成規范的運行模式。沒有充分引入競爭機制、價格機制、風險機制等市場機制，項目運作上還留有較濃厚的計劃經濟色彩，致使許多項運營效率低下，成功的項很少。

4、金融機構需改革

BOT項目與傳統政府融資平臺項目的投融資方式不同，除了政策性金融機構要加大支持力度外，商業銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設立BOT資產交易平臺，降低社會資本的并購成本，提高其市場化配置資產的效率。

五、結論與展望

邁進小康社會，中國的發展日新月異，國民生產總值持續增長，我國的基礎設施建設也迎來了飛速發展的時期。在財政資金緊張的情況下，各地方政府為發展城市基礎設施建設已采取面向市場融資，財政撥款，銀行貸款，社會籌資等多元融資辦法，來加快促進城市基礎設施的發展。而融資模式被許多發達國家認為是一種較理想的城市基礎設施建設融資方式，的確在短期內能夠給政府解決一次性財政資金投入過大的問題，一定程度上也解決了政府工程投資大、建設周期長的問題，但因為社會資金的介入，給政府增加了項目監管、合同履行的難度和風險?？梢哉f，融資模式搞得好，是實現“雙贏”，反之，則是“兩敗俱傷”。因此，各地方政府對于城市基礎設施建設融資模式應持慎重態度，科學決策有無實施的必要性和可行性，一切從實際出發，切不宜一蹴而就。我們有理由相信特許經營管理模式在項目融資中表現出無限的發展潛力，它將成為城市基礎設施建設管理的方向。

【參考文獻】

[1] 王超宇. 我國項目融資現狀及發展趨勢[J]. 合作經濟與科技， 2015.

[2] 陸 維. 我國城市基礎設施建設項目BOT融資模式研究[J]. 北京郵電大學， 2012.