城市垃圾管理法律問題研究

[摘要]目前我國有不少關于城市垃圾管理的法律規定，但是由于忽視人本觀念、立法針對性不足、執法管理規范性不足等，導致城市垃圾管理存在很多問題。對此，應當堅持公平正義與生態平衡的倫理觀念，創新管理運行機制，運用經濟杠桿作用以及充分發揮公益訴訟的作用對城市垃圾進行管理。

[關鍵詞]城市垃圾管理；循環經濟；環境公益訴訟

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714229

城市垃圾的有效管理是城市有序運行的基本保障。城市垃圾管理法治化意義重大。我國目前已經初步形成了以環境保護法和污染防治單行法以及相關地方或部門法規與規章等為主體內容的城市垃圾管理相關法律體系。關于污染防治的單行法有《固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國清潔生產促進法》和《中華人民共和國循環經濟促進法》等。建設部出臺的《城市生活垃圾管理辦法》、青島市的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》等部門或地方相關法規與規章等，城市垃圾的依法管理提供了重要法律支撐。但是，這些離法治化的要求距離還比較大，城市垃圾管理還存在比較多的法律問題亟待破解或完善。

1城市垃圾管理存在的主要法律問題

11“人本”觀念貫徹不到位

城市垃圾管理的終極目的是為了人們更好地在城市生產與生活。城市垃圾管理必須充分重視城市居民的權利與需要。城市垃圾管理現行法律體系中“以人為本”理念體現不充分，對城市居民的環境權與生命健康權等保障不夠，救濟途徑缺乏。

12立法針對性不足

我國目前的城市垃圾管理的制度支撐大多集中于地方政府頒發的“紅頭文件”，直接的法律支撐不足?！董h境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等法律條文中對城市垃圾管理直接觀照不足。規范城市垃圾管理需要有專門法律作為支撐，要適度提高法律位階。

13執法管理規范性不足

一是城市垃圾處理市場化程度不足，運行效率有待進一步提高。應該鼓勵更多企業可以參與到城市垃圾處理，在競爭中提高效率。二是垃圾分類制度不夠具體，城鄉垃圾處理對接不到位。垃圾分類回收缺乏明確具體的規定，在實際管理中難以有效落實，同時城鄉垃圾處理對接不到位，也最終導致了垃圾向農村轉移，加劇了農村的環境污染。[1]三是城市垃圾管理法制監督不到位。法制監督規定的比較模糊，執法部門具有較大的自由裁量權，一定程度上為尋租和腐敗等埋下了隱患。

2完善城市垃圾管理的法律對策

21更新城市垃圾管理的立法觀念

城市垃圾管理的法制化建設首先要更新與優化立法觀念，要將公平正義與生態平衡的觀念引入立法中。

211將公平正義觀注入到城市垃圾管理的立法中

公平正義的倫理觀念要求在城市垃圾的處理過程中引入“代際公平”、“城鄉公平”、“國內公平”以及“國際公平”等理念。城市垃圾管理要致力于尋求各利益主體之間的均衡點。

212將生態平衡觀注入到城市垃圾管理的立法中

城市垃圾管理立法需要引入尊重生態平衡的倫理觀念。垃圾傾倒量超過生態環境的自凈能力，必然會造成生態失衡，大量的垃圾沒有得到有效的降解則造成土壤、水源等的環境污染。城市垃圾管理中應當加強預防意識，將尊重生態平衡的理念融入到《城市生活垃圾管理辦法》等其他法律法規的具體制定中，對破壞生態平衡的企業及個人加大懲罰力度，明確各方權責。

22完善城市垃圾管理運行機制

將循環經濟理念引入城市垃圾管理運行中。循環經濟理念是城市垃圾管理可持續運行的保障，它遵循三大原則：即 3R 原則：減量化原則（Reducing）、再使用原則（Reusing）、再循環原則（Recycling）。[2]要重點做好如下工作。

第一，健全與完善具體的垃圾分類回收制度。一是制定垃圾回收的最低標準。借鑒國外經驗，我國的垃圾分類程序可以進行更加嚴格的規定，對垃圾類別進行細分?？蓪⒗譃榭扇祭?、不可燃垃圾、大件垃圾、危險垃圾、可回收與不可回收垃圾五大類，設立嚴謹的分類程序。同時，規定各個地區可以依據本地情形進行變通。建立配套設施，設置分類標志。二是將垃圾處理場的垃圾傾倒許可量與交易排放許可制度相結合。保證垃圾傾倒權在各垃圾集中處理企業之間進行合理交換，讓市場自發配置產權達到最優配置。三是加強宣傳教育，提高環保意識。將城市居民納入到城市生活垃圾的管理工作中來，借鑒國外向居民發放城市垃圾分類招貼表等方式，加強垃圾分類回收的力度，提高了居民參與度。政府還可以在全國范圍內印發統一的垃圾分類宣傳手冊，使用通俗易懂的語言，再加上專門的指導員對自己所轄區域的居民及企業進行講解，保證了回收垃圾的效率，提高居民的環保意識。

第二，完善垃圾收運體系。以生活垃圾的收運為例，生活垃圾的收運一直是城市垃圾管理過程中的一大難題，這主要是由生活垃圾覆蓋范圍廣、種類多、數量多的特點所決定的。在中國，生活垃圾一般是居民或企業將垃圾收集起來以后將其放在小區附近的垃圾桶內，然后由專門的市政環衛系統的垃圾運輸車或排放廢物的單位統一運輸到垃圾集中處理場進行集中處理。這種生活垃圾的收運系統過于單一，我們可以考慮增加生活垃圾回收的渠道，鼓勵拾荒者多撿拾一些可以循環利用的生活垃圾將其賣給廢品回收站。我國可以以立法的形式鼓勵拾荒者去一些偏遠地區進行拾荒，增設生活垃圾廢品回收站和垃圾桶，以提高生活垃圾回收率。

23健全城市垃圾管理支持制度

城市垃圾管理的有效運行還需要眾多配套制度特別是經濟制度的支持。我國城市垃圾管理支持制度的建設，需要重點健全與完善以下幾項制度：

231垃圾稅制度

垃圾稅是指以實現城市垃圾的無害化、減量化以及資源化為目的，由城鎮范圍內以戶為單位投放應稅廢棄物的居民，國家機關、事業單位、社會團體及法人等這些城市垃圾的制造者向國家繳納的一種稅。由于環境衛生部門比稅務部門對垃圾這方面更加有經驗，所以垃圾投放量的核定由縣級環境衛生部門承擔。城鎮日常垃圾投放量較大，垃圾稅納稅人復雜多樣，縣級環境衛生部門可以對不同的納稅對象，委托不同的組織進行核定，最后再由縣級環境衛生部門進行審查，提高辦事效率。對于城鎮居民我們可以委托城市居民委員會或者街道辦事處來核定其應稅廢棄物的數量，對于國家機關、事業單位等組織可以由縣級環境衛生部門親自進行核定其應納稅金額。由稅務機關對于垃圾稅的繳納程序及核定過程等進行全程監督。

232稅收優惠制度

稅收優惠制度是指市政府通過規定各種比價、差價和對不同性質的產品采取不同的稅收水平來調節環境經濟活動的政策手段。稅收優惠政策可以與垃圾稅結合使用。在垃圾稅立法中，如果僅僅是將全部垃圾統一定量定額征稅，就起不到激勵城鎮居民自發分類回收垃圾的效果，會造成后續垃圾處理成本無法降低，實行效果大打折扣。因此，可以制定垃圾稅的優惠措施來提高居民的分類回收參與度，促進垃圾減量化、資源化目標的實現，保障垃圾稅制度的順利實施。按照規定對垃圾進行分類投放的納稅人可以享受減免稅收的優惠，對于按期及時繳納垃圾稅并且對垃圾進行分類投放的納稅人則可以采取所得稅減免的優惠政策，這樣既可以起到激勵納稅人積極納稅和對垃圾分類投放的作用，同時也可以達到城市垃圾減量化、無害化、資源化的目的。

233押金抵押返還制度

押金抵押返還制度是指收一個附加或者押金，當這些產品或產品殘留物返還到收集系統中從而使污染得以避免時，該附加費將被退還，[3]以此來刺激此類產品的使用者不隨意將脫離使用的污染產品或殘留物流放到環境中去，達到保護環境的目的。押金抵押返還制度在我國實行的已經較為成熟，最典型的就是對啤酒瓶、飲料瓶進行的抵押返還?；诖?，我們可以擴大抵押返還的產品的范圍，比如垃圾袋等包裝袋、廢舊家電等進行抵押返還。

24發揮環境公益訴訟的作用

2012 年新《民事訴訟法》的出臺，將環境公益訴訟寫入法條：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。[4]這一規定雖解決了環境公益訴訟主體缺位的問題，但仍需對環境公益訴訟進一步完善。

241將公民納入環境公益訴訟主體

在我國，公民享有環境管理參與權，基于此，便能夠在環境事務的處理上賦予公民一種主體角色，一種可以有所作為的角色，這就明確了公民作為環境公益訴訟主體的理論基礎。同時，公民作為環境公益訴訟的主體，不僅能夠保障公民追求舒適、健康、環境優美怡人的安居環境，真正體現了人民是國家和社會的主人，國家的一切權力屬于人民，也提高了公民的環保意識，使得公民易于接受關于城市垃圾處理的新規定，利于城市垃圾管理工作的順利開展。

242具體規定提起公益訴訟的組織

《民事訴訟法》中將環境公益訴訟的主體定為法律規定的機關和有關組織，并沒有規定具體的機關和組織，這就會使得環境公益訴訟的主體范圍不清，界限模糊，不利于環境公益訴訟的提起，造成相關機關與組織之間相互扯皮推諉，降低辦事效率，不利于真正保障公民的相關權利，也會使得環境公益訴訟只停留在法律之中，并未得到貫徹實施。目前我國的環境公益訴訟并不是很成熟，還需要進一步的探討與研究。

盡管城市垃圾管理仍存在諸多問題，但隨著人們環境意識的逐步提高、相關法律法規的健全與完善，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的要求在城市垃圾管理也會逐步得以真正落實，城市垃圾處理無害化、資源化和減量化的目標會越來越近，城市生活會趨于更加美好。

參考文獻：

[1]李金誠，高瑋昕，孟莉我國城市垃圾污染防治法律問題研究[J].知識經濟，2012（12）

[2]楊子勝，馬凱，魏霖陽，等基于3R原則的建筑垃圾處理策略研究[J].價值工程，2017（6）

[3]王豐娟基于綠色化理念的押金返還制度[J].綠色科技，2015（12）

[4]錢穎萍我國群體性糾紛的形成邏輯及其多元化救濟機制[J].重慶工商大學學報：社會科學版，2017（1）

[基金項目]青島市社科規劃項目（項目編號：QDSKL150708）；中央高?；究蒲袠I務經費專項（項目編號：15CX04084B）；部屬高校國家級大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201610425052）。

[作者簡介]石夢琪（1994—），女，山東東營人，本科生，從事行政管理理論與實踐研究，中國石油大學（華東）經濟管理學院。