創新推進司法助理員管理模式研究

文 王天榮［四川省廣元市司法局］

司法助理員是司法所的主要工作人員，是保障經濟建設“一線戰場”與推進基層社會治理體系和治理能力現代化建設不可缺失的重要力量。調查表明，司法助理員管理制度不健全、政策執行不到位等問題突出，嚴重影響和制約基層司法行政事業健康發展。筆者認真總結剖析當前四川省廣元市司法助理員隊伍管理的突出問題及原因，依據相關法律法規和上級政策文件要求，針對性探索新形勢下創新推進司法助理員管理新模式，旨在推進司法助理員隊伍管理實現正規化。

一、全市司法助理員隊伍現狀及主要問題

（一）全市司法助理員隊伍基本狀況

廣元市有7個縣區司法局、239個鄉鎮（街道）司法所，設司法助理員編制221個，占全市司法行政系統總編制50%以上。截至2016年底，全市司法助理員實際在編在崗178人，全部具有?？埔陨蠈W歷，其中，大學本科以上學歷112人，占總人數的63%；女性77人，占總人數的43%；48歲以上54人，占總人數的30%?，F狀表明，全市司法助理員編制配設偏重基層，人員知識結構普遍較高，性別結構和老中青年齡結構總體上趨于合理，主要問題集中表現在司法助理員管理上，實際在編在崗司法助理員人員嚴重不足。

（二）全市司法助理員隊伍管理中的主要問題

1.編制嚴重不足。按照司法部《關于加強司法所規范化建設的意見》通知要求，每個司法所應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員。全市239個鄉鎮（街道）司法所，按最低標準每所3人計算，全市應配備司法助理員718人，司法助理員實際編制僅180名，還缺538個專編；按照每個鄉鎮（街道）司法所配置1名司法助理員專編的最低配置要求，全市長期最少有39個“無人司法所”。需要加快司法行政體制改革，從體制機制上逐步消化解決。

2.空編問題突出。近5年來，全市共招錄司法助理員165名，先后調走83名。由于受當地組織、人事部門“調出易、進人難”用編政策限制，長期空編沒有人問題較為突出，截至2016年底，全市司法行政政法專項編制空編26名，在編制本身就嚴重不足的情況下，全市239個司法所實際運行的僅有104 個，其中1人所68個，2人所26個，3人所10個，造成全市“無人司法所”增加到135個，這嚴重影響和制約基層司法行政事業的健康發展。

3.違規借用借調。按照省司法廳《關于加強規范司法助理員調配使用的通知》要求，“新錄用的司法助理員在基層司法所工作時間不得少于5年，未滿5年的不得辭職、不得調動，也不能借調”。但此項規定未能得到有效執行。近3年，先后被借用、借調49人，其中縣局機關借用37人，其他單位長期借調12人。在司法所編制人員嚴重不足的情況下，多人次違規借用借調無疑使人員不足問題更加嚴重。

4.組織保障不力。在司法所司法助理員人員編制不足的情況下，全國、全省各地普遍采取招錄協勤人員來補充司法所工作力量這一辦法。目前，全省其他地區的司法所按照每所2～3名協勤人員配置基本到位。廣元市7個縣區中司法所協勤人員配置工作做得最好的是利州區，全區17個司法所配置協勤人員合計17人，每個司法所達到1人，人均經費3.5萬元，其余6個縣區合計配置協勤人員 15 人，人均經費 3萬元左右。司法所工作人員不足，迫使各縣區司法局普遍采取集中辦公辦法，建立“中心司法所”，把幾個鄉鎮（街道）司法所人員集中起來，這樣必然造成更多的“無人司法所”，既不利于司法行政工作開展，也給廣大人民群眾辦事增加了更多具體困難。

二、對當前司法助理員管理中存在主要問題的原因剖析

（一）個別領導認識不到位?，F實表明，一些縣區領導和組織人事部門負責人的法治意識淡薄，沒有認識到司法所工作的重要性和必要性，認為司法所工作不重要，不是經濟建設的主戰場，不需要配置那么多的人員，可有可無，一定程度上默許違規借調借用司法助理員，致使空編問題長期存在，協勤人員配設就更無從談起。

（二）政策執行不到位。主要相關領導面對人員經費不足，不善于打“主動戰”，不善于主動匯報，積極爭取領導支持；面對其他部門違規借用借調，礙于“情面”，把制度當成“稻草人”，沒有積極與當地組織人事部門溝通協調好，沒有嚴格執行上級政策規定要求。

（三）招考留用難度大。司法助理員需要較強的法律專業知識和工作能力?，F行的公務員招考制度，是面向全國公開招考，需要本科以上全日制文憑，全國各地人員都可以報考?，F實中，法律本科畢業生基本上更偏向于市級以上政法部門，更偏向于律師、公證等行業，尤其是男生表現地更為突出。近3年來，報名錄用的80%以上是女生，其中70%以上是外地的，30%的偏遠崗位“流產”招不到人?？陀^地講，司法助理員由于干部管理機制、激勵政策和經濟政治待遇同比其他政法部門差距加大，工作晉升機會有限，難以留住人才。近幾年招錄的司法助理員，在當地既沒有家庭親屬的支持，又不熟悉當地風土人情，工作條件艱苦，工作困難較多，很難安下心來工作，不少司法助理員把到司法所工作當成一種“過渡”“跳板”。

三、創新推進司法助理員管理模式的思考與建議

（一）把加強司法助理員隊伍建設作為推進司法所規范化建設的重中之重。司法所擔負指導管理人民調解工作，組織開展對社區服刑人員的管理、教育和幫扶以及協助基層政府處理社會矛盾糾紛、參與社會治安綜合治理工作等職能職責，件件工作都牽涉到廣大人民群眾的切實利益。司法助理員作為司法所的主要工作力量，每天應對和處理著司法所各項繁雜事務，是推進基層普法依法治理的“排頭兵”。針對司法助理員隊伍的突出問題，加強司法助理員隊伍建設，創新推進司法助理員管理新模式，既是解決“無人司法所”的現實迫切需要，也是深入貫徹落實中共中央《關于新形勢下加強政法隊伍建設的意見》和司法部《關于新形勢下加強司法行政隊伍建設的意見》的積極實踐。

（二）要保證司法助理員專編專用。司法助理員是政法專編，要按照中編辦等7 部門聯合印發的《關于政法專項編制內部挖潛和創新管理的若干意見》和省編辦等7部門聯合印發的《關于進一步規范和創新政法專項編制管理的意見》要求，各縣區司法局應及時清理、核查編制使用情況，積極向地方黨委、政府匯報，爭取重視支持，主動與人事、編制、財政等部門協調溝通，確保專編專用，滿編運行，其他部門、單位不得擠占、挪用或截留。出現空編時，應根據空編情況，按編制部門相關規定提出申請，經批準使用后開展公招、遴選、選調工作。應及時通過公招、遴選或選調等途徑補充司法助理員?？站帟r間不得超過1年。對長期空編不用的，市司法局應按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強人民法庭、公安派出所、司法所建設的通知》要求，報省司法廳及時備案后，在全市范圍內統一調配使用。市司法局應將司法所政法專項編制管理使用情況納入對各縣區司法局的績效考核內容，不定期進行抽查。

（三）要用活司法助理員招錄政策。司法助理員的錄用必須堅持“凡進必考”的原則，應當具有相關的法律專業知識和一定的工作經驗。要根據省委組織部、省人社廳、省公務員局《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考錄工作的實施意見》，用活用夠在招考學歷、開考比例、專業、年齡、戶籍等方面的特殊政策，解決招人難、留人難問題。各縣區司法局應每半年收集匯總轄區內司法所空編情況，積極主動與編制、人事、財政等有關部門協調，有效推動落實按需招錄，及時補充司法所空缺編制。要充分利用公務員“四級聯考”和“政法干警招錄培養體制改革”政策，結合本地實際，合理制定招錄計劃。應將招錄公告公布的轄區內司法助理員計劃招錄數報市司法局備案。

（四）要嚴格司法助理員調動管理規定。各縣區司法局要嚴格按照省廳《關于進一步規范司法助理員調配使用的通知》要求，積極與公務員管理部門溝通，嚴格落實司法助理員最低服務年限的政策規定，嚴格按規定辦理司法助理員調動，確保司法助理員隊伍穩定。通過政法干警招錄培養體制改革試點錄用的司法助理員，最低服務年限按定向培養協議書有關規定執行。未達到最低服務年限的司法助理員因工作特殊需要調離基層司法所，須經主管司法局和市司法局同意并報省廳批準。

（五）要加強司法助理員借用管理管控。要嚴格控制借用司法助理員，除因地方黨委、政府特殊工作需要短期借用外，原則上不允許從司法所借用工作人員，借用司法助理員的時間原則上不得超過6個月，確因工作急需，必須延長的，應當按程序重新辦理借用手續，并逐級備案。借用司法助理員必須嚴格履行申請、審批、備案等手續，借用2個月以上的，各縣區司法局應報市司法局備案；借用3個月以上的，應報市司法局審批；借用4個月以上，市司法局審批同意外，還應及時報省廳政治部和基層工作處備案。市司法局應不定期對轄區內司法助理員被借用情況進行核查，適時通報有關情況，防止因人員借用，影響司法所工作正常開展。

（六）要創新司法助理員教育培訓方式。建立司法助理員分級分層培訓體制，各縣區司法局負責本地區司法助理員教育培訓的相關工作，要深入調研、分析司法助理員教育培訓需求，科學合理制定年度培訓計劃，推行精準化、專業化的教育培訓。市司法局每年應組織調訓和司法所業務骨干專題培訓。推行定期集中培訓制度，每年集中培訓不少于1次，每年業務培訓不少于90個學時，累計培訓不低于120個學時。各縣區司法局每年應將本縣區內的司法助理員、司法協勤人員全部輪訓1遍。市司法局應確保每5年把全市司法助理員集中輪訓1遍。教育培訓內容應以黨性修養、政治理論、法律法規、業務知識、崗位技能、職業精神為重點，注重開展信息化運用、人文素養等與崗位職能任務相適應的培訓。廣泛開展崗位練兵、技能比武活動，不斷提高司法所工作人員服務群眾的能力。要不斷創新教育培訓方式方法，開展研討式、案例式、觀摩式、體驗式、導師制等形式多樣的培訓方式。新進入司法所的司法助理員和協勤要接受任前培訓，鼓勵司法助理員在職自學，并提供必要條件。市司法局要加強對教育培訓工作情況督導檢查，檢查結果納入年度績效考核項目。

（七）要健全司法助理員日常管理制度。鄉鎮（街道）司法所設專職司法助理員，接受鄉鎮（街道）黨委、政府和縣區司法局的領導。要根據司法所的九項職能，結合本所人員的實際，科學分工，細化任務，責任到人，建立健全并落實所內工作制度，明確司法助理員和協勤人員崗位工作職責。要加強內務“六項管理制度”，認真參加每周工作例會，認真落實請示報告制度，及時準確上報信息，不遲報、漏報、瞞報。加強文書檔案管理，做到立卷歸檔、分類存放，臺賬要填寫規范、真實、準確，科學分類，統一編號。嚴格按照上級部門要求，統一、規范、及時上報各類統計報表。嚴格遵守安全保密管理規定，自覺維護信息系統安全。司法助理員應嚴格遵守考勤及請銷假制度，不得擅離職守，應嚴格遵守所在鄉鎮作息時間，按時上下班，并嚴格考勤制度。

（八）要建立健全司法行政協勤人員招聘和管理制度。要采取政府購買社會服務方式，按照每個鄉鎮（街道）司法所安排1～2名協勤人員的最低配設要求，加快招聘司法所協勤人員。要明確司法所協勤人員工作職責，加強對司法所協勤人員的管理。司法所協勤人員不具備單獨的執法主體資格，不能直接參與執法工作，可協助所長和司法助理員做好各項工作。要定期對司法所協勤人員的工作績效、遵章守紀、教育培訓等情況進行考核，考核結果作為對協勤人員獎懲、續聘、解聘的主要依據，并與工資待遇掛鉤。司法所協勤人員違反管理規定、工作紀律的，視情節給予批評教育、扣發績效工資、扣發年終獎勵等處理；情節嚴重的，依法解除勞動合同；違法犯罪的，應依法追究法律責任。

（九）要強化司法助理員及協勤人員保障機制。認真貫徹落實省財政廳《四川省政法經費分類保障實施細則（試行）》的規定，不斷建立健全司法所工作保障機制，按照每名協勤人員年均不少于3.5萬元最低工作經費保障落實到位。各縣區司法局應主動加強與地方財政部門的溝通協調，結合當地經濟發展情況酌情增加工作經費，不斷建立健全司法所工作經費保障機制，不斷改善司法助理員及協勤人員的辦公環境。市司法局可會同財政、審計等相關部門組成督導工作組，定期不定期檢查通報情況，重點督導司法所工作經費是否規范到位，特別是司法助理員和司法行政協勤人員的工作經費保障是否到位，辦公條件是否達到新規定限期督查整改目標要求。