公平視角下的社會治安服務

李紅 李貴清

[摘 要]社會治安服務分為基本類預防型服務、非基本類預防型服務和打擊補救型服務三類，其公平原則分別對應為：平等原則、自由原則和差別原則。我國目前社會治安服務存在基本類預防保障型服務均等化不足、非基本類預防保障型服務制度供給不足和打擊補救型服務對弱勢群體關注度不足等問題，應當通過細化分類供給、推進政府供給的均等化和完善服務評判機制等促進服務的公平。

[關鍵詞]社會治安服務；公平；不足；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.078

社會治安服務作為公共服務的一部分，公平供給和享有是其內在要求。在豐富多彩的現實社會中，社會公眾之間有著共同的社會治安秩序安寧的需求，也有著差異化的服務需求。社會治安服務承擔著保障社會治安秩序安寧的職能，同時也負有滿足社會公眾多樣化和差異化的治安服務需求的職能。分類供給和多元供給能達到最大限度地滿足各類需求目的，同時還能體現成本分擔公平，是實現社會治安服務公平的必然選擇。

1 社會治安服務的內涵與外延

1.1 社會治安服務的內涵

（1）關于“治安”含義。古代“治安”的概念指國家太平、社會安寧。其有形容詞和動詞兩種含義，做形容詞時主要是指國家太平、社會安寧之意，做動詞時主要含義是指治理國家、安定社會之意。其內涵非常廣泛，不但包括當代的警察事務，還包括軍事、經濟、民政等幾乎所有的國家職能如《韓非子·顯學篇》中提到：“今上急耕田墾草以厚民產也，而以上為酷；修刑重罰以為禁邪也，而以上為嚴；征賦錢粟以實倉庫、且以救饑饉、備軍旅也，而以上為貪；境內必知介，而無私解，并力疾斗所以禽虜也，而以上為暴。此四者所以治安也，而民不知悅也?！表n非子此處所說的治安，是指國家太平、社會安寧、經濟發展、百姓富裕。韓非子認為治安既包括經濟，也包括政治，甚至還包括軍事，是廣義的治安概念。管子在《管子·形勢解》中提出：“治安百姓，主之則也?！惫苤僬J為，如同土地應該生養萬物一樣，統治者應該把治理國家、使老百姓安定作為自己固有的職責。在此處，“治安”被視為動詞，含有治理、安定的意思?！，F代“治安”的概念相較古代詞義出現明顯的窄化。從已有的論述來看，一般認為治安是一種社會秩序，特指在階級社會中符合統治階級意志和利益并由其法律所規范的一種社會秩序。同時也存在窄化和寬化的理解，一種是將其狹義地理解為國家的一種行政管理活動。如廖志恒在其《社會治安管理學》一書中認為：“治安在現代已經發展成為一個更專一化的科學概念。它是指國家為維護公共秩序和社會安寧而實施的行政管理，通常用治安管理來表述?！绷硪环N是將其泛義地理解為國家政治、經濟、文化和內政外交方針大計的制定與實施及其社會治安效果，是國家政治秩序、經濟秩序、民主生活秩序的總稱，并稱之為“大治安”。本文認為，“治安”一詞，可以視為形容詞，其指社會秩序的安寧；亦可視為動詞，其指維護社會秩序安寧，此處的社會秩序也不是全部社會秩序，而是部分的社會秩序，僅指直接關系到國家和社會穩定、公共安全、公民的人身和財產安全等內容的社會秩序。因此，“治安”指直接關系到國家和社會穩定、公共安全、公民的人身和財產安全等內容的社會秩序的安寧，也指這些秩序的維護。

（2）“治安服務”的含義。治安服務是指為維護直接關系到國家和社會穩定、公共安全、公民的人身和財產安全等內容的社會秩序安寧而提供的公共服務。作為公共服務的一種，治安服務是以實現公共利益為目的，其主要是由政府、社會組織及市場向公眾平等供給的公共產品（服務）的活動，也包括由政府向特定公眾提供的維持社會秩序安寧所必需的私人產品（服務）的活動。從上述定義我們可以看出，治安服務的范圍包括所有為維護直接關系到國家和社會穩定、公共安全、公民的生命和財產安全等內容的社會秩序安寧而由政府或社會組織及市場向公眾平等供給的產品或服務，當然也包括政府向特定公眾提供的維持社會秩序安寧所需的私人產品。

1.2 社會治安服務的外延

社會治安服務可以從兩個角度來理解分類：一是從供給主體角度可分為政府供給、社會組織供給和市場供給三類；二是從服務內容可分為基本預防保障類、非基本預防保障類和打擊救助類三種。從社會治安服務的內容屬性來看，可以分為預防保障類和打擊補救類。預防保障類社會治安服務是指為防止出現危害國家和社會穩定、公共安全、他人生命和財產安全等內容的社會秩序安寧的案（事）件而采取的各類預防措施。這些措施根據其服務對象的范圍大小又可分為基本類和非基本類。打擊補救類社會治安服務是指當出現危害國家和社會穩定、公共安全、他人生命和財產安全等內容的社會秩序安寧的案（事）件而采取的各類追究法律責任的措施。

2 社會治安服務公平觀

2.1 歷史上公平的相關理論

各種公平觀都有其產生的歷史條件，其能成為一定時期占社會主流（或者說是被社會多數人認同），必定是因其順應了當時社會經濟條件，并且對社會經濟發展能起到促進作用。梳理歷史上各種公平理論，我們能清晰看出這條歷史發展脈絡。

在古希臘奴隸社會，由于經濟水平的局限性，決定了社會不具備為每個成員充分發展的物質基礎，為了維護社會總體的發展與進步，只能在維持現有不平等的基礎上，盡可能地發揮各方的積極性，于是柏拉圖和亞里士多德分別提出了分工正義理論和分配正義理論。柏拉圖的分工正義理論的核心是要求公民在認可等級劃分基礎上的職責意識。具體地說，就是構成國家的各個階段或處于不同階級地位上的人，都應安心于由自然形成的社會分工所屬自己的位置，履行自己與這種位置相適應的職責。亞里士多德的分配正義理論雖然提出平等的人們應該享有平等的權利，但其堅持認為“公正被認為是，而且事實上也是平等，但并非是對所有人而言，而是對于彼此平等的人而言；不平等被認為是，而且事實上也是公正的，不過也不是對所有的而是對彼此不平等的人而言”?！肮菍δ承┤嘶蚴露缘??！眅ndprint

當人類社會發展至資本主義時期，經濟水平的充分發展，整體社會財富的充分積累，以及有產階級的個體發展已達到一定地步時，追求所有個體的發展便進入公平觀的視野和研究范圍，于是便出現了以邊沁為首的“功利主義公平觀”和羅爾斯的“正義論公平觀”。邊沁認為“當一項行動增大共同體幸福的傾向大于它減少這一幸福的傾向時，它就可以說是符合功利原理，或簡言之符合功利”?！巴瑯拥?，當一項政府措施（這只是一種特殊的行動，由特殊的人去做）之增大共同體幸福的貨幣大于減少這一幸福的傾向時，它就可以說是符合或服從功利原理?！绷_爾斯提出了作為正義的公平原理（即公平原理），包括兩個層次的三個原則：第一層次為平等自由的原則，第二層次為機會的公正平等原則和差別原則。其中，第一個原則優先于第二個原則，第二個原則優先于第三個原則。

2.2 當代我國主流公平觀

進入社會主義社會之后，隨著經濟的進一步發展，以及人人平等的觀念進一步深入，公平觀在資本主義社會的基礎上，進一步追求個體與整體之間的平衡，同時社會主義公平觀更加清醒地認識到公平觀的相對性，這與馬克思主義認識觀的體系是一脈相承的。就我國目前而言，馬克思主義的公平觀是我國當代主流公平觀，其主要觀點是：不同的經濟關系中有不同的公平標準，沒有抽象的公平原則：所謂“永恒的公平”是不存在的；無產階級追求的公平是消滅階級差別；社會生產力發展水平的高度決定了社會公平實現的程度。

2.3 社會治安服務公平原則

就社會治安服務而言，一方面，作為整個社會分配體系中的一部分，需要遵循總的公平分配原則；另一方面，由于社會治安服務的特殊性質，在其分配原則上又具備特殊的要求。也即是說，從總體上講社會治安是為包括社會個體在內的全體公眾提供一個基本的有序的生產和生活條件，因此，這種服務的分配原則是平均均等原則，實行人人共享，但同時，由于社會生產生活的多樣性，導致人們對治安服務需求也呈多元化，因此，需要對社會治安服務進行細化分類供給，以差別化供給實現最大限度的公平。

筆者認為，社會治安服務公平原則分三個層次：第一層次是平等原則；第二層次是自由原則；第三層次是差別原則，這三個原則分別對應三類社會治安服務，基本類預防保障型社會治安服務屬于第一層次，應實行平等原則，由政府均等化供給；非基本預防保障型社會治安服務屬于第二層次，應實行平等自由原則，放開市場進行自由供給，充分保障有需求的社會個體的享有自由；打擊補救型社會治安服務屬于第三層次，應實行差別原則，由政府針對已發生的危害行為進行責任追究并對受害社會個體進行適當補償以恢復社會秩序安寧。

3 當代社會治安服務在公平視角下存在的不足

3.1 基本預防保障類社會治安服務供給上的非均等化，與平等原則存在一定差距

（1）地域間的非均等化。主要表現在東中西部地區間和城鄉間的服務力量、服務投入上的差別，如警民比、基礎設施差別等。就地區間而言，以吉林和浙江為例，兩省某區的警民比分別為920∶1和496∶1。就城鄉而言，以江西的天網工程為例，在南昌市城區650平方公里范圍內，天網探頭達到了8000多個，而在4500多平方公里的鄱陽湖地區，僅有不到20個天網探頭。

（2）成本分擔上的非均等化。按著馬克思主義公平觀，基本預防保障型社會治安服務應實行均等共享，由政府出資，全民免費共享，也即是說成本應由財政全額支付方顯公平。但實際上當前我國這方面的服務供給仍然未完全實現財政全額保障。以此類社會治安服務供給的主體公安機關而言，很多地方的公安機關仍未吃上全額皇糧，需要以罰沒收入來充抵財政預算撥付經費不足的問題，有的地方政府甚至直接給公安機關下達罰沒任務。雖然表面上看罰沒收入也是財政收入的一部分，以其作為社會治安服務供給部門的經費來源并無不妥，但若直接將罰沒收入作為公安機關等社會治安服務供給部門的經費的一部分（有的地方雖然名義上是收支兩條線，但實際上是將罰沒收入作為一項任務下達給公安機關，若公安機關完成任務則經費有保障，若完不成任務則財政不兌現支出預算），在實際上造成公安機關供給的社會治安服務成本很大程度上不是由全體社會成員承擔，而是由違法犯罪人員承擔。

（3）具體制度設計上過多體現效率而犧牲了公平，甚至既未體現效率也未體現公平。如在交通秩序的制度設計上，過于以車為本的通行原則，造成私家車過多擁堵道路，結果是效率盡失，而同時由于道路設計以車為本，造成非機動車使用條件大大受限，本可以用來有效疏解交通、綠色出行的機會成本受到嚴重擠壓，買不起私家車的人群有時甚至連非機動車道都沒有了，公平不保。最終造成效率與公平的全部犧牲。

3.2 非基本預防保障類社會治安服務制度供給不充分，自由原則體現不足

社會治安服務雖然都關系到安全，但由于不同群體財產收入水平的差異帶來的生活模式的不同，不同群體對于具體社會治安服務種類需求不一致，這就要求政府對社會治安服務供給進行精細化管理，否則必然造成大鍋飯模式的不公平和低效率。當前我國政府一方面沿襲計劃經濟時代的大包大攬的模式，以公共資源滿足個性化的非基本類預防保障型社會治安服務，使得公共資源享有上存在不公平。不但在應該保證供給的社會治安服務中未能盡到責，而且造成政府社會治安服務資源撒胡椒面式的浪費，最為典型的是公安機關“有困難找警察”口號的提出；另一方面政府局限于政府主導一切的思路，壟斷非基本類預防保障型社會治安服務，限制個性化需求的社會治安服務的市場供給，導致這部分服務供給缺乏，現實需求得不到滿足，從而增加了社會發展的成本，這也是一種不公平。這些問題究其根源是由于政府在制度層面上未對社會治安服務進行細化分類，并對其中的非基本類預防保障型社會治安服務的社會和市場供給提供明確的制度支撐。

3.3 打擊補救類社會治安服務對弱勢群體關注度不足，未能充分遵守差別原則

打擊補救類社會治安服務的作用在于當出現危害社會治安秩序的違法犯罪行為，及時對違法犯罪行為進行打擊懲治以恢復秩序，維護相關方的合法權益，并通過一定的機制賠（補）償受害方。但目前從實踐來看，打擊補救類社會治安服務存在三方面的不足。endprint

一是更多地關注如何保障整體社會的安定，對已處于社會治安秩序不利地位的人關注度不足。當今世界，囿于經費資源和人力的有限性，任何一個國家的警方都面臨著沒有充足警力資源去辦理所有案件的問題，這種情況下，如何合理有效地分配警力是各國警方必須要面對的難題。美國警方很多時候是自發地通過三三制來分配，即將案件分成易破、一般和難破三種，全力去破易破案、嘗試去破一般案、不碰難破案。在我國，由于警方體制的指揮統一性，因此警方有能力也不得不在分配警力時將注意力投放到社會影響大的案件中去，不同層級的警方都有可能集中管轄范圍內的資源來辦理社會影響較大的案件，這在實踐中就造成有限的打擊補救類社會治安服務資源在不同層級都集中起來去辦理影響較大的案件，而什么是影響較大的案件，一般是以損害金額、受害人的多寡來定，雖然以受害人的多寡來分配不會產生公平質疑，但若以損害金額來分配警力則會產生公平質疑，因為損害金額絕對數上可以進行比較，但相同金額對于不同財力狀況的受害人來說影響力會有明顯差別，若警方只以絕對數來分配，則必然會因未能實現差別原則而有失公平。

二是對被害人救助機制不健全。對社會治安案事件的被害人救助，雖然所持理論不同所持的理論觀點主要有以下幾種：一是社會保險理論。該理論認為，國家對被害人的補償是一種附加的社會保險，被害人受到犯罪侵害理應視為社會保險應幫助解決的意外事故之一，當被害人無法從其他渠道獲取賠償的情況下，應由國家補償予以兜底。二是社會福利理論。該理論認為國家出于人道主義幫助被害人，就如同幫助其他處于不利社會地位者一樣，是出于憐憫和同情。三是國家責任理論。該理論認為從社會契約來看，對犯罪被害人進行補償是國家的一種責任。國家一方面壟斷了對犯罪的懲罰權力，對犯罪的私力救濟一般也不被允許；另一方面國家對罪犯的刑事處罰（如罰金、監禁等），在一定程度上影響了罪犯的賠償能力。因此國家在懲罰罪犯的同時，理應負起補償被害人的責任。，但當今世界各國都認為應予以救助。如美國自1977年即創立了美國全國犯罪被害人補償協會，2004年的數據顯示，美國每年補償的被害人數已愈20萬人，各州補償金預算總額為6.25億美元。日本從21世紀起，不斷加大推行對受害者實行人本主義關懷活動的投入力度，規定在案件發生后，警察機關應立即指定專門人員（偵辦本案之外的警員）負責幫助受害者如指導填報相關法律文書、進行心理輔導、申請社會救助等制度。資料顯示，作為都道府縣警察機關的“要員”之一，目前日本全國已經配屬了從事援助受害者工作的警察22676名。而當前我國的被害人救助機制尚屬理論探討、政策探索階段，無論是經費保障還是專業人員配備等方面都未建立健全。

三是對警方服務評判機制的不完善，造成社會治安秩序中處于不利地位的人被邊緣化。警察在服務中是否會遵守法律或制度層面中有關平等對待一切公眾的規定，如何確保警察們遵守這些規定？加強上級部門的監督固然重要，但真正對不平等最有感受或者說是最有發言權的群體——接受服務的廣大公眾若無發言權的話，則警察們就不可能不折不扣地遵守這些規定。因此，社會治安服務評判決權上的公平性是其公平性體現的重要一環。就打擊補救類社會治安服務而言，其評判的主體應當是眾多社會治安違法犯罪的受害者，但就目前來說，我國社會治安服務整體的評判模式主要采用公眾安全感和滿意度測評的模式進行，但這些測評中存在測評程序不科學在我國雖然許多行政機關已經把公眾滿意度測評工作付諸實施，但測評的方式多以第一方和第二方測評為主，進行第三方測評的并不多。有些地方的測評結果幾近滿分，且普遍和多年居高不下。以我國中部某省為例，其公眾安全感測評由省統計局社情民意調查中心組織進行，2012年、2013年、2014年的公眾安全感指數分別為96.14%、96.32%和95.33%。、測評范圍不全面、測評結果無硬性約束等問題。這就造成警方在提供社會治安服務時常常有意無意地無視社會治安秩序中的弱勢群體，從而使差別原則落空。

4 促進社會治安服務公平設想

4.1 按照基本類和非基本類對社會治安服務進行分類供給

對于基本類的社會治安服務，應明確由政府為供給方，負責為全體公眾均等供給。對于非基本類的社會治安服務，可向社會組織和市場全面開放，特別是允許市場供給，實行付費服務?；绢惖纳鐣伟卜辗秶鷦澏ㄒC合考慮到治安服務需求的廣泛性、政府財力狀況等，就目前我國而言，基本類的社會治安服務應包括對治安類的違法犯罪打擊、應急救援服務、交通秩序維護服務及一些基礎性治安防控服務等。最為典型的是由公安機關提供的110、119和122三類報警服務。這些服務應由政府供給和生產。對于基本類之外的非基本類社會治安服務，政府需要做的主要是制定政策，引導和規制社會組織或市場進行供給，當然政府也可視自身財力狀況而決定供給其中部分服務。從另一角度而言，政府對于非基本類的社會治安服務并非沒有供給責任，這些服務的供給規則的制定和供給過程的監督均是政府的供給責任。

4.2 推進政府供給的社會治安服務的均等化

均等化包括地區之間和城鄉之間。具體措施包括：加強基本類社會治安服務規范化管理，制定基本類社會治安服務均等化區域標準。創新基本類社會治安服務供給模式，推進供給模式的多樣化，既可以是政府自行生產供給，也可以是政府出資購買服務等；加大對中西部地區、農村地域的投入及政府傾斜力度，縮小地域差距。由于我國當前經濟社會發展呈現人口大規模流動、常住人口與戶籍人口嚴重不一致、東西部差距較大，且治安違法犯罪存在“破窗理論”和“洼地效應”等問題，政府供給社會治安服務均等化全國性標準難以確定。對此，筆者認為，推進社會治安服務均等化過程中應注意以下幾點，一是社會治安服務均等化不能全國一個統一標準，而應視各地經濟發展水平而分為高、中、低三類，對于北上廣等地區，經濟發達程度、人口密度等與西部難以同日而語。二是在主要為社會治安服務均等化而進行的政法專項轉移支付時，應考慮各地因自然條件、經濟條件而造成的服務支出成本差異，避免簡單的均等化。

4.3 建立科學的社會治安服務評判機制

這主要是針對政府供給的社會治安服務而言，非政府供給的如市場供給，除非存在市場壟斷，消費者通過“用腳投票”即能給予最有效的評判。就政府供給的社會治安服務，由于供給的生產者與供給直接出資者和服務享有者之間類似員工、經理和股東的關系，現代企業經營中必須賦予股東對員工服務績效進行評判的權利，否則員工的服務即使經理滿意，但可能會與股東的要求差之甚遠。政府供給的社會治安服務也是如此，必須要讓服務的享有者有權對服務的生產者的工作有直接的、有效的評判權。一是需要建立以第三方為主體的評判機制；二是要科學合理地設計評判要素；三是要充分利用評判結果，使評判的結果與服務者的切身利益直接掛鉤。

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