淺析少數民族地區人民調解制度適用中存在的問題和對策

木里藏族自治縣是一個多民族雜居的少數民族地區，面對新形勢下復雜多變的矛盾糾紛，如何調和人民調解制度與各民族風俗、習慣之間的矛盾，使兩者之間較好的進行良性互動，在最大限度增加木里縣的社會穩定因素和最大限度減少社會不穩定因素中，是基層人民調解工作要研究解決的問題。

1 調解制度的概念及歷史淵源

人民調解制度是指在人民調解委員會主持下，以國家的法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育、規勸疏導，促使糾紛各方當事人互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾自治活動。它是人民司法工作的必要補充，得力助手。

調解制度在中國具有悠久的歷史底蘊，是我國傳統的矛盾解決機制，已被實踐了數千年，早在3000多年前，在西周奴隸制時代開始，便有了“調人”、“胥史”的官職，專司調解糾紛，平息訴訟維護社會秩序的工作，傳統文化中的“息訴”、“和為貴”、“訴則兇”等觀念至今仍深入人心，故調解制度又被譽為“中華民族的創舉”。我國在國際上還享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽，經過秦朝、漢朝、晉朝、唐朝、明朝、清朝等朝代發展，調解逐漸成為了緩解社會矛盾內部矛盾、維護封建階級統治的重要手段，

2 少數民族地區人民調解制度適用中存在的問題及原因分析

（一）涼山州木里藏族自治縣人民調解工作開展情況

木里藏族自治縣作為全國最穩定藏區，人民調解組織在化解矛盾糾紛、維護一方穩定方面發揮了舉足輕重的作用，作為多民族雜居的少數民族自治縣，木里縣有其特殊的民族特點，全縣面積13246.38平方千米，全縣總人口137262人，境內有藏、彝、漢、蒙古、回、苗、納西、布依、傈僳等22中民族，其中超出千人的有藏、彝、漢、蒙古、苗族、納西、布依七個民族，全縣轄3各區，1個鎮，28個鄉，9個牧場，113個行政村，木里藏族自治縣各級司法行政機關及人民調解組織在黨委政府的領導和縣法院的指導下，做了大量工作，制度體系不斷完善，人民調解工作成效顯著，截止2014年，人民調解組織建設完成了全部覆蓋，有效維護了木里藏族自治縣的社會穩定和政治安定，積極發揮了維護藏區社會穩定的“第一道防線”作用。

（二）木里藏族自治縣農村矛盾糾紛的特點

民間糾紛主題多元化復雜化，木里縣作為全國僅有的兩個藏族自治縣，也是四川唯一的藏族自治縣，幅員遼闊、資源豐富，近年來不斷發展，逐步從一個封閉落后少數民族邊遠山區縣城向產業大縣發展，人民也開始走出大山逐步解放思想，隨著經濟發展，群眾思想意識不斷提高，人與人之間的關系也變得復雜多樣，特別是近年來，木里藏族自治縣農村基礎設施建設、水電開發等多個大項目開發后，村民與開發單位之間的矛盾糾紛更是成高發態勢，特別作為木里藏族自治縣這樣的多民族雜居的地方，由于各民族風俗習慣不同，社會關系更是錯綜復雜，使得矛盾糾紛不僅僅有一般的民事糾紛，還有輕微的刑事違法行為和違反社會道德而引起的糾紛，特別是所涉及的宗教問題尤為復雜。調解還具有反復性，極少數糾紛雖已經解決，當事人也同意調解結果，但是正真執行時，當事人又會反悔甚至會出現執行后一方當事人又“找后賬”要推翻協議的。

（三）木里藏族自治縣在人民調解工作開展中存在的問題及原因

經過近年來的努力，木里藏族自治縣的人民調解工作雖然取得了很大成績，但是相對于外面一些發達地區來說差距是必然存在的，在我從事5年的基層司法行政工作中，我了解到，木里藏族自治縣人民調解工作開展中仍然存在的難度和問題。

（1）人民調解組織機構不健全

雖然全縣29個鄉鎮，113個行政村都設立了人民調解委員會，但是均沒有經過專門選舉產生，全部混同于村委會、村黨支部換屆選舉中設立，調解委員會主任均由村主任或村支部書記兼任，包括調解委員會成員，大多有村三職或者村民小組長兼任，但是，由于村組干部職務多，工作任務繁重，無法把主要精力放在人民調解工作上，使得人民調解委員會的設立基本變成了形式，沒有發揮實質效益。

（2）人民調解員素質有待提高

木里縣29個鄉鎮，鄉鎮調解員的文化素質基本達標，但是對于村級調解委員會調解員確普遍呈年齡大、文化素質低的態勢，具統計，木里藏族自治村級調解員文化水平比例為：小學文化水平比例高達48.2℅，初中文化水平占34.5℅，高中文化水平以上學僅占了17.3℅，而且大多調解員有村兩委干部兼任，年齡普遍偏高，也由于經濟條件落后，大多數文化水平高，積極調解工作的優秀年輕人才不愿意常年呆在家鄉，多在外打工優秀人才流失嚴重。

（3）人民調解工作經費落實困難

由于人民調解委員會在調解糾紛時不收取任何費用，基層司法行政機關通過爭取同級人民政府財政補貼，但是地方財政困難，沒有更多精力支持人民調解工作，雖然也規定人民調解案件計件計酬制，但是每個案件要上報需要很多復雜程序，卷宗要求太高，這無疑對知識文化水平偏低的少數民族地區干部來說難度極大，既是上報了，每個案件的酬金也很低，所以計件計酬至對木里縣人民調解委員會來說基本上是形同虛設。

（4）多民族雜居，各民族風俗習慣與法制調解矛盾存在

木里縣雖說是藏族自治縣實際上所居住的少數民族多大22種，各民族都有其不同的民族風俗習慣，幾千年的文化傳承，各民族對于解決矛盾糾紛都有其不同的習慣，特別是在一些邊遠山區，這些思想更是根深蒂固，法制調解的介入無疑有許多問題和矛盾。

木里藏族自治縣的人民大多性情耿直，豪爽大方，就從民族比例最高的藏族和彝族說起，藏民族由于受藏傳佛教的影響，人民內部德高望重的長者在藏族民間調解中起重要作用，對于生性豪爽的藏族人民來說，人民調解制度調解程序、調解過程太過于繁瑣、復雜；彝族人民的家支文化根深蒂固，對彝族同胞來說，家支的權威性，父子之間、兄弟之間的關系是最權威的關系，只要家支成員有事，大多數家支成員會參與進來，較大矛盾糾紛發生后，他們往往不太會理智找調委會解決，而是常會聚集幾十甚至上百人參與解決，這無疑加大了人民調解的難度。民族風俗習慣與法制調解矛盾還大量存在，特別是在這樣一個多民族雜居的地方來說，表現尤為突出。

3 少數民族地區人民調解制度完善的對策措施

（一）健全基層人民調解組織機構，完善人民調解制度體系

規范人民調解委員會選任制度，完善人民調解委員會成員的選任機制，逐步在調解委員會中加大女性調解員、級少數民族調解員比例。

（二）多種形式提高調解隊伍素質建設

（1）加強對人民調解員的業務知識培訓，由司法行政機關牽頭，各級政府配合每年至少開展兩次有針對性的業務培訓，并進行交流，對各自遇到的難題交流經驗，提高矛盾糾紛調解能力。

（2）切實落實人民調解工作經費和報酬，提高調解人員積極性

把人民調解工作經費納入財政預算，落實指導人民調解工作經費、人民調解委員補助經費和人民調解員補貼經費。

（三）正確處理各族人民風俗習慣與規范化人民調解的關系

在木里藏族自治縣這樣的少數民族地區，人民調解工作的開展首先必須充分尊重各民族風俗習慣，調解活動的開展按照當地民族風俗習慣行事，其次就是充分利用少數民族習俗，聘請當地德高望重的人士擔任人民調解員，比如藏族地方，藏族人民很信奉佛教文化，“重來世，輕今生”的精神在藏族人民“重義輕利”的人生觀和價值觀以及藏民族“倫理道德性文化”的產生。在人民調解工作中充分利用藏民族這一信仰，開展協調工作會事半功倍；在如說彝族人民注重家支文化，聘請彝族頭人擔任調解員會起到意想不到的作用。

在當前中國創建和諧社會時代背景和多元化社會的現實背景下，人民調解制度在協調各方利益關系、處理社會矛盾方面發揮著舉足輕重的作用，如何最大限度解決矛盾糾紛，最大化節約社會資源，人民調解制度如何發展，不僅僅是人民調解自身的問題，特別在少數民族地區，更是關系到少數民族社會穩定和法治化進程的重大問題，希望在全面構建和諧社會的新的歷史時期，能夠清楚認識到人民調解制度的獨特優勢，盡快完善人民調解制度，探索創新機制，最大限度發揮其“第一道防線”的作用。

作者簡介

陳榮（1985-），女，漢族，四川德昌，本科。