新時期完善土地管理制度的思考

孟倩 劉瑞 李穎

【摘要】：中國土地制度是從適應中國不同經濟社會發展階段需要面逐步建立并完善起來的，即在保護耕地，促進節約用地、保障經濟社會發展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調控等方面發揮出重大作用，但也具有了某種局限性。文章對完善土地管理制度進行了討論。

【關鍵詞】：土地管理制度；問題；完善措施

隨著我國經濟社會的快速發展，土地問題已經遠遠超出了農民和農村的范疇，它是聯結農村與城市的紐帶，是各方利益的交織點，是統籌城鄉土地改革和制度建設，事關經濟社會發展全局的重大問題。

一、我國農村土地制度的問題

1.1土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前，征地制度存在的主要問題有：征地范圍過寬。大量經營性用地和城市規進區外許多鄉鎮企業的用地，也以“公共利益”和“國家建設”名義征用，農民感到難惟接受。補償太低。政府付給集體和農民的征地費用，與土地的市場價格差距太大，引起農民不滿。對因征地面產生的失地農民的生產、生活缺乏妥善安置。集體與農民的利益分配關系中，對農民的利益保障不夠。

1.2土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除處?！碑斍爸袊恋厥褂弥贫入x規范化的土地市場尚存在較大差距，具體體現在：土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協議出讓土地仍占相當比重；土地市場監測、調控技術手段缺乏，不夠有效；城鄉土地收益分配嚴重失衡。由于農民收益受損、城鄉收入差距擴大可能累積許多新的矛盾。

1.3土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應社會主義市場經濟體制和建設“法制型、服務型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：規劃彈性不足?！锻恋毓芾矸ā芬幎丝h、鄉級土地利用總體規劃要劃分土地利用區，明確每一塊土地的用途。土地利用規劃缺乏法律權威，規劃管制失效、規劃實施缺乏監督、規劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現象普遍。管制目標的實現過度依賴審批方式。目前還存在審批環節多、審批內容重復、審批鏈條長、審批權限設置不合理等問題；與經濟社會快速發展和市場環境變化的不確定性不相適應，不利于發揮市場配置資源的基礎性作用，不適應經濟社會轉型和政府職能轉變。

1.4土地調查統計制度

《土地管理法》第27條規定“國家建立土地調查制度”，第29條規定“國家建立土地統計制度”。當前土地調查制度仍存在不適應形勢發展的方面：土地調查數據已不單是地方土地管理的基礎性數據，更成為地方在耕地保護、規劃編制、計劃指標分配、執法監察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數據的真實性。隨著經濟和社會高速發展，要求土地調查及時、快速、準確。面基層調查人員和時間都難以保證，中介機構雙良莠不齊，實際工作中規范化管理難度大，成果質量高低不一，很難適應土地調查快速反應的要求。在全面建設小康社會和“資源節約型、環境友好型”社會的開勢下，土地質量日益引發關注，土地生態和生活功能越發突出，單純以數量和生產功能為主的調查顯然已經不能適應新形勢的要求，急需進一步向土地質量和土地生態狀況調查擴展。

1.5耕地保護制度

《土地管理法》第27條規定“國家實行占用耕地補償制度?！钡?4條規定“國家實行基本農田保護制度?！蹦壳案乇Ｗo存在問題有：占多補少、占優補劣；后備資源匱乏，補充耕地越來越難，甚至無地可補；補充耕地質量低。土地資源日益稀缺面土地供需矛盾無法解決和土地資產日益顯化而土地各方利益無法協調的反映。

二、完善土地管理制度的對策

2.1嚴格界定公共利益的外延和內涵

我國現行與農村土地征用有關的法律法規中強調，國家為了公共利益需要可以對農村土地實行征收或者征用并給予補償。公共利益需要是目前農村土地征用制度存在的法律基礎，但正是這一法律基礎，導致近年土地圈占現象非常普遍，侵害農民權益的事件時有發生。國家公共利益需要委籠統，需要在以后的法律中進行明確界定。一個讓農戶迷惑的典型事例是地方政府征用城郊農村土地高價賣給房地產開發商進行房地產開發，農民很難把這種商業運作同國家公共利益結合起來，導致征地拆遷矛盾日趨尖銳。征用土地的行為實際上是由具體的部門和個人做出的，公共利益規定不明確、不具體，為土地潛在使用者和征地的辦事人員提供了規避法律責任的理由。農戶因為自身的特征是分散的，農戶的利益也是分散的，即使征地涉及到許多農民也是如此，而任何組織機構，對可以以公共利益的名義實施圈占土地的行為，建立在犧牲農民利益的基礎上賺取土地差價。

2.2建立城鄉統一的土地市場，監管土地交易行為

隨著社會經濟的發展，城市化、工業化進程的加快，這種城鄉分割的市場體系越來越難以適應優化資源配置的要求，進一步拉大了城鄉收入差距。這就需要針對目前土地市場狀況，充分發揮土地政策參與宏觀調控的效率。需要及時出臺有關法律法規，規范交易行為，探討集體非農建設用地市場與城鎮國有土地使用權出讓一級市場對接的可能性及市場運作規則，為將來建立城鄉統一的土地市場奠定基礎。同進充分利用城鎮已有的土地市場交易資料，發布土地市場信息，監管土地一級市場交易行為。充分運用價格杠桿，對存量用地和增量用地實行不同的價格，提高增量用地的取得成本，控制增量用地需求，提高城市化的質量。

2.3深化改革，平衡土地收益分配

土地的租、稅費是土地流轉和交換中利益主體在經濟上的實現形式，也是利益分割的主要方式。在財政分權的框架下，土地流轉中利益的獲取成為地方政府預算外財政收入的主要源泉。據測算，在政府征用農村土地過程中，農民獲得的土地增值收益不到5%--10%，地方政府獲得的利益是50%--60%，國家獲得的利益大約為30%。地方政府濫用征地權，獲得預算外財政收入，以補帖其基礎設施建設的沖動。因此，中央政府應該對土地增值收益的分配進行明確規定，以充分保障被征地農戶的權益，約束地方政府征地的沖動，再說，農村土地總是有限的，長期依靠“土地財政”也難以可持續發展。

2.4完善農村土地管體系

省級政府依照法律法規制定土地管理規章，執行及編制省級土地利用總體規劃及處理土地違法案件等。對農村土地進行有效管理是中央政府和地方各級政府的共同職責，現行土地管理體系中，土地管理部門分為中央、省、市、縣四級。但由于市、縣的短期行為及局部利益或受地方政府的影響，難以綜合考慮全局利益或宏觀利益，土地管理權力應集中于中央和省級政府的土地管理部門。省級以下土地管理部門的人事任免由上級土地管理部門直接任命，不再隸屬市、縣當地政府管理，排除地方政府對土地管理工作的種種干擾，保障土地管理的宏觀性、戰略性，保證執法的公正性和有效性，維護國家土地安全。

三、結束語

土地管理需要科學和合理地劃分中央和地方政府的責任。我國土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區域土地利用；省級土地管理部門主要管理城市體系規劃和建設，作為耕地保護的責任主全負責區域耕地數量的動態平衡和土地開發復墾整量；地（市）政府土地管理部門主要負責區域中心城市規劃和建設；縣（市）政府土地管理部門主要負責土地利用總體規劃、管理和實施；鄉鎮土地管城部門主要負責土地權籍管理，土地利用監測。我國土地行政管理體制改革，垂直管理和分級管理相結合，減省條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預，正確履行政府在市場經濟條件下的職能，還權于民、不權于社會、還權于市場。

參考文獻：

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