存量發展模式的實踐、成效與挑戰
——深圳城市更新實施的評估及延伸思考

鄒 兵

存量發展與存量規劃，近年幾乎成為規劃界討論城市轉型和規劃轉型的代名詞。深圳是探索發展模式轉型的先行者，以城市更新為突破口，在存量規劃編制和實施方面進行了全方位的持續探索，至今已有10年，對其實踐成效和存在問題有必要進行客觀評估和檢討。

1 存量發展與存量規劃釋義

從城市轉型的本質涵義來理解存量發展，應是指不依賴建設投資增量、通過對城市現有存量資產的經營和管理來獲取穩定持續的現金流，保證城市正常運轉并實現城市資產保值增值的方式，也就是趙燕菁先生設想的城市化2.0版本的運營模式[1]。但現階段國家工業化和城市化進程還未完成，還很難實現這種模式的根本性轉換。當下普遍討論的城市發展模式轉型，重點還是強調土地利用方式由粗放向集約、由重規模向重內涵的轉變。狹義的存量發展概念，是指在不新增加建設用地的前提下，通過存量用地的挖潛提效來實現經濟增長。無論是2015年中央城市工作會議提出的“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”新要求，還是上海等城市制定的“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”新策略①，都是針對建設用地規模的管控和使用效率的提高，并不指向人口規模、產業經濟規模和開發建設規模的增減?，F階段所謂的存量規劃，實際是面向存量建設用地的規劃。其重點聚焦于已建設低效土地的再開發和閑置土地的再利用，還很難將城市存量資產的維護、運營、管理作為規劃的工作內容。而增量用地和存量用地的概念，又來源于我國嚴格的“農轉用”管理制度和高度集中、自上而下進行分配的土地指標計劃管理制度。因此，存量規劃這個概念具有強烈的經濟效益導向和鮮明的中國特色，inventory planning這種詞語很難進入國際的學術交流語境。

“城市更新”是與存量發展和存量規劃密切相關的另一個概念，強調城市建成環境的整體質量提升。城市更新不僅僅針對土地利用方式的轉變，還包含城市品質提升和功能、活力的創造；不僅具有經濟意義，還有豐富的社會、文化內涵[2]，是國際通行的學術概念。廣義的存量發展超越了傳統城市更新的研究范疇，狹義的存量發展則只是城市更新工作的一個方面。在當前以經濟增長為目標、以提高用地效益為導向的語境下，存量發展與城市更新的內涵往往具有高度的重合性和一致性，在下文的討論中基本可以通用和互換。

2 深圳存量發展的實踐

深圳是率先遭遇空間資源硬約束的超大型城市。早在2005年，深圳就已經遭遇人口、土地、資源、環境“四個難以為繼”的嚴峻挑戰，并確立了由“速度深圳”向“效益深圳”轉型的目標和方向。2006年深圳編制的第二輪近期建設規劃和隨后啟動的《深圳市城市總體規劃(2010-2020)》，都制定了由增量擴張向存量優化轉型的策略和路徑。以2009年12月《深圳市城市更新辦法》的頒布為標志，深圳全面啟動了城市更新的進程，這很大程度上是空間資源硬約束倒逼轉型的外在壓力所致，并非完全自覺選擇的結果。6年多來，深圳的城市更新也經歷了一個不斷摸索試錯的過程，在實踐中不斷改進完善。

2.1 建章立制，制定城市更新的運作規則

2005-2007年，深圳也曾制定過關于城中村和舊工業區改造的局部性政策，但全面系統的城市更新政策體系建構則是2009年以后。以《深圳市城市更新辦法》為主干，深圳逐步建立了比較系統完整的多層次更新規劃編制和實施政策體系(圖1)，涵蓋法規、政策、技術標準、操作程序四個層面，對于城市更新具有較強的指導作用，使得市場主體在運作中對于未來有明確的預期。更新的具體政策也根據實施情況進行適時的改進優化，如《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》自2012年出臺后，又分別于2014年和2016年進行了兩次修訂，已經建立了兩年一次的動態檢討機制。另外，還明確規定將城市更新單元規劃視為法定圖則的一個重要組成部分，其獲得審批后可以視作對法定圖則的局部調整，并直接作為規劃管理和行政許可的依據。這樣就理順了更新規劃與法定圖則兩類規劃的關系。

圖1 深圳市城市更新政策體系框架Fig.1 Framework of urban renewal policy system in Shenzhen

2.2 多方協作，實現更新的利益共享與責任共擔

與其他城市相比所不同的是，深圳城市更新遵循“政府引導、市場運作”的原則，明確各實施主體的責權利關系，統籌兼顧各方利益訴求。深圳城市更新過程中非常重視保護原權利人的權益，例如規定項目計劃申報必須得到2/3原權利人同意；項目的實施則要求所有權利人達成一致意見。因此，深圳的更新能夠相對比較平穩和諧地推進，很少發生由于拆遷等問題引起的暴力沖突事件。為了在市場機制發揮主體作用的同時也保證公共利益的實現，深圳創造性地推出了城市更新單元制度，即改變了過去以單個項目和宗地為改造對象的模式，劃定一定規模、相對成片的地域進行統一的更新改造，以便落實更多的公共配套和道路市政設施，并創造公共空間[3]。盡管這樣加大了更新的操作難度，多方反復博弈、達成共識的過程很漫長；但通過這樣的制度安排可以實現利益共享和責任共擔，取得了較好的實施效果。據統計，近年來城市更新單元的平均用地規?？梢赃_到9萬m2左右，大于一般產權地塊；而通過城市更新，政府平均可以拿回來30%的土地用作公共設施配套和道路交通的改善等[4]。

2.3 多種模式并舉，因地制宜推動城市更新

深圳把城市更新分為三種模式：拆除重建、綜合整治、功能改變，而非單一的大拆大建。綜合整治類更新項目主要包括改善消防設施、改善基礎設施和公共服務設施、改善沿街立面、環境整治和既有建筑節能改造等內容，但不改變建筑主體結構和使用功能；功能改變類更新項目改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結構[3]。2013年以后，深圳在總結前階段城市更新經驗教訓的基礎上，又重點針對舊工業區改造升級提出了融合功能改變、加建擴建、局部拆建等多種方式于一體的復合式更新模式[5]。

2.4 規劃和土地政策聯動，力促城市更新進程

城市更新的實施不僅僅是一個規劃問題，涉及土地管理體制機制許多環節的調整。深圳充分利用國家授予的土地管理制度改革試點權限，努力探索土地管理政策創新與城市更新規劃創新的相互促進，取得的政策性突破主要包括：更新改造用地可以協議方式出讓給原權利人和參與改造的市場主體，改變了經營性用地若改變功能和容積率必須進行招拍掛的方式，大大調動了原業主推進更新的積極性；對于更新項目范圍內的零星未建設用地，可以運用規劃手段進行空間騰挪置換，并與更新改造項目作為一個整體一并出讓，實現零散用地的空間整合；區分城中村、舊屋村、舊工業區等不同類型，制定差異化的地價標準，并建立了更新地價與規劃容積率調整的聯動機制。

3 深圳存量發展的成效

現階段無論是增量發展還是存量發展，其發展目標都是高度一致的，即保證經濟持續增長、城市功能提升、民生福利改善、生態環境優化等。關于存量發展的成效評價，也必然從這些方面展開。筆者所在的深圳市規劃國土發展研究中心就深圳“十二五”期間城市更新的實施情況進行了全面系統的總結評估[4]。

3.1 保障了經濟增長

在新增用地十分有限的條件下，“十二五”期間深圳通過城市更新累計供應土地面積約10km2，有效緩解了城市發展空間不足的壓力。特別是經營性用地的供應中，城市更新所占比例逐年上升，2015年已接近新增經營性用地的2倍。到2015年年底，全市已批更新單元規劃297個，全部完成后可以提供9000萬m2的建筑增量；其中包括1360萬m2的產業用房，將為產業轉型升級提供有力的空間支持?！笆濉逼陂g，城市更新占固定資產投資達到13.7%；其中2015年通過更新實現固定資產投資550億元人民幣，占比16.7%，對全市經濟增長做出直接的貢獻。

3.2 提高了用地效益

深圳的土地利用效益在中國內地城市中一直是領先的。近年來在“嚴控增量、挖潛存量”的政策指引下，土地利用效益進一步提高。2014年深圳單位建設用地GDP達到19億元/km2，比2006年的不到8億元/km2提高了138%；地均工業增加值24.9億元/km2，比2009年提高100%；特別是以往使用粗放的原特區外工業用地效益明顯提高。這些指標雖然與香港、新加坡仍有一定差距，但在內地城市中應是遙遙領先的。在用地效益持續穩步提高的同時，城市用地結構和功能結構也得到了優化。通過城市更新，與民生改善相關的公共設施用地、交通市政用地比例不斷提高；工業倉儲用地比例逐步下降，2015年與2009年相比下降超過3個百分點。

3.3 完善了城市功能

“十二五”期間，深圳通過城市更新落實了一大批公共設施，包括綜合醫院3所、中小學83所、幼兒園184所、社康中心149家、公交始末站94座、變電站14座。一批多年以來難以解決的斷頭路打通了，建成了一批新社區、新商圈、新地標，提升了城市形象。通過城市更新提供保障性住房284萬m2；與此同時，城市更新供應房地產的比重逐年上升。2015年，更新實現房地產市場供應占全市供應總量的47%，一定程度上穩定了房地產市場。目前已經列入城市更新的計劃項目中，原特區外所占比例達到2/3，城市更新成為改變原特區外面貌、促進特區一體化的重要手段。

3.4 守住了生態安全底線

2005年深圳劃定基本生態控制線，就是為了遏制建設用地的過快擴張和無序蔓延，至今已經堅守11年。面對經濟增長動力強勁、發展需求旺盛的巨大挑戰，“嚴控增量、挖潛存量”空間策略的實施很大程度上緩解了建設空間擴張產生的壓力，有力支持了基本生態控制線的管理實施，在十分困難的形勢下仍然維持了全市生態空間的總量平衡。

3.5 解決了部分歷史遺留問題

城市更新已經成為解決深圳快速城市化過程中歷史遺留問題的一個重要手段，這是與其他城市相比完全不同的一項特殊任務。深圳盡管在2004年實現了名義上的土地國有化，但原農村集體經濟組織仍然實際占用300多km2建設土地，建設了數億平方米的違法建筑，一直延續著簡單粗放的出租經濟模式。不僅效益低下，環境惡劣，而且由于產權問題無法進入市場交易流通來實現資源的優化配置，陷入“政府拿不走、社區用不好、市場難作為”的困局。近年來深圳探索了土地整備、整村統籌等一系列關于土地收益共享的機制設計，通過政府、企業與社區合作盤活土地資源，在實現產業轉型升級的同時推動社區徹底融入城市，完成原村民“人的城市化”。2013年深圳市政府出臺《優化資源配置促進產業轉型升級的意見》(簡稱“1＋6文件”)進一步明確，原農村集體經濟組織繼受單位擁有的符合規劃的產業用地可進入全市統一土地市場進行交易，這是深圳探索“農地入市”方面的重大政策突破②。

4 深圳存量發展面臨的挑戰

國家整體發展環境的約束和領導者的政績訴求，使得深圳現階段的存量發展仍具有強烈的經濟效益導向，無法完全擺脫“為增長而更新”的慣性思維。這種模式是基于土地利用方式的轉變，而非發展機制根本性轉型。雖然能夠在一定時期內緩解城市發展中的矛盾，但難以解決發展的根本性問題。在改革創新的政策紅利釋放完后，許多負面效應就日益突顯出來。近年深圳的城市更新實際上已經面臨嚴峻的現實挑戰。

4.1 城市空間承載力突破極限

市場驅動的城市更新以拆除重建方式為主，不斷提高的項目拆賠比最終都要轉化為容積率和建設增量，導致深圳城市空間不斷增高加密和人口的進一步集聚。目前深圳全市實際人口密度達到9000人/km2，已經超過香港的6648人/km2的平均人口密度；深圳現狀常住人口的人均建設用地僅80m2/人(按實際管理人口計，僅50m2/人)，遠低于北京、上海等超大城市；全市建設用地開發強度超過大部分亞洲城市③，已有教育、醫療等公共服務設施和交通市政基礎設施不堪重負是必然結果。深圳在過去快速城市化過程中，就累積了大量的公共配套和市政管網的歷史欠賬，系統也不完善。如羅湖、福田等部分建成年代較早的城區，已有相當比例的地下管線進入老化期。這些問題本來需要通過城市更新予以完善，但實施的結果往往是：新增的設施僅僅勉強滿足自身容量增長的需求；而面對整個大片區的人口和建設增長，城市更新提供的貢獻支持則遠遠達不到需求。

4.2 空間使用成本急劇上升

盡管城市更新的初衷也是多模式并舉，并非簡單的大拆大建；但拆除重建類的城市更新是將現有空間資源轉移到高效使用者手中的捷徑，也是各方利益主體直接即時獲得存量資產增值收益的最便捷手段。市場的趨利行為導致拆除重建模式的動力強勁，綜合整治和功能改變響應寥寥，而且大都趨向“工改居、工改商”，產業升級較少。近年來，新供應的商品房主要來自城市更新，新增居住用地嚴重不足和改造更新成本高昂，成為深圳房價飆升的重要原因，也給深圳的實體經濟發展造成不利影響。原特區城中村的大面積被拆，大大擠壓了低收入人群的居住和就業空間，不僅破壞了經濟生態鏈，還加劇了社會分異的格局。

4.3 城市安全風險增多

由于缺乏增量空間，眾多為城市生活必需的厭惡性設施只能在存量空間里選址，造成“鄰避效應”進一步加劇。據深圳最近開展的一項研究，“十二五”期間未如期完成的市政設施項目中，因居民反對、落地困難而影響實施的原因占比達55%[6]。人口的快速增長導致全市生活垃圾規模年均遞增6%，但垃圾處理能力嚴重不足，新建環境園則選址困難；大規模城市建設產生的建筑垃圾、淤泥渣土也無處堆放；這都成為城市安全的重大隱患④。此外，水源保護區、生態敏感區的環境保護以及傳統村落、歷史建筑和歷史風貌區的保護也面臨威脅，這都構成影響社會穩定的巨大風險。

4.4 加大了歷史違建處理難度

由于缺少增量土地作為騰挪空間，通過城市更新處理歷史遺留問題的困難加大。原村民對物業巨大升值潛力的預期，使得更新拆遷中的貨幣補償缺乏吸引力，多數都會選擇就地還建面積的補償方式。面對歷史上形成的大量違法建筑，政府一直是“疏堵結合”，試圖采取適度讓利的方式逐步消化，但卻反而刺激了部分村民的博賠心理，違法搶建行為屢禁不止。部分村民對于拆遷補償的要價相互攀比，甚至得寸進尺、層層加碼，致使城市更新常常陷入“拆不動，賠不起，玩不轉”的困境。部分城市更新項目中少數人通過拆遷補償一夜暴富的現象，已引起全社會對于更新中利益分配正義公平性的質疑。

5 存量規劃管理面臨的挑戰

存量發展實踐中面臨的諸多新矛盾新問題，必然給傳統的規劃編制和管理模式帶來激烈的沖擊。筆者曾在另一篇論文中對此進行過較為全面的分析[2]，在此不重復贅述，僅補充幾點新的思考。

5.1 存量規劃的空間引導機制亟待改變

城市開發建設的階段性、步驟性決定了規劃對于城市空間的引導必定是差異化、非均質的，這對于以增量空間為主的地區發展是有效的；但存量規劃卻有很大的不同。增量規劃的空間導向能夠釋放特定地區空間增值的預期效應，有助于吸引市場資源向這些地區集聚，從而推動規劃的實施；而存量規劃對于特定地區的空間導向，反而可能造成這些期望更新地區的改造成本上漲，加大更新難度，產生規劃實施的“逆向”效應。這成為城市更新規劃實施的一個悖論，也是深圳“十二五”城市更新專項規劃的空間指向性較弱的重要原因。

5.2 存量規劃缺少空間增值收益再平衡的機制

上述問題產生的根源在于，現行財稅體制不能支持城市更新形成一套保證空間增值收益有效還原公共財政的途徑和機制。目前城市更新的利益共享只是限于更新項目范圍內，納入更新范圍就意味著能夠享受財富增值的政策紅利，而不能在更大范圍內實現空間收益的公平分配。為了減輕壓力和規避風險，政府關于城市更新的空間政策也往往趨于“普惠化”而非差異化。即使有差異，也體現在更新類型而非區位，導致城市更新規劃難以發揮對空間的統籌和引導作用。

5.3 現行制度設計無法適應存量規劃管理的要求

傳統城市規劃基本是服務于開發建設行為的，以“兩證一書”為核心的城市規劃管理也是以工程建設項目為對象，并沒有延伸到項目建成后使用、維護、運營、更新的管理。這樣的制度設計是與存量發展時代的規劃管理要求不相匹配的。但規劃部門的管理職能和權限仍然囿于“拆舊建新”的建設項目管理，沒有針對這種變化及時做出在職能定位和管理重點方面的有效應對，客觀上造成了深圳城市更新過于依賴拆除重建模式的局面。

6 結語：關于存量發展的延伸思考

深圳的存量發展實踐，是基于存量土地再利用的空間增長模式轉型，距離建立一種通過經營存量資產來維持城市持續發展的新盈利模式還有相當長的距離。其雖然有局限性，但對于現階段全國其他城市的發展仍然具有重要的借鑒價值和指導意義。

6.1 深圳存量發展實踐的積極意義

當前，我國大部分城市發展存在的嚴重問題是過于依賴土地財政，建設用地規模增長過快而且粗放利用，在存量用地未充分利用的情況下還一味追求增量用地擴張。而深圳在新增用地十分有限的條件下，運用城市更新等一系列規劃政策手段，通過盤活挖潛存量用地資源將土地使用效率提升到很高的水平，為其他城市提供了成功示范。其次，深圳在產業轉型和科技創新方面成效顯著，成功擺脫了土地財政依賴，形成了依靠高水平高效益的產業發展獲得穩定現金流、保證城市有質量持續增長的發展模式，為其他城市提供了成功樣板。第三，深圳在城市更新實施中注重多方合作、利益共享，其系統完整的制度設計也為其他城市提供了可借鑒的成功經驗。

6.2 深圳存量發展模式的局限性

深圳只是一個城市，并不是新加坡一樣的城市國家或類似香港的獨立經濟體。在國家整體發展階段無法超越增長主義和全國統一財稅體制的大環境下，深圳并不能獨自切換到趙燕菁先生設想的城市化2.0版新盈利模式，保證投資增長和產業發展仍然是城市面臨的巨大壓力。行政區經濟形成的城市競爭和市場壁壘，使得深圳的處境并非高枕無憂；隨時可能發生的產業轉移和企業外遷，帶來的結果就是城市稅收流失和財政能力下降。在這種形勢下，深圳絕無可能去冒險嘗試通過公共服務收費獲取現金流、并以此盈利支持城市運轉的模式，相反還要不斷降低公共服務費用、加大財政補貼來吸引和留住需要的企業和人才。

基于存量用地挖潛的增長仍然是一種增長，只不過由平面拓展轉為空間立體生長。技術的進步和管理制度創新能夠為此提供有效的支持，但其作用也存在有限性和約束性，并非無極限無條件的。過于追求土地利用經濟效益而忽略社會、環境、文化整體效益的存量發展模式，已經給深圳帶來了許多負面的影響。對于深圳而言，謀求城市發展空間的拓展將是一個需要持續努力的目標和方向。對于城市轉型而言，只針對土地利用模式改變的轉型也是一種不徹底的轉型，擺脫增長主義和GDP崇拜還需要經歷一個長期艱難的過程。

(本文的基礎是筆者在沈陽2016中國城市規劃年會“規劃實施與管理：演變與發展”專題會議上所做的同標題主旨報告。會后對相關內容進行了充實和修改，并加入一些延伸性思考后完成此文。本文寫作過程中得到深圳市規劃國土發展研究中心繆春勝、毛瑋豐等許多同事的協助，在此表示誠摯感謝。)

注釋(Notes)

① 源自上海市人民政府《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，2014年。

② 之所以將“農地入市”打上引號，是因為2004年深圳已經完成土地全面國有化，并不存在法律意義上的農村集體土地。這種做法也不完全適用于其他城市和地區。

③ 根據筆者所在的深圳市規劃國土發展研究中心開展的“深圳市密度分區研究”，2014年深圳全市約900km2的建設用地上，承載著大約9.8億m2的建筑總量，現狀建設用地的毛容積率超過1；而根據全市已編法定圖則的開發量匯總核算，規劃的毛容積率超過1.2。這一開發建設強度，不僅高于東京、新加坡，而且超過開發強度最高的香港。

④ 2015年底深圳光明滑坡事件，雖然有管理不善的主觀原因，但空間資源緊張造成的建筑垃圾、淤泥渣土無處堆放也是客觀原因。不徹底解決城市發展空間的瓶頸制約問題，類似事件還可能再次發生。

References)

1 趙燕菁. 城市化、信用與土地財政[EB/OL].2013-05-14.http://www.macrochina.com.cn/info.shtml.ZHAO Yanjing. Urbanization, Credit and Land Finance[EB/OL].2013-05-14. http://www.macrochina.com.cn/info.shtml.

2 鄒兵. 增量規劃向存量規劃轉型：理論解析與實踐應對[J]. 城市規劃學刊，2015(5)：32-39.ZOU Bing. The Transformation from Greenfield-Based Planning to Redevelopment Planning：Theoretical Analysis and Practical Strategies[J].Urban Planning Forum，2015(5)：32-39.

3 深圳市人民政府.深圳市城市更新辦法[EB/OL].2009. http://www.baike.baidu.com.Shenzhen Municipal Government. Shenzhen Urban Renewal Measures[EB/OL]. 2009. http://www.baike.baidu.com.

4 深圳市規劃國土發展研究中心. 深圳市近5年城市更新實施評估與檢討[R]. 2016.Shenzhen Urban Planning and Land Resource Research Center. Evaluation and Review of the Implementation of Urban Renewal in Shenzhen in Recent 5 Years[R]. 2016.

5 深圳市人民政府.關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施[EB/OL].2014.http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.Shenzhen Municipal Government. Interim Measures on Strengthening and Improving the Implementation of Urban Renewal[EB/OL].2014. http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.

6 深圳市規劃國土發展研究中心. 深圳市“十二五”近期建設規劃實施檢討[R]. 2016.Shenzhen Urban Planning and Land Resource Research Center. Evaluation and Review of the Implementation of the 12thFive-Year Construction Planning in Shenzhen[R].2016.