新時期戶籍制度改革的現狀及思考

勇寧+吳彬

【摘要】形成于計劃體制時代的戶籍制度，已成為當前社會健全發育的重大制度障礙，因此，戶籍制度改革是繼實行家庭聯產承包責任制后又一次“解放”農民的偉大革命。本文基于對海寧市的實地調查，對該市進行戶籍制度改革的現實基礎以及成功經驗進行概括總結，指出了其中尚需解決的一些問題，并提出了一些有針對性的對策建議。

【關鍵詞】城鄉二元結構 戶籍制度改革 海寧市

一、引言

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國逐漸形成了“雙二元結構”體系：一是在傳統計劃經濟體制背景下形成的城市與農村、市民與農民兩種權利不平等的制度體系，二是在改革開放過程中由于勞動力流動而形成的城市本地居民與外來人口兩種權利不平等的制度體系。這種城鄉分隔的“雙二元”管理模式，不僅造成了社會公平的失衡、經濟增長的滯緩和勞動力資源的錯位配置，而且極大地阻礙了我國的城鎮化進程以及新農村建設的深化。

面對如此落后的城鄉結構體系，浙江省海寧市早在2008年即開始進行了戶籍制度改革（以下簡稱“戶改”）。因此，在總結歸納其他省市戶改現狀及問題的基礎上，筆者在浙江省海寧市展開了為期一周的調查，就海寧市的戶改現狀以及存在的問題展開分析，探索適宜海寧市的戶改策略，從而為浙江全省的戶改提供經驗。

二、浙江省戶籍制度改革的現實基礎

浙江省戶籍制度改革的順利開展，得益于雄厚的經濟基礎、省委省政府的正確領導以及浙江人開拓創新的精神。

（一）雄厚的經濟基礎。浙江省，被公認為全國經濟最為發達的省份之一，根據2016年上半年城鄉居民收入數據，浙江僅次于上海和北京，尤其是農民收入縣超萬元，連續30年冠居全國各省區。無疑，浙江省雄厚的經濟基礎為其有效推進社會改革提供了堅強的后盾。

（二）省委省政府的正確領導。省委省政府緊跟時代潮流、抓住先機，成為戶籍制度改革的“領頭羊”。早在2008年4月，浙江省委省政府將嘉興市列為三大省級綜合配套改革試點區之一。經過近十年的改革發展，嘉興市取得了一系列不俗的成績，為其他兄弟縣市提供了戶改樣本。

（三）浙江人開拓創新的精神。任何一項改革的順利開展，都離不開老百姓的理解與支持。戶籍制度改革更是如此，因為戶籍制度的背后隱含著一系列的附屬利益，如住房保障、基本醫療保險、義務教育等等。浙江人自古以來的經商頭腦，使得這里的百姓思想先進，使得浙江省成為開拓創新的搖籃。因此，在進行戶籍制度這樣牽涉到人民方方面面利益的改革時，浙江人民更易理解與支持。

三、海寧市的戶籍改革現狀及存在的問題

（一）改革現狀

海寧在破解城鄉“雙二元結構”問題上，采取的核心思路是以戶籍制度改革和土地制度改革為抓手，以解決“人”“地”的城鄉統籌為中心環節，以優化城鎮體系和加快新農村建設為驅動力，并匹配以相應配套政策體系推動城鄉公共服務均等化，最終完成新型城市化道路建設（顧驊珊，2013）。

1、以戶籍制度改革為核心。廣義上的戶籍制度改革，是指以公安局戶籍改革登記為核心，向外不斷進行住房保障、基本醫療保險、教育制度、就業扶持等各個方面的改革，逐步消除城鄉差異。狹義的戶籍制度改革僅指將公安局系統中的“農業戶口”“城鎮戶口”的區分，統一成“居民戶口”。筆者經搜集文獻以及通過對海寧市公安局辦公室某負責人訪談，了解到：海寧市從2008年即著手開始改革，改革的第一步便是取消農業戶口和非農業戶口的區分，統一改為“居民戶口”即狹義的戶籍制度改革。由于此步改革難度不大，海寧市公安局早已完成全市居民的戶籍性質變更。

2、以土地制度改革為抓手，相關配套措施穩步推進?！稗r轉非”完成后，農民所擁有農地的承包經營權和宅基地的使用權可以轉移。土地承包經營權可通過多種方式進行流轉?？梢园演爡^農民的土地和集體建設用地集中起來，實行集中開發、連片種植，將農村劃分為農業生產區、工業開發區和群眾商住區，依次實施統一規劃和經營。此外，相關匹配的土地處置、住房保障、養老保險等配套改革，保障農民自由遷徙和居住的權利，實現城鄉人力資源自由流動。

（二）存在的問題

筆者所在的項目組還深入當地的農民群眾之中，到斜橋鎮某村進行實地采訪，通過與當地農民的交談了解到，海寧市戶籍制度改革雖已進行多年，但仍有一部分農民不了解該政策，對于涉及其切身利益的該項政策只是處于略知一二的階段（只知道政府征用了其土地，發放了補償金，并不了解除土地以外的醫療、教育等方面的改革）。由此可見，目前改革存在的問題是，只是形式上取消農業戶口與非農戶口的界限，統一登記為“居民戶口”，在實質上還不能保證所有公民可以享有平等的社會利益；另外，農用土地減少，我國的糧食安全問題以及戶改后很多方面會與現行法律相沖突等一系列問題都亟待解決。

四、對策思考

（一）加強宣傳，做好積極的輿論引導

戶籍制度改革是經濟社會發展的必然趨勢，也是一項綜合性的改革，事關人民群眾的切身利益、經濟平穩較快發展和社會和諧穩定，必須引起高度重視（肖鈺鑫，2012）。如前所述，海寧市戶改中存在的一個重大的問題是大部分居民并不十分了解該項改革。由此反思，政府應該加大宣傳力度，積極做好輿論導向，使老百姓能夠了解并且能隨時追蹤到改革進程，切實維護人民的利益。

（二）抓緊完善城鄉一體化配套政策

海寧市的戶籍制度改革進展到如今已是第9個年頭，但除了完成公安局系統的戶口性質變更以外，其他的配套設施并無太大進展。當然，也是受當前經濟社會發展水平的制約，相關政策一時無法完全實現城鄉一體化。這就要求我們認真梳理，抓緊完善改革進程中的過度配套政策（肖鈺鑫，2012）。例如農民土地征收后的生計、養老問題；放開對外地大學生落戶限制問題；農村與城鎮醫療保險“同命不同價”問題；穩步推進農村集體資產股份改革等等。

參考文獻：

[1]顧驊珊.破解城鄉“雙二元結構”：基于浙江嘉興的經驗研究[J].農業經濟問題，2013（2）：99-105.

[2]肖鈺鑫.戶籍制度改革中的若干問題之思考——以浙江省 海鹽縣為例[J].公安學刊（浙江公安高等?？茖W校學報），2012（5）：37-42.