新型城鎮化的法治保障初探

朱格鋒

[摘要]黨的十八大及十八屆三中全會把新型城鎮化建設作為推動農村社會發展的國家政策，賦予其承擔破除城鄉二元結構、促進農村經濟發展、推進城鄉一體化的重要使命。新型城鎮化涉及多個層面，最終的目標是實現人居環境、生活方式、社會保障等方面從“鄉村”到“城鎮”的轉變。文章認為，要實現該轉變，就必須將新型城鎮化納入法治化的運行軌道，從而保障和指引該過程的健康發展。因此，我國新型城鎮化不能照搬別國的模式，應從我國國情出發，找出阻礙新型城鎮化發展的癥結所在，探索出屬于自己的社會管理模式，制定適合我國新型城鎮化發展的政策法律，從而走有中國特色的新型城鎮化道路。

[關鍵詞]城鎮化；新型城鎮化；法治保障

我國社會轉型，城鎮化一直是黨中央、國務院關注的重點問題之一，也是當前我國面臨的一個重大歷史性課題。黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。城鎮化是一項復雜的系統工程，涉及社會建設、社會管理、法律完善諸多問題，會帶來經濟社會的深刻變化，需要各項配套制度推動。城鎮化進程是農村土地開發與毀滅并舉、建設與破壞共存的過程。如何使城鎮化進程得以順利進行，如何保障在城鎮化過程中失去土地農民的合法利益，將是我國各級人民政府在推進城鎮化進程中面臨的首要問題。因此，要保障城鎮化進程的順利進行，就需要法律的及時跟進。新型城鎮化的最終實現，離不開法治層面的基本保障。

一、新型城鎮化的時代語境

我國在城鎮化道路上歷經了諸多的政策變化?，F在，國家又提出了建設新型城鎮化，其“新”新在何處？

首先，新型城鎮化是一種以人為本的城鎮化。2013年3月17日，國家領導人在答記者問時指出，我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。在新型城鎮化建設過程中，我國將會有數以億計的農業人口遷移到城鎮成為市民。這將是我國現代化進程中巨大的社會變遷，幾億農業人口通過進城，不僅要實現他們的身份由農民向市民的轉變，而且還要實現由原先的農村生活方式向城市生活方式的轉化，進而實現行為方式、價值觀念和心理態度的改變。也就是說，新型城鎮化在其實質上其實是人的現代化，特別是近8億農民的現代化。

其次，新在“四化同步”發展。工業化、信息化、農業現代化與城鎮化相互促進，并行發展，是黨中央站在新的歷史起點上作出的重大決策，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義?！八幕健卑l展中，工業化是動力，信息化是核心，城鎮化是載體，農業現代化是基礎。新型城鎮化建設，可以給工業化提供豐富的人力資源和極大的產品市場，為信息化提供較為廣闊的延伸空間，為農業創造集約化生產的有利條件。當然，工業化、信息化以及農業現代化的發展，又反過來為新型城鎮化提供強大的促進和推動力。

最后，新在城鎮和鄉村的一體化建設上。新型城鎮化的提出，不只是把眼光投向光鮮的城市，而是更加體現出對“問題農村”的終極關懷，最終目的是為了更好地建設新農村。其實，新型城鎮化原本之意就是要在整合城鄉資源的基礎上，加速農村各種事業的發展，從而縮小城鄉差距，努力實現城鄉在生產水平和生活品質上的平衡和共享。

二、我國城鎮化現有法治環境的評析

我國雖然在城鎮化建設方面取得了不錯的成績，但不可否認的是困難和問題尚存，尤其在制度、體制、機制上還存在諸多的不足和障礙，亟須完善相關法律制度，規范、引導、服務和保障新型城鎮化進程。

（一）新型城鎮化建設發展的法律制度亟須完善

對于農村涉及的事項，我國立法還不夠細致和深入，大多是一些多年前的立法，僅包含土地、房屋和承包經營權等基本事項，而且內容陳舊、缺乏可操作性，并且與農村實際有所脫節，甚至存在沖突等問題。圍繞土地和房屋這兩個主要的不動產，由于缺乏流動性，不能給農民帶來更多的收益。在社會管理、經濟權益保護方面，與城鎮共用的多，具有特殊性和針對性的規定較少。一些重要領域尚缺乏基本的規定，使廣大農村基層干部和群眾無法可依。有些法律規定過于原則和抽象，缺乏更進一步實施辦法。另外，一些有關“三農”問題的基本法律法規也需要建立健全。

（二）農村執法尚存在較多問題

農村基層干部習慣于依靠行政命令而不是利用法律手段去有效地管理農村，法治觀念不強、執法不夠嚴格、濫用自由裁量權的現象比較常見。農村基層干部守舊觀念強，不能與時俱進，更不能隨著改革的不斷深化而適時地轉變職能。

（三）農民法治觀念淡薄

熟人社會的鄉村，人們的行為聯系方式主要遵循鄉村社會固有的情、理、義、風俗人情等民間習慣，當自己的合法利益受到侵害時，習慣于私力解決而不是尋求公力救濟。面對司法機關的主動介入，在相當程度上存在著“法治排斥”。一些地方宗族勢力過于強大，抑制了法治觀念的生成，影響了農村的秩序。

三、我國新型城鎮化的法治保障建構

要推進新型城鎮化進程，就要健全各項法律制度，完善行政執法監督機制，建立公正有效且獨立的司法體制，深入普法提高干部群眾的法律意識。推進新型城鎮化建設，只有進行法治化保障，才能確保過程中的社會穩定與和諧發展。

（一）深化戶籍制度改革，大力推進農業轉移人口市民化

有立法權的地方根據當地經濟社會發展具體情況率先進行地方立法的就具有較強的可操作性。地方現行立法可以積累立法經驗，待到條件成熟時，再由國家層面出臺統一的戶籍法。

（二）推動土地使用權制度改革，推進農村土地資源資本化

嚴格落實《深化農村改革綜合性實施方案》，一是開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。及時總結經驗，不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果。二是深化農村土地承包經營制度改革。在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。三是健全耕地保護和補償制度。嚴格實施土地利用總體規劃，加強耕地保護，全面開展永久基本農田劃定工作，實行特殊保護。完善土地復墾制度，盤活土地存量，建立土地復墾激勵約束機制，落實生產建設毀損耕地的復墾責任。依法加強耕地占補平衡規范管理，強化耕地占補平衡的法定責任，完善占補平衡補充耕地質量評價體系，確保補充耕地數量到位、質量到位。完善耕地和基本農田保護補償機制。采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象，杜絕違規占用林地、濕地補充耕地。進一步落實耕地保護政府領導干部離任審計制度。

（三）統一城鄉社保，實現城鄉公共服務均等化

我國城鄉二元社會結構是歷史長期形成的結果，要想改變城鄉嚴重分野的不和諧狀態，消除城鄉分割的弊病，需要從多方入手。目前尤為重要的就是要消除城鄉居民在人身保障方面的差距，在法律制度設計上把城鄉居民作為一個整體來謀劃。著力在關系到城鄉居民最基本的住房、養老、醫療、就業等方面進行有效銜接，逐步消滅城鄉社會保障之間的差別。切實保障進城務工人員的利益，在基本養老、疾病醫療、住房公積金以及社會救助方面，應明確農民工的利益獲得和保障機制。

（四）創新社會管理制度，推進城鄉管理一體化

目前我國省直管縣、經濟發達鎮行政管理體制改革正穩步推進，各地相繼進入改革試點方案的組織實施階段。但由于缺少具體的法律依據，實際操作中行政權力下放與調整只能依據法治精神和法治原則來推進。當前我國社會管理創新的首要任務就是要加速城鄉社會管理系統融合，建立起城鄉一體化協調發展的社會管理體制機制。堅持城鄉一體化的社會管理新理念，完善城鄉一體化管理機構設置，構建民生本位的透明政府和城鄉一體化財政體系，培育城鄉一體的多樣化社會服務組織，建立公民多維流動的社會發展機制。

（五）提高農民和基層干部的法律意識

加強對農村基層干部的法治宣傳教育，增強其依法行政的意識；加大對農民進行法治宣傳教育的力度，培養和增強其守法和維權意識，在廣大農村形成一個良好的法治環境。

四、結語

以往的城鎮化道路，主要是依靠低廉的勞動力優勢，依靠政府的大規模固投，依靠房地產的驅動和土地財政。在經濟步入新常態的當下，城鎮化建設只有走新的道路，通過“四化”并行發展，才能促進城鎮化的全面、協調、可持續發展。在此過程中，離不開政策和法律對其的調整，只有不斷通過改革、完善政策、出臺和修訂法律，為新型城鎮化保駕護航，才能讓鄉村發生根本的變化。

[責任編輯：龐芳洲]endprint