轉型社會時期下利益集團利益均衡與政治決策公共性實現

樂俏娜 張 滸

（云南武定縣交警大隊，云南 武定 651600；云南財經大學，云南 昆明 650221）

隨著階級不斷固化，利益集團深入發展，各類群體價值表達和訴求能力的不同導致利益集團朝著強弱分化，體制機制不健全使得低層次利益集團難以向更高層次發展。當社會利益博弈失衡時，政治決策抗干擾能力變差，容易受到強勢利益集團的影響，利益均衡難以實現。利益集團如何有序發展產生良性作用？如何均衡利益集團間不對等的力量而互利共贏？作為政治決策的主體的政黨和政府，又應如何在多方利益集團博弈中整合各方利益，提升政治決策的科學性和民主性？對上述問題的研究解答，有利于構建利益集團利益均衡的博弈制度，實現政治決策所追求的公共利益，更重要的是實現政府職能的轉變，承擔社會責任，實現民主政治的良性運作。

一、利益均衡：利益集團及其實現路徑

利益集團的存在表明，人們會在必要時利用集團這種形式來表達和維護共同或集團的主張和利益。

（一）利益集團概念厘定及特征

利益集團是指在政治生活中，人們為了通過影響政府決策而維護共同利益或實現共同主張而結成的集團。[1]我們也可以將利益集團描述為因相同利益或為實現共同目標而走到一起的一部分社會公民，他們為共同利益而力圖參與并影響政府決策，使得制定的政策有利于實現共同利益。換言之，我們可以將利益集團描述為因相同利益而走到一起并為實現共同或集團目標的一部分社會公民，他們為了共同利益而力圖參與并影響政府決策，使得政策有利于實現共同利益。阿瑟·本特利曾說：“不存在沒有其利益的集團?！盵2]一個組織不去增進其成員的利益必然只會消亡。當個人行為在沒有組織幫助下，能夠更加高效充分達成目標或實現利益，組織將不復存在。然而，當一些擁有共同的或集體的利益的個人在組織下行動，組織特有的功能將服務于個人的利益所組成的共同利益。

由此，利益集團主要包含以下三個內涵：第一，利益集團的存在是為實現本集團的利益。利益集團存在和維持的基礎——共同利益，國家和政府的建立證明人們為了實現公共利益而建立，然而在社會中人們又有各種各樣的利益，最好的實現途徑是與他人進行合作，也就是通過組成更小的群體，只有這樣才更有可能最大化的實現自己的利益；第二，利益集團的成員是社會公民。在社會當中存在相互制約的因素，個人的力量太小以至于無法單獨實現其利益，通過聚合成員個人的力量，實現維護集團成員利益之目的。因此，“單一的個體公民不能稱為利益集團，沒有經過組織的人群也不能稱為利益集團”[3]；第三，利益集團利益實現方式多樣。個人利益實現方式相對單一，影響力也較為有限，利益集團不僅以自身力量影響政治決策作為實現其利益的主要方式，也可能采取游行、集會、示威和寫請愿書等方式向政府施加壓力。如果政策在執行過程中存在偏離，那么利益集團也將監督和糾正政府政策的執行以此保證集團利益的實現。

總之，利益集團是現代民主社會活動中具有共同利益的一部分社會公民，通過建立正式或非正式的組織，聚合組織成員力量，通過政治決策來實現集團內個人的利益，利益集團存在的意義和作用就在于作為一種公民政治參與的渠道。因此，利益集團多元化反映出現代民主社會處于利益均衡狀態。轉型社會時期介于傳統社會和現代社會之間，利益集團必將對轉型社會產生深遠影響。利益集團不僅參與政黨政治，還成為政黨政治的重要補充。[4]

（二）利益均衡實現的必備條件

現代民主社會的利益格局是利益主體的多元化，在多元化利益格局下要實現利益均衡應該是在這樣一種情況下，各種利益集團都有平等的表達機會，各種利益相互影響相互制衡，形成一種所有人可接受的利益分配，每個人都相對公平的享受到社會文明發展的成果，因而利益均衡實現同時意味著公共利益的實現。因此，利益均衡的實現應當具備以下三個條件。

第一，平等的利益表達。社會成員每一個人都有自己利益訴求，公民參與社會活動目的是為了實現自身利益的最大化。因此，政府為了實現公民的公共利益，必須了解社會成員的利益需求，并通過政策提供共享性的公共利益，保證社會成員的自身利益得以實現。這就需要社會成員在表達利益時享受到平等的表達機會，因為每一個的利益需求是不同的，但表達利益的權利是相同，保護每一個合法公民的基本權利目的就是為了與公民交流互動中實現公共利益，政府是公民的委托人，首先要最大范圍收集社會成員反饋的信息，然后把除掉其中相互抵消、重復的內容，最后總結歸納出符合公共利益的政治決策。

第二，合理的利益分配。人生而平等，社會成員中每一個人都擁有相同的生命、政治和財產權利，但是，人是有差別的，表現在體力和智力上，人又是不平等的。所以，公平與效率的矛盾主要體現在社會成員對財富的不公平合理分配。顯然，將社會財富進行絕對平均分配亦是不公平合理的，更是不可能實現的，因為這將阻礙生產力發展和滯緩社會進步。社會財富需合理分配，要防治貧富差距懸殊過大，防止兩極分化，消除社會不穩定因素。因此，合理的利益分配機制應該是相對公平的，貧困群體和富裕群體只能占社會總人口的極少部分，中等富裕群體作為社會發展的主力軍占絕大多數。

第三，公正的博弈制度。溫家寶說：“公平正義比太陽更有光輝?！盵5]公平正義的實現需要用制度加以維護?，F代民主社會需不斷建立健全法制，賦予公民各項權利，而政府應當通過制定符合不同層級、群體利益需求的政策，尋找到滿足絕大多數人利益的平衡點，實現零和博弈向互利共贏逐步轉變，并漸次調整和清理以往制定的各類不合理政策。實踐證明，制度約束下的博弈才可能獲得公正，只有充分聽取各方利益訴求、平衡各方利益關系、妥善處理各類社會矛盾，最終才能維護和實現社會的公平正義。

（三）利益集團利益均衡的實現

不可否認的是，當前存在利益集團并將長期存續，這說明某些社會成員的利益沒有完全實現，只有通過利益集團聚合有著相同利益的個人以組織的形式實現集團內成員的利益。這也同時說明，政治決策也是難以真正體現社會中各群體的利益，這基于兩方面原因：第一，政府難以實現某些群體的利益；第二，政府片面地理解某些群體的利益。然而通過利益集團的中介作用，這些群體以積極的方式把自己的聲音傳達給政府，并向政府有效地表達他們的利益訴求，大大降低政策失誤對社會造成的沖擊，有利于維護社會穩定。為了維護和實現自身利益最大化，確保在政治活動中掌握主動權，各利益集團總是想方設法搜集有利于自身的信息和搜集不利于對手的信息，利益集團通過利益訴求從而影響到政府決策，在公民和政府之間發揮溝通作用。因此，利益均衡的實現是不同利益主體之間利益互動的過程和不同利益主體間博弈的結果。

利益集團的利益均衡建立在這樣一種假設之上：所有擁有相同平等權利的社會公民都參與利益集團，并且每一個利益集團不因成員的多寡而具有不同的影響力。每個利益集團要發揮相同的影響是基于利益表達和利益整合兩大功能?！袄姹磉_”是指利益集團作為一些公眾的代表向政府表達利益訴求的行為?！袄嬲稀笔侵咐婕瘓F將內部所有成員利益訴求一致化的過程。各個利益集團在追求利益時相互博弈從而影響政治決策，最終實現利益均衡，同時也實現公共利益。因此，在具備如前所述利益均衡的實現條件下，利益集團的利益表達和利益整合功能才能發揮積極的作用。

二、公共利益：轉型時期政治決策難以實現的價值核心

利益均衡是各個利益集團博弈的結果，不僅滿足各個利益集團的利益訴求，也使社會和諧穩定。但是，在轉型社會中的各個利益集團在形成和發展過程中所擁有的資源不同使得它們對政治決策的影響力不一樣，而且在轉型過程中缺乏民主社會的博弈元素，造成利益集團利益表達和利益整合的功能缺失，博弈地位的不對等。因此，轉型社會的利益集團利益博弈是非均衡的，從而導致不能實現利益均衡。

（一）利益集團形成與發展存在的問題

利益集團是民主政治社會的必然產物，而轉型社會是民主政治社會的過渡時期。轉型社會是一個制度重構的過程，在這個過程中一些原有的社會平衡被打破，新的權力平衡還未建立，導致權力失衡，利益集團的形成和發展也是如此。在這個時期形成的利益集團不但不會發揮應該有的表達和整合的功能，而且還會阻礙社會發展，破壞政策所要實現的公共利益。

第一，轉型時期利益集團組織化程度不均衡。在轉型社會時期，利益集團形成和發展存在一定的障礙，不是所有人都參與到利益集團當中，也不是所有利益群體都能通過自身能力組成利益集團。在現有體制下，政府嚴格監管利益集團的形成和發展，一般的利益群體很難發展成為利益集團，而一些較為有實力的利益集團要么掛靠在某個政府部門，要不就是與政府有著密切的聯系，各利益集團整體實力參差不齊。

第二，轉型時期利益集團影響力存在差異。在轉型社會時期，利益集團之間處在一個權力失衡的社會環境中。首先，盡管政府在社會轉型之前設置多種表達渠道和途徑，但是在社會結構發展變化的時候，往往會在加強某些利益集團的權利與特殊地位的同時，也限制了一些利益集團的利益表達和訴求。利益集團與轉型社會現有制度不匹配，缺乏博弈的規則制衡，造成原來在政治、經濟和文化上有資本優勢的利益集團更為靠近政府的決策中心；其次，由于轉型時期政府治理社會是以政府主導為前提和發展社會作為根本目標，一切可能限制改革的制衡權力都被視為社會發展的阻礙，已有的利益集團只會“強者更強、弱者越弱”；最后，政府自身也存在利益需求，這樣就有可能與某些強勢利益集團相互“抱團”實現合法但非合理的利益，致使強勢利益集團的表達權利和地位以及與政府的關系進一步增強。

因此，轉型社會時期貧富差距日益加大，社會經濟發展失衡嚴重現象，不僅僅是社會制度的不完善和政府不做為的原因，也是利益集團在其中起到了推波助瀾的作用，特別是在缺乏權力制衡的情況下。

（二）利益集團利益表達與整合的缺失

利益集團的積極作用就在于利益表達與利益綜合，這兩種功能是利益集團實現其利益的基礎，在政策的制定和執行中發揮著特別重要的作用。政治決策是政府在聽取各利益集團利益訴求的基礎上，不斷協調相互沖突矛盾的利益，從而制定出滿足各個主體最大化利益訴求的決策，這就需要社會公民廣泛參與。政府必須提供制度化的表達渠道，并使不同的利益訴求有效地讓政府獲知，從而做出符合公共利益的決策。

在轉型社會中，已有制度并不能匹配社會變化發展的要求，新制度的建設尚未完善，缺乏制度化的表達機制。換句話說，原有的利益表達機制再也不能適應社會的變遷和發展需要，即使利益集團在內部達成一致的利益訴求，向政府表達出利益集團的利益訴求，卻可能會導致政策的偏離，這樣使得利益集團的功能發揮產生消極影響。一方面，利益集團的表達具有片面性。不同的利益集團在政治決策過程中采取不同的利益表達方式，對政府決策的影響也是不盡相同的，但如果這些訴求掩蓋了其他人的利益訴求，這時政府認為實現了這一群體的利益也就實現了公共利益，就會導致政策出現偏離。另一方面，利益集團會不斷干擾政府決策。不同的利益集團有著不同的利益主張和訴求，但它們所希望的政治決策，必然是盡可能維護本集團的利益，因而它們會不斷干擾政府，使得政策的天平更傾向于己方。

（三）利益集團之間博弈地位的不平等

參與利益集團的公民的政治權利是基本平等的，集團的力量應該只是成員個體力量的總和。然而決定一個利益集團力量的大小不是所包含的成員數量的多少，而是它的組織化程度和其掌握的資源數量。一般而言，各利益集團的利益訴求均具有排他性，絕大多數會對全社會的利益造成不利影響。當某個利益集團處于優勢地位，尤其是利益集團中出現的“特權利益集團”和“中介利益集團”，表達強烈的利益訴求，此種情況下政治決策往往會讓渡全社會的公共利益而滿足利益集團的利益。強勢的利益集團幾乎都是由相同或相似階層的精英分子組成，為了維護和實現更多共同利益，努力提高政治影響力，并不斷吸收精英分子而壯大組織。[6]實力相對較弱或政治地位不高的利益集團，在利益訴求博弈中必然處于不利位置。這表明，政治決策是各個利益集團博弈的結果，利益集團之間博弈地位明顯不平等，地位強勢的利益集團起主導作用。在原居于社會上層地位的精英階層，利用其具有的政治優勢、資源優勢、信息優勢以及在社會轉型初期制度、法律設置不健全等漏洞，迅速在轉型社會中占據優勢，迅速實現了身份的轉變。這些精英群體利益受到社會變革的直接影響最大，并且能夠較為容易組織起來，以利益集團的形式爭取和維護利益。反之，在社會的另一端，有眾多的群體，他們雖然具有利益的一致性，但由于權利意識淡薄，擁有較少的社會資源，無力承擔組織的高成本，在利益博弈中處于被動地位。[7]從根本上來講，即使利益集團力量不對等，但雙方地位卻應該是基本平等的，然而在沒有公平有效的制度中進行利益博弈，影響政治決策的方法和手段的不同，最終導致了不平等的博弈地位。

三、公正與平等：利益集團利益均衡的根本保障

（一）增強弱勢群體實力，平衡各方利益

公民對政治決策的影響力主要來源于公民占絕對數量對決策者產生壓力。弱勢群體往往構成人數眾多，整體能力相對較弱，有時維護和實現自身利益顯得無能為力，尤其是支付相關費用時能力不足。盡管民主社會有義務為廣大群體實現個體利益提供可能的保障，但也不可能滿足所有個體的利益訴求。因此，政府應該增強弱勢群體實力使之可以利用利益集團這種形式來表達自身的主張和利益訴求以提升影響力。一是增強弱勢群體的組織化使之成為獨立博弈個體。維護和實現弱勢群體權益最可能途徑是弱勢群體建立自主利益集團，強化集團內個體的組織意識，在利益集團內實現個人博弈能力的增強，以便在與其他利益集團進行博弈時具備優勢；二是提升弱勢利益集團利益訴求的博弈能力。當弱勢利益集團發揮足夠的影響力，才能打破利益固化和階層禁錮，在利益博弈中實現利益均衡，促進轉型社會時期社會穩定。值得借鑒的是，西方國家的工會、農會與農民工協會等組織，在政治上保持獨立性，能夠發揮凝聚群體利益的積極作用，切實為弱勢群體謀取正當合法利益。[8]我國當前依附于政府的群團組織眾多，結合黨在十九大以后實施機構改革這一重大舉措，在條件成熟下逐步將群團組織從政府機構中剝離，使其向真正意義上的利益集團過渡，以組織的形式切實有效實現自身合法的利益訴求。

（二）完善博弈規則，進行制度化博弈

政治決策通過公共權力來實現，而公共權力又以法律作為后盾，法律是普遍實施的規則，廣泛賦予社會個體某種形式的法律地位，使其享有某種權利并承擔相應的義務，使其在進行社會活動時，規范自己的行為，保障社會有序運行。在轉型社會中，利益集團作為政治參與的重要主體，同樣受到法律的規制，政府要全面構建制度化的利益博弈機制，從而有效協調和化解利益沖突。正如戴維·米勒所說，“如果我們真正關心社會正義，我們就要把它的原則應用到個別地或者整體地產生貫穿整個社會的分配后果的亞國家制度上去?！盵9]

第一，承認利益集團合法的法律地位。只有從法律地位上承認了利益集團合法性，才能有效保證弱小的集團不會受到強大的集團的壓制和侵犯。因為權利與義務是相等的，利益集團的合法化有利于公民權利的拓展，體現了這個民主化的要求，人們通過利益集團表達自己的觀點、意見和要求，追求自己的利益，同時明確了利益集團的權利，也限定利益集團實現利益的方式和活動范圍，通過制度化的利益博弈機制最終實現利益均衡?？傊?，利益集團是公民民主政治實踐的一種重要方式。一方面，利益集團存在和活動是以合法化為前提的；另一方面，利益集團在社會公共領域的行為活動影響政治決策，接受社會監督。在轉型時期政府主導民主化的進程，公開更多的決策信息，使利益集團和其他社會公民一樣憑借法定資本——政治權利參與政治決策，而不是以各自擁有多寡不一的社會資本。

第二，限定利益集團行動方式與范圍。只有限定利益集團行動方式與范圍，才能保證制度化的博弈，從而使各利益集團利益表達和整合功能的順利發揮。政府不僅要積極采取措施，阻止強勢利益集團資本與政府公共權力的關聯和勾結，斬斷兩者的特殊關系，使得利益表達和整合功能作為利益集團唯一利益實現方式。另外，培育扶持弱勢群體的組織化程度，增強利益表達的能力，通過理性利益訴求與其他利益主體討價還價，減少群體事件帶來不必要的損失。實際上，限定利益集團在廣闊的公共領域活動，才能更為清楚認識到多元化的利益訴求，而非個人利益的疊加。利益實現本來就是政府這類公共組織的職能，利益集團沒有公共權力作為后盾，不具有直接實現利益目標的能力，政府通過與利益集團對話，加強實現公共利益的能力。

（三）維護公共利益，實現決策公平正義

羅爾斯說，“一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡?！盵10]政府得以存續很大的原因是其在一定程度上維護和實現著公共利益，這是政府公共性所決定的，這樣的公共利益實現是政府維持社會穩定，維護社會公平正義的需要?，F代民主社會還應該保障和實現社會成員個體的利益訴求，也就是在利益均衡下實現公共利益。但是，公民參與地位的不平等，政府追求利益最大化，忽視參與權利的平衡，影響政治決策的主要因素非完全是政治權利，而且是基于共同利益的社會資本起決定性作用，必然造成社會公平缺失，社會矛盾激化。政府高效運轉，離不開公民的支持，只有維護好公共利益，才能確保公民平等參與政治的權利。公民意識的崛起表現在作為政治決策的主體，并成為國家和社會的主人。在政治決策中，公民能夠運用自身主體地位的權利，平等地參與政治決策，向政府充分表達自己的主張和訴求，使政治決策能夠更充分地代表自己的利益。政府要在政治決策目標的確立和措施方案的選擇上充分考慮和重視社會公民的利益訴求，以便政治決策能夠被大多數人充分了解和愿意接受，從而減少因認知不夠盲目抵制政治決策的現象

結論：在現代民主社會中，政府轉變職能成為服務型政府，滿足社會發展的需要，要更加注重規則的制定，建立健全公正平等的利益博弈機制，在利益均衡的基礎上實現最大可能的公共利益。