制約我國經濟發展的八大難題及對策

吳維海

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制約我國經濟發展的八大難題及對策

吳維海1,2

（1.國家發改委國際合作中心，北京 100038；2.國合華夏城市規劃研究院，北京 100038）

當前，我國經濟發展總體穩中求進，產業轉型升級不斷取得新成效。同時，我們面臨人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。黨的十九大報告提出了2020、2035、2050年三個階段性目標，為下一步經濟工作指明了方面。另一方面，國際形勢變幻莫測，美國發起的貿易戰嚴重損害了國際經貿規則和我國出口環境，中國必須同樣應對多重矛盾和挑戰，在探索和抗爭中解決問題和矛盾，才能抵達“勝利的彼岸”。這考驗黨中央、國務院、國家部委、地方黨委和政府，以及部委智庫等的智慧和戰略定力。

一、當前制約我國經濟發展的主要難題

當前，制約我國經濟發展的主要難題，包括但不限于。

1. 美國貿易戰等與我國經濟全球化的某些沖突

全球的政治、軍事和經濟形勢錯綜復雜，尤其是世界經濟發展受到歐美國家、日本、韓國，以及亞、非等國家的政治格局和各國內部政治、經濟訴求等的制約和影響。美國實施制造業回歸，特朗普政府退出多個全球經貿組織，發起中美貿易戰、美國和歐盟貿易戰等，以及美國加息、縮表、減稅等政策，對全球經濟和貿易走勢產生了較大的負面影響。美國對中國等實施反傾銷和反補貼調查，特朗普政府公布301調查的后續貿易挑釁，包括對某些產品征收高額關稅，發起“雙反”調查等，嚴重影響了我國商品的對美國出口等貿易活動，也不符合國際經貿的原則。從歐盟看，歐盟多數國家不承認中國的市場經濟地位。歐盟對中國出口的紡織品和服裝、鞋類、陶餐具和瓷餐具等產品實行數量限制。按照中歐雙邊協議規定，中國方面可以申請在同類產品或非同類產品間結轉上一年度未用完的配額。但實踐中，中國方面提出申請后，歐方往往拖延較長時間(至少兩個月)才給予答復，影響了中國方面對配額的內部管理。除了進口配額限制外，歐盟對中國20類產品進行進口監督。按照歐盟的規定，這些產品的進口需辦理進口登記手續。這種做法增加了我國進口商的負擔，構成了對中國產品的歧視。近年來，歐盟頒布了大量技術法規和標準，并制定了相應的合格評定程序。歐盟的這些技術性規范和程序要求苛刻，有的甚至缺乏充分科學依據，直接或間接地構成了對第三國、特別是我國等發展中國家對歐盟貿易的壁壘。

我國積極倡導和推進“一帶一路”，主動參與和鼓勵經濟、金融的國際化，有序放開國內經濟和金融市場，允許美國、歐盟等國家進入通訊、金融等重點的領域，為海外資本包括美國、歐盟國家和相關企業進入中國市場提供了良好的國際環境。

在這樣的國際環境和經營形勢下，中國政府和國內企業如何把握和分析國際形勢與海外市場，如何正確地運用國際貿易規則和雙邊對話機制，最大限度應對美國貿易戰，積極引導和推動各國經貿的國際化，保護我國經濟發展和進出口貿易，就成為中央政府、國家部委和地方政府普遍關注和研究的戰略性難題。

2. 貨幣增發效應與房價適度調控的可能沖突

當前，我國貨幣信貸和社會融資規模平穩增長，利率水平總體適度，人民幣匯率受到美國匯率等影響有所波動。中央銀行發揮貨幣政策結構引導作用，積極運用信貸政策支持再貸款、抵押補充貸款、定向降準等結構性的工具，引導金融機構加大對經濟重點領域和薄弱環節的支持，促進經濟結構調整和轉型升級。積極推進匯率市場化的改革，發揮市場在匯率形成中的決定性作用，人民幣匯率的彈性增強，市場的供求決定人民幣匯率，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，使得匯率發揮宏觀經濟自動穩定器的作用。

從房地產市場看，2018年8月份國家發改委新聞發言人指出，2018年，我國經濟總體平穩、穩中向好，但是穩中有變。世界經濟貿易雖然仍在復蘇，但是復蘇的步伐有所放緩的，特別是受美國貿易保護主義的影響，世界經濟增長動能可能弱化，整個世界金融市場也出現了波動。經貿摩擦也會對我國有一些負面的影響。下半年將堅持穩中求進的工作總基調，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險各項工作，保持經濟運行在合理區間。要下決心解決好房地產的問題，要堅持因城施策，促進供求平衡，合理引導預期，整治市場秩序，堅決遏制房價上漲，加快建立促進房地產市場平穩健康發展的長效機制。

初步分析，近幾年貨幣持續增發和存量貨幣受到各地房地產市場政策調控的較大影響，大量原先在房地產領域的信貸資金和拆借資金等可能會批量流出，資金外流的出口尚不清晰，可能導致某些消費品、工業品的通貨膨脹，或者大蒜、肉食等糧食蔬菜肉類消費品的物價上漲化。如何處理房地產調控和貨幣增發帶來的資金總量出口問題可能成為未來幾年中央政府和人總行等關注的難題，也是影響我國經濟、房地產和實體經濟的敏感話題。

3. 園區存量閑置與土地增量擴張的可能沖突

當前，地方工業園區、農業開發園區、特色小鎮等各類園區紛紛設立，從全國來看，基本每個縣域以上政府都設立了多個工業園區或類似園區，很多地方鄉鎮設立了各類農業示范園、特色小鎮等，大大小小的園區數量難以統計，這些園區同質化設計、同構化招商，缺少戰略目標和科學的測算，占用了大量耕地和財政開發資金，一些園區的基礎設施建設投入過大，增加了地方政府財政負擔，同時，不少園區過度占地，產業缺失或不足，多年無力有效開發，或者園區開發設計時，超出了經濟發展的基本規律，導致了本地區財政過度開支和耕地過度、違法占用，以及農民失地、財政資金不足等一系列問題和潛在風險，其結果是：一方面，一、二線城市核心土地供給嚴重不足，另一方面，大量工業用地辦公廠房閑置休眠，新的園區相繼開工建設，這已經成為黨中央、國務院關注的焦點。鑒于此，地方政府應該自我評估、采取風險化解和規避措施，并盡快予以探索、解決的潛在重大風險。

4. 社會就業壓力加大與動能轉換挑戰升級的可能沖突

近年來，在黨中央、國務院和各級政府的共同努力下，我國居民就業總體保持了較高水平。盡管在過去的一段時間內，我國各地區社會就業數據相對不錯，但是，從總體環境看，地方政府的就業壓力很大：全國高校畢業生每年就業安置，國家由于產業調整計劃而出現的結構性失業工人再就業，由于園區建設等導致失地農民的二次就業和妥善安置，存量就業人口的合理流動對新就業崗位的需求等，都加大了社會就業的壓力。

從國家供給側結構性改革和全國各地區產業轉型升級的進展看，傳統的鋼鐵、水泥、建材、服裝、橡膠等產業產能過剩，污染指標不合格，以及單位能耗居高不下，需要盡快調整和限產。同時，新材料、新能源、高端裝備制造、生物醫藥等新興產業技術含量不高，新技術研發難度大，技術產業化需要一定時間和資金投入等，限制了新興產業的規模擴張和就業能力，進而導致了傳統產業關停并轉和大量工人失業，新興產業規模和就業安置相對不足、結構性短缺等的階段性矛盾和難題。如果處理不好，既影響了改革開放成效，也不利于社會穩定和國家關于人民美好所謂橫禍需求的夢想實現。

5. 農村就業人口老化與城鄉收入差距拉大的可能矛盾

一般國家的現代化經過兩個階段，第一個階段是向農民、農業提取剩余來進行工業化、城市化，也就是庫茲涅茨曲線的前半段：經濟快速增長，勞動力迅速向高收入的生產部門流動，人均財富分配不平衡明顯加劇，曲線上揚。第二個階段是工業反哺農業，城市帶動鄉村，工業社會繼續發展，庫茲涅茨曲線相對平緩。我國改革開放前30年，成本主要由農民來承擔。近些年，國家稅收的重心轉到城市工商業，對弱勢產業的農業進行轉移支付的條件和基礎已經具備。但是，我國的農業就業結構偏重，將近兩億農民工游走在城鄉之間，沒有確切的歸屬。

隨著我國產業結構的調整與優化，農業問題已經是一個老大難問題，我國農產品價格在國際上不具有競爭優勢，特別是近年來由于農業和農民家庭的整體收入水平過低，農業產業勞動強度大，農民的社會地位相對不高等諸多因素的制約，導致一些地區和農村的農業種養殖基本依靠50歲以上，甚至60歲以上的老人和婦女，農村青年傾向于到縣城或大城市打工、定居，導致農業技術人才匱乏和農業就業人員結構不合理，農民收入水平較低，農村青年返鄉創業的積極性受挫等社會難題。

從農業和鄉村居民收入看，農村和城鎮的收入較大差距導致了農村人口到城里打工和就業的單向輸出，而城鎮居民到農村就業的比例很少。盡管國家開始推動美麗鄉村、特色小鎮和休閑農莊等工程試點，但是，總體結構沒有實質性改變。另外，金融資本和社會資金由于受到行業利潤、投資回報等因素制約，投放到農業和農村領域的也很少。這些矛盾和難題，必須持續關注和盡快予以解決。

6. 居民健康醫療成本增長與社會保障高度擔憂的可能沖突

當前，看病難、醫療難、看病貴等社會問題和矛盾突出。我國的健康醫療資源相對聚集在地市、省會城市，特別是北上廣等特大型城市，縣域和鄉村醫療資源少、醫療條件差、醫療人才匱乏。另外，從居民家庭開支看，相當比例的開支用于家庭成員的醫療和社保等領域。很多年輕人不敢花錢，主要是由于自身、父母和子女的醫療開支和社保、住房等沉重負擔。

從社保體系來看，社保包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險?！镀髽I年金辦法》規定，企業及其職工在參加基本養老保險的基礎上，通過集體協商自主建立補充養老保險制度，所需費用由企業和職工個人共同繳納。企業繳費每年不超過本企業職工工資總額的8%，企業和職工個人繳費合計不超過本企業職工工資總額的12%。當前，我國居民和企業上交的社保比例不低，我國社保的多元化（政府公務員和事業單位不繳納社保等）導致社保缺口較大，城鄉居民退休之后的社會保障水平較低、個體之間差異大等。而居民對于養老、醫療和就醫等保障前景的擔憂，在一定程度上影響了人民“美好生活”更高目標的實現，降低了城鄉居民的滿意度和獲得感，有待深化改革和突破。

7. 資本“脫實入虛”與銀行、實體企業金融風險聚集的可能沖突

近些年來，我國金融機構資金在各類銀行、證券、基金、租賃、投行、小貸公司和互聯網金融等領域空轉，脫實入虛現象嚴重，各金融機構之間對貨幣資金層層加息，大量的實體經濟得不到可用資金，只有選擇高息借款或民間借貸，導致“賣一套房子比一家上市公司一年的盈利都高”的怪現象，既不利于實體經濟發展，也助長了社會浮躁和投機行為。

另一方面，上世紀90年代四大商業銀行大量不良貸款的積累，最后采取了財政兜底和資產剝離的做法，財政當時發行2700億元特有國債補充銀行資本金，財政允許對部分不良貸款核銷，對1.4萬億元銀行不良資產集中剝離，由此誕生了東方資產、華融資產、長城資產等四大資產管理公司，專門用于處理四大銀行的不良貸款。當時，處理后的商業銀行資產狀況迅速改善。經過近20年的發展和改革，我國各大商業銀行早已經是多元化經營，金融集團的架構逐步成型，原有的資產管理公司也開始并購和多元化經營。銀行、基金、信托、投行、擔保、保險等混業經營和集團化經營的趨勢明顯。貸款、基金、理財等之間的邊界模糊，各類業務之間的風險控制線越來越不清晰，銀行監管、證券監管、保險監管等行業之間劃分很難，由于銀行、基金、信托等趨利性和行業監管的某些缺陷，導致了貨幣資金在銀行、投行、基金、證券、信托、融資租賃和互聯網金融等領域內相互交易，加息發放，拉長了資金投放的產業鏈，形成了大量資金在金融機構和財務公司之間空轉、加息和逆向流動。而真正需要資金的制造業、新興產業等卻受到傳統銀行放貸等模式制約，得不到生產、經營的資金支持，大量實體經濟產生虧損甚至破產倒閉，嚴重影響了國家新舊動能轉換戰略和產業轉型升級戰略目標的實現，必須盡快尋找破解之道。從部分媒體報道和金融行業業內人士的觀點看，少數銀行、信托機構、互聯網金融公司等貸款逾期、呆滯、呆賬等問題逐步積累，有些風險被人為掩蓋或轉移、隱藏，存量債務的償還風險積聚，P2P跑路和破產案件頻發、地方政府債務積累，一些金融產品和債務的還債能力低，較大范圍內二次信貸和融資工具償還的風險積聚并可能加大，實體經濟的金融風險和違約日益增多，如不及時評估、引導、化解和控制，有出現上世紀90年代大量不良貸款集中處理的系統性風險，值得各方關注和預警，避免對金融行業、實體經濟造成較大的負面影響。

8.少數地方GDP造假與區域經濟的均衡發展的可能沖突

GDP一度是考核各省市黨委、政府業績的重要指標，也是地方財政收入實現的基本保障和體現。近年來，國家大力推動綠色GDP，倡導科學發展，不再唯GDP論。但是，不少地方黨委、政府GDP觀念仍然牢固存在，媒體爆出天津、內蒙古、遼寧等地GDP造假事件一再出現，嚴重影響了黨委和政府的形象，限制了相關地區的產業升級和項目改造，對某些省市的政府借債和投資帶來了極大的負面影響。據報道，遼寧省、貴州省等地的政府債務水平遠遠超過了政府設定的控制線，存在極大的債務違約風險。

從全國看，各地經濟發展不均衡。受各種因素的影響和制約，我國東部地區總體經濟發展較快，資金相對充足；中部地區和西部地區經濟發展規?？傮w不大，資金偏緊；東北地區、西北地區的產業結構相對單一，財政實力不足，地區性信用水平層次不齊，一度出現“投資不過山海關”的現象。同時，新疆、西藏等地區受民族問題和宗教沖突等因素的影響，國內沿海城市等外地投資機構和海外資金的投資熱情相對較低，資金籌措的難度大，中央財政補貼等是重要的發展支撐渠道之一。河北、山東等地區重工業相對集中，高新技術和新興產業研發與產業化能力較弱，產業結構過于單一，存在產業轉型的巨大壓力和行業性風險。

二、破解發展難題的對策建議

針對制約我國經濟發展的難題，提出如下的政策和建議：

1. 優化和重構經濟發展的頂層架構

構建全球治理新架構。重點是直面中美貿易戰，增加各國共識，以“一帶一路”倡議，以經濟和法律等手段，增進全球、區域性、雙邊和多邊對話機制，減少美國貿易戰等的出口限制，提高國際商貿的話語權。

構建財政貨幣新架構。貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，以世界視野、國際標準、中國特色，強化國內金融監管和深層次改革，挖掘央行的貨幣“總開關”功能，實施適合我國國情和階段性發展目標的貨幣政策，做好財政政策的頂層設計和宏觀統籌，妥善處理貨幣發行、財政開支、居民就業、物價穩定、房價控制、產業轉型和人民幣國際化等敏感問題及現實矛盾，實行適度的、穩健的貨幣政策和積極的財政政策，推動我國財政貨幣政策的一致性和匹配性，減少貨幣政策對房產地產、對實體經濟的沖擊和負面影響。

構建行業分配新架構。以馬克思資本論和中國特色社會主義貨幣銀行學等為決策的重要依據，以行業平均利潤為基準，以黨的十九代和2018年中央經濟工作會議精神為指引，探索和優化金融、地產、實體經濟地鞥不同行業的利潤分配政策和資本成本定價機制，逐步優化行業利潤，引導社會資本和資源向實體經濟、向高精尖產業和關系國計民生的重點行業傾斜。同時，引導和推動中西部、東北地區、新疆和西藏等省市的經濟發展和產業投入，以差別化、有區別的行業政策，實現國家經濟發展和特殊地區優先扶持的戰略目標。

2. 調整和重構業績考核的新機制

黨政領導機制的優化。以黨的十九大報告和習近平中國特色社會主義經濟思想為指針，深化黨政干部體制改革，完善部委、省市縣各級領導、各部門的規劃執行評估、經濟責任審計、業績考核和晉升制度等操作細則，完善考核流程和評估標準，引導其按照黨中央、國務院、各級黨委和各級政府的戰略部署，堅定不移落實既定規劃，真抓實干，杜絕形式主義和GDP造假行為，對于不講政治、不將團隊，不講真話，不做實事的，一經發現，嚴肅處理。違反刑法的，移交司法部門追究責任。

園區項目的評估考核。對各省市縣、各地區產業園、農業特色園和特色小鎮等建立標準，劃分責任和目標，按照規劃、資源、投資、效益等進行評估、考核，對長期閑置、投資無法收回、虛假報告，以及造成重大土地資源和財政投資浪費等后果的，視具體情況，對園區進行整合、重組、改造、轉型和恢復型開發等分類處置，對于責任領導和有關部門分別給與相應處罰與考核。對與園區建設成效顯著的，納入干部晉升考核，予以獎勵和重用。

重大項目的考核激勵。對于國家重點發展戰略、區域性重大項目和精準扶貧、東北振興等重點戰略性工作，制定相應的激勵考核機制，并與各地區主要領導的業績掛鉤，實行獎優罰劣。同時，在國家財政補貼、發改立項、科技成果支持、組織部人才提拔等方面優先考慮，確保重大項目的實施效果。

3. 堅定不移推動動能轉換和區域均衡發展

繼續實施新舊動能轉換戰略。以山東省新舊動能轉換示范區建設為引領，積累經驗，并逐步選擇部分省市試點示范。同時，結合東北振興、中部崛起等區域性戰略，對遼寧、貴州等重點省份進行傳統產業升級的示范試點，開展新興產業培育的引導和鼓勵，選擇鋼鐵、制造、機械等重點行業、重點園區、重點企業和重大項目，給予國家各地方的財政補貼、上市發債等優先扶持政策，采取點、線、面、體的模式，逐步在全國推廣經驗和示范做法。

推進園區精細化管理。研究和評估現有園區，實行差異化、協同化發展，避免園區開發的主觀意志和隨意性。同時，樹立城市經營意識和園長制，授予產業園主要負責人土地指標、用人和部分改革權限，并進行規范的管理和考評。通過園長制，責任掛鉤，督促產業園、農業園等以政策為導向，以產業為引領，以市場為規則，以綠色、創新和開放發展為模式，全面提升園區的規劃能力、項目開發能力、管理能力、開放融合能力和品牌策劃能力。同時，對于無產業基礎、無開發潛力、無資源優勢、虧損嚴重，甚至嚴重污染或債務過大的高風險類園區，納入上一級政府統籌，進行園區重組并購和資源整合，提升園區開發的質量和效率。

堅持改革開放和共享發展。以“一帶一路”倡議為引領，積極推動國際合作和雙邊、多邊對話機制，構建跨區域的國際經貿規則與標準。同時，堅持互利共享，以產業合作和技術共享的方式，實現國內跨省市、跨地區的產業協同和共享平臺，提高綜合競爭力，實現各方共贏。

強化不良債務管理和風險化解。積極探索和推進地方AMC,省級政府、地市級政府探索設立資產管理公司或平臺，統籌資源，加強監督管理。完善債務置換細則，實行債務轉股權改革，主動做好金融機構和實體企業的不良資產處置和償還追責等。加強不良貸款和債務的處理、監督、約束機制，防止利益輸送等現象發生。

5. 提升人民美好生活的滿意度和獲得感

實施城鄉精準扶貧。黨的十九大報告提出，從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期，要突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。2018年，國家部委、各級政府要全面貫徹落實黨中央、國務院精準扶貧的戰略部署，保證現行標準下的脫貧質量，既不降低標準，也不吊高胃口，瞄準特定貧困群眾精準幫扶，向深度貧困地區聚焦發力，激發貧困人口的內生動力，加強扶貧工作的考核監督，堅定不移實現精準扶貧和脫貧目標。

推進公共服務一體化。以鄉村振興戰略為抓手，聚焦城鄉差別的重點領域，從公共服務一體化、均等化工作入手，加大財政投資和資本市場創新，強化政府專項基金的扶持功能，盡快改善農村和農民家庭的道路、住房、廁所、用能、醫療、養老、幼兒教育等關鍵事項，以城市和鄉村公共服務設施的逐步一體化，促進農業產業提升，增強農業產業的人才、資金和資源聚集能力，減少城鄉收入差距，提高農民和農村家庭的幸福感和獲得感。

完善與優化社會保障體系。研究社會保障領域的突出問題和缺陷，學習借鑒國內外經驗，完善和優化社保體系，提高我國城鄉居民社保水平，減輕個人負擔。創新社保機制和模式，加大公共品的財政負擔力度和比重，完善醫療、教育、住房、養老等涉及民眾長遠利益和國家長治久安的重大問題的改革思路，以人民為中心，進行各項改革與示范試點，做好改革的動態平衡與統籌，提高人民對改革成果的分享和獲得感、幸福感。

（發改委：下決心解決好房地產問題堅決遏制房價上漲，中國網，2018年8月15日）

2018-08-29

吳維海，男，國家發改委國際合作中心執行總監、研究員，國合華夏城市規劃研究院執行院長，主要研究方向：政府規劃、產業規劃、園區運營、鄉村振興、金融創新等。郵箱：icci2018@163.com。