淺析我國存款保險條例道德風險的防范

顏熒瑤

[摘要]我國《存款保險條例》是我國金融改革計劃的重要內容，但在引進存款保險制度的同時，應當確立防范道德風險的意識。文章從現有理論抽絲剝繭，歸納出存款保險領域道德風險的本源概念，再結合道德風險概念的本質，從道德風險的三方利益主體——投保銀行、監管部門和存款人出發，分析我國《存款保險條例》的不足，提出應當通過逐步落實風險差別費率、監管部門部分擔責以及風險差別比例賠付等措施，有效防范現今我國《存款保險條例》實踐過程中存在的風險。

[關鍵詞]存款保險；道德風險；投保銀行；監管部門；存款人

一、存款保險領域道德風險的概念

關于道德風險較為權威的定義目前主要集中在信息經濟學、經濟倫理學和新制度經濟學領域。存款保險領域的道德風險是道德風險在存款保險領域的表現，筆者將從上述三種領域的角度對道德風險概念進行范圍限縮，在道德風險理論的基礎上分析存款保險制度下的道德風險，發掘其本質所在。

從信息經濟學的角度分析，存款保險領域道德風險的源頭是“信息不對稱”問題，具體定義為：在存款保險合約關系中，由于投保人與保險人占有信息的數量、質量不均衡，一方當事人為了自身效益最大化，犧牲對方當事人利益而與之訂立與實施不均衡契約的風險。從經濟倫理學的角度看，存款保險領域道德風險的源頭是“經濟人倫理道德淪喪”問題，其定義為：由于存款保險領域的非正式規則與正式規則的不完全相容性，經濟主體為追逐自身利益而損害他人利益，使存款保險制度達不到預想效果的一種風險。從新制度經濟學角度探討，存款保險領域道德風險的源頭為“制度或合同的有限理性”與“人類的機會主義行為傾向”問題，具體定義為：由于人類在存款保險領域的有限理性與機會主義傾向性，人類利用尚不完全的存款保險制度或存款保險契約只獲得收益而不承擔應有風險的可能性。

以上三種學說，筆者贊成第三種——新制度經濟學說。

首先，信息經濟學說分析道德風險的成因有二，主觀原因為委托一代理關系中，一方當事人為實現自身的效益最大化，即當事人的趨利性；客觀原因為委托人或代理人占有信息的數量、質量不均衡，即信息不對稱，存款保險領域道德風險則是主觀與客觀統一的結果。筆者認為，信息不對稱僅稱得上是存款保險領域道德風險產生的條件而非原因。從唯物辯證法上來說，原因與結果相對，有因必有果。從實際情況來理解，僅靠當事人趨利性的主觀原因與信息不對稱的客觀條件的統一，并不必然會導致道德風險這一結果的產生。該學說忽略了作為重要防護之一的制度約束或合同約束，適宜的法律法規或合同條款，能在一定程度上削弱信息不對稱現象及其影響，有效防范風險，甚至防止道德風險的產生。即使制度或合同約束無法杜絕道德風險的產生，也只能說當事人的趨利性與信息的不對稱性有可能會導致金融道德風險的產生，因此當事人的趨利性與信息的不對稱性是存款保險領域道德風險發生的條件，并非成因。

其次，經濟倫理學說認為，存款保險領域道德風險的成因是基于存款保險領域的非正式規則與正式規則的不完全相容而導致的“經濟人”道德淪喪。從唯物辯證法上分析，凡事應講究主觀與客觀的有機統一，該學說過分重視主觀原因而忽視了客觀原因。雖然道德淪喪的主觀原因是在正式規則和非正式規則不相容的客觀事實中分析得出，但卻過分夸大“經濟人”道德淪喪所能帶來的影響，忽視現實操作中信息不對稱、制度或合同約束等客觀因素，陷入唯心主義的僵局。

最后，新制度經濟學說認為存款保險領域道德風險的成因是人的有限理性與經濟人的趨利性。存款保險領域道德風險產生的根本原因是經濟人只想承擔有利后果的趨利性；關鍵原因是存款保險制度或存款保險合同割裂了風險與收益。而正是該學說所提及的人的有限理性導致制度或合同的安排與其割裂了風險與收益的固有缺陷相伴相生。人的有限理性致使法律法規、合同契約的不完整性難以避免，機會主義傾向大規模存在，再加上逐利因素，最終導致存款保險領域道德風險的產生。該學說兼顧了主客觀的有機統一以及原因與結果的相對性，因此筆者支持該觀點。

綜上所述，存款保險領域道德風險的定義為：存款保險合同關系中的理性經濟人基于不當存款保險制度或不當的存款保險合同約定，為求自身利益的最大化而犧牲他人利益的一種理性反應。

二、《存款保險條例》防范道德風險的現狀

存款保險制度具有兩面性，其在增強公眾對銀行信心和維護金融穩定的同時，也會使得存款人與有關監管部門放松對銀行監督，從而促使銀行從事高風險活動的積極性增強，加劇各利益相關者的道德風險?！敖档痛婵畋ｋU制度的道德風險”是《有效存款保險制度核心原則（2014）》（以下簡稱《核心原則》）中一項重要原則，也是我國《存款保險條例（2015）》（以下簡稱《條例》）的重要精神。以下就結合《核心原則》從道德風險高發的三個利益相關方——投保銀行、監管部門與存款人詳細探討《條例》防范道德風險的現狀。

（一）投保銀行

投保銀行對內的自我松懈與對外的高風險經營傾向是存款保險制度最不容忽視的道德風險。存款保險增強了公眾信心，出現存款人擠兌與銀行流動性危機的可能性大幅度下降，存款人不再密切監督銀行，銀行也無需為其高風險付出高利率的代價，勢必會造成銀行自我監管懈怠以及積極投身于高風險高收益活動的局面。

《條例》對投保銀行道德風險最為重視，第九條與第十條都體現了對投保銀行道德風險的防控?！稐l例》第九條規定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成；第十條規定，投保機構應當繳納保費，其中費率標準和所交保費具體辦法均由存款保險基金管理機構規定?！稐l例》關于風險差額費率的規定與《核心原則》防范道德風險的精神相符?！逗诵脑瓌t》第十條規定，支付存款保險成本的主要責任由銀行承擔，且應采用風險調整后的差別保費收取制度。根據投保銀行各自所承擔的風險，對不同的投保銀行收取與風險、效益相掛鉤的差別保費，避免對高風險銀行給予變相補貼，杜絕銀行過度選擇風險資產的情況?！稐l例》雖未詳細規定費率標準與所交保費，只要存款保險基金組織依《條例》第十條根據銀行不良資產處置及風險防范的情況，制定差別浮動的風險調整保費機制，使得過度選擇風險資產的銀行將會承擔極重的保費，即可降低投保銀行的道德風險?！稐l例》較好地權衡了投保銀行收益與風險的關系，確保其在享有流動性安全利益的同時，承擔相應的風險，有效防范了道德風險。endprint

（二）監管部門

監管部門忽視對投保銀行的監管是存款保險制度所面臨的道德風險之一。具體表現為監管部門依賴存款保險制度，從而寄希望于保險機構的監督，對金融安全風險意識不高，或是放棄對瀕臨破產的銀行進行糾正。

《核心原則》并未具體提及針對監管部門道德風險的防范要求，而我國無論是《條例》還是《銀行業監督管理法》（以下簡稱《銀監法》），涉及到監管部門道德風險控制的規則很少?！稐l例》第十七條規定，存款保險基金管理機構發現投保機構有《銀監法》第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。雖賦予存款保險機構建議權，一定程度上督促金融監管部門保持監管力度，但“建議”一詞強制性不高?！躲y監法》第四十三條僅規定了監管部門工作人員的個人法律責任，未規定監管部門作為一個法人的法律責任，且所承擔的法律責任也僅限于個人的行政責任與刑事責任，不包括國家機關所承擔的國家賠償責任，無法減輕存款保險機構因其疏忽而背負巨額償付款的損失?！稐l例》及其配套制度割裂了監管部門收益與風險的關系，沒有合理制度的約束，在監管部門正常的理性反應下必然會使其為求自身利益的最大化而犧牲存款保險機構的利益。

（三）存款人

存款人弱化對銀行的監督與約束，自我保護意愿不強是存款保險制度最直接的道德風險。在存款保險賠付制度的保護下，即使銀行破產，存款人的存款全部或大部分都能夠得到賠付，存款人極可能選擇冒險經營，選擇利率高但風險大的銀行，進而導致“逆向選擇”?！逗诵脑瓌t》第十七條僅確定了“賠付存款者”原則，至于賠付多少，全額還是部分則未做具體規定?！稐l例》第五條規定，存款保險實行限額償付，最高償付額為人民幣50萬元，國務院有關部門可根據實際情況調整最高償付限額，在最高償付限額內實行全額償付。其中50萬的最高限額是根據2013年我國人均GDP的12倍確定的，此限額可覆蓋99.63%的存款人。

《條例》對存款人過度保護，并非體現在最高償付限額上，而是體現在最高償付限額內的全額賠付上。實際上《條例》的最高償付限額具有一定合理性。我國償付限額為人均GDP的12倍，雖然遠遠高于國際水平（2-5倍），但考慮到我國居民儲蓄傾向較高，而儲蓄很大程度上又承擔著醫療、教育等各方面社會保障功能的基本國情，高于國際水平也情有可原。同時，我國存在特有的“二八現象”，即80%的存款人所擁有的存款只占存款總額的20%，而另外20%的人的存款則占有存款總額80%?！稐l例》覆蓋99.63%存款人的最高償付限額能保護絕大多數中小存款人利益，同時不會使存款保險機構承受過大的賠付壓力，符合我國當前國情。但是《條例》關于在最高償付限額內全額賠付的規定割裂了存款人收益風險的關系。首先，從理論上看，存款人是存款保險制度最直接的受益方，任何理性存款人必然會根據不合理的規則追求自身利益最大化，從而產生道德風險；其次，從現實上看，由于存款保險制度的全額保護，存款人更傾向于將存款存入相對高利率但高風險的小型銀行，使得“逆向選擇”問題更為突出；最后，從極端假設出發，雖然根據《條例》第五條第二款規定，僅在最高償付額以內全額償付，超出最高償付額的部分依法從投保機構清算財產中受償，似乎可令50萬以外的存款承擔風險，但存款人只需將存款劃分為不超過50萬的份額，分散存入不同的投保銀行即可全部受保。最高償付限額內全額賠付的規定不但無法對存款人的道德風險進行有效控制，也會加大存款保險機構的壓力。

三、對《存款保險條例》防范道德風險的建議

道德風險的防范需要從其根本概念出發，從源頭上加以考慮才能真正達到防控效果。由于經濟主體的趨利性無法避免，只能從存款保險制度切入，盡可能完善制度，使得利益相關人在因制度獲得利益的同時承擔相應風險。

（一）逐步落實風險差別費率

控制投保銀行道德風險，風險差別費率是國際上普遍采用且行之有效的一項制度。但該制度屬外來，不宜一步到位，應逐步落實以契合我國國情。筆者認為，風險差別費率應從以下兩方面加以考慮：費率差異由“簡”到“繁”以及存款保險機構由“局”到“企”。費率差異由“簡”到“繁”是指存款保險制度運行初期費率較低，銀行間的費率差異較小，之后再將費率逐步提高，擴大差異化。一是避免新政策執行給金融市場帶來過大波動，給目前風險略高的銀行整改機會；二是盡量減輕存款保險機構的運行成本；三是我國經濟處于快速發展期，銀行倒閉風險比較小，有逐步開展的可能；四是各銀行的攬存成本雖然在短期內差別不大，但若長期經營，資質較差的銀行攬存成本提高，逐步開展不影響市場化的淘汰機制發揮作用。存款保險機構由“局”到“企”是指存款保險機構先由央行下屬的金融穩定局管理，等時機成熟，再設立獨立的存款保險公司。一方面，金融穩定局與存款保險機構原本在功能上就有共通之處，不影響存款保險業務開展；另一方面，存款保險機構剛起步，可投入的人力與資金有限，還需靠國家支持，運轉一定時日獲得一定積累才能平穩地向企業過渡。

（二）監管部門部分擔責

監管部門的道德風險一直是存款保險制度的難題，有學者曾提出將強制監管轉變為合約監管的觀點，即銀行與監管機構訂立合約接受監管機構的監督約束，意圖將監管“他律”轉為“自律”，并約定監管機構若監管不力，則承擔加大監管投入的責任后果以控制監管機構的道德風險。筆者認為此觀點不具有現實性，監管是國家調控的重要手段，放任監管市場化不利于金融市場的穩定，僅為降低道德風險而對整個金融監管體系調整弊大于利。在保持國家強制監管的前提下，可讓監管部門部分擔責，具體從以下幾方面入手：首先，完善《條例》的配套制度，將監管部門的法律責任列入《銀監法》第四十三條法律責任中，明確監管部門的法人責任。其次，落實《條例》第十七條存款保險機構的斟酌建議權，在保證其獨立性與專業性的前提下，自行決定是否向監管部門提出建議。最后，在存款保險機構“局”改“企”后，增加監管機構對存款保險機構的國家賠償責任，在存款保險機構有證據證明監管機構因疏于監管導致銀行破產的情況下，監管機構應對部分償付款負國家賠償責任，但此賠償責任不宜過高，能警示監管部門，降低道德風險既可。

（三）實行風險差別比例賠付制度

《條例》設定的最高償付限額內全額賠付制度，有利于保護小額存款人的利益，維護公眾對銀行體系的信心，但該設定所引發的道德風險卻可能是一筆沉重的代價。筆者認為，在杜絕全額賠付的前提下，實行風險差別比例賠付是防范道德風險的有效方法。首先，無論存款人的儲蓄情況如何，均為存款保險保護的對象，既然享受了存款保險帶來的保障利益，就應承擔相應風險，任何時候都不應當獲得全額賠付。其次，小額存款人作為較弱的一方，可以通過相仿稅收制度，以儲蓄額為基準進行賠付率分層劃分，在杜絕全額賠付的前提下，對小存款人予以傾斜保護，確定稍高的賠付率。最后，實行風險差別比例賠付。風險差別比例賠付的風險差別。具體是指先由監管部門與存款保險機構定期對投保投保銀行進行風險評級，根據測評結果確定各銀行可以對存款人適用的最高保險賠償比例，風險小的銀行可以向存款人適用較高的保險賠償比例，風險大的銀行只能適用較低的保險賠償比例，并由監管部門公開各銀行的保險賠償比例。如此，既能對小額存款人予以傾斜保護，又能督促存款人在銀行存款利息水平和信譽狀況之間進行權衡，迫使存款人加強對銀行信譽程度的關注，有效防止存款人一味地追求高利息忽視高風險，有效避免道德風險。

[責任編輯：農媛媛]endprint