學前教育四十年的改革發展與政策變遷

□ 中國教育科學研究院 劉占蘭

劉占蘭

人生百年，立于幼學。學前教育于國于民的重要性自不待言。改革開放以來，黨和政府一直重視學前教育。然而，由于學前教育具有多重屬性，涉及多部門，受社會經濟變革影響大，40年來經歷了曲折的發展歷程，近年來實現了跨越式發展，必將走向更加公益普惠、公平優質的美好未來。

照片由北京市豐臺區豐臺第一幼兒園協拍

學前教育越來越關系到國計民生

早期教育對人終身發展的價值早已成為國際共識，發展學前教育是世界各國的基本國策。改革開放以來，特別是近10年來，黨和政府高度重視學前教育的發展，多個政策文件不斷明確學前教育任務，提升學前教育的地位。

1989年出臺的《幼兒園工作規程（試行）》，規定城鄉各級各類幼兒園的任務是：根據黨的教育方針，對幼兒進行初步的全面發展的教育，使幼兒健康、活潑地成長，為入小學打好基礎。

2001年教育部頒布的《幼兒園教育指導綱要（試行）》中提出，幼兒園教育是我國學校教育和終身教育的奠基階段。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《教育規劃綱要》）進一步強調，學前教育要讓幼兒“快樂生活，健康成長”。

由這些文件不難看出，辦好學前教育已經是關系到人生各個階段良好發展的必要條件，既是為了讓幼兒享有童年的快樂，也是為幼兒的后繼學習和人生幸福奠定基礎。

1997年，原國家教委頒發的《全國教育事業“九五”發展目標實施意見》指出，發展幼兒教育事業，是關系到人口素質提高和民族未來興衰的大問題。

2003年十部委《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》進一步指出，發展幼兒教育對提高國民素質，實現全面建設小康社會的目標具有重要意義。

2010年11月，國務院印發了《關于當前發展學前教育的若干意見》，這是在中國學前教育發展史上具有重要里程碑意義的文件，把學前教育首次擺在國計民生的重要位置，指出“辦好學前教育，關系億萬兒童的健康成長，關系千家萬戶的切身利益，關系國家和民族未來”。要求各級政府將大力發展學前教育“作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓好”。

不難看出，學前教育發展與我國社會發展、國民素質提高緊密聯系，敏感地反映著廣大民眾的需求，并越來越關系到社會的和諧和穩定。

學前教育的曲折發展源于其復雜性

學前教育是基于教育部門的跨部門事業，具有多種屬性，需要多部門協調與合作。幼兒園教育工作的復雜性也決定了事業發展的艱巨性。

1學前教育具有多重屬性，容易產生認識分歧

學前教育是具有多重屬性的復雜的教育事業。

保教結合性。保育和教育相結合是幼兒園教育的基本原則和主要特點。對幼兒進行一日生活照料和保育是幼兒園的基本任務和工作內容。

服務性。幼兒園教育具有為家長服務的特點。二十世紀八九十年代幼兒園的任務一方面是對幼兒實施全面發展的教育，同時也要為幼兒家長安心參加社會建設提供便利條件。由于社會經濟發展和家庭結構與生活狀況的變化，2016年新修訂的《幼兒園工作規程》中的服務已經修改為“為家長科學育兒提供指導和咨詢服務”。

家園共育性。由于幼兒園學段的特點，幼兒教育需要幼兒園和家庭的共同參與，幼兒園教師和家長必須相互支持與協作。2001年《幼兒園教育指導綱要(試行）》中要求“幼兒園與家庭密切合作”。

正是由于學前教育的多重屬性，使很多人對學前教育的認識產生誤解和分歧，誤認為學前教育不是真正教育，屬于后勤服務，不需要很強的專業性等，糾正這些認識上的偏差和錯誤是一個持續的過程。

2學前教育管理涉及多個部門，容易出現協調困難

由于幼兒園辦園主體和辦園體制不同，幼兒園從設立到運行和監管，涉及到的人員、部門特別多。

40年來我國提出過“兩條腿走路”“多種渠道、多種形式”發展、“以公辦園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體”，直至近年來的“公辦民辦并舉”，不同時期有不同的發展思路和辦園格局。從舉辦者來看，幼兒園的主要形式包括：教育部門辦園，機關、部隊、學校、工礦、企事業等單位辦園，城鎮街道辦園、鄉辦幼兒園，村集體辦園、公民個人辦幼兒園等。此外，還有季節班、游戲小組、農忙托幼組織等靈活多樣的形式。辦園主體多樣，體制各不相同。

學前教育的管理涉及多個部門，各有不同的職責分工。改革開放40年來，有過4次重要的管理職責分工：1979年、1987年、2003年和2010年。曾出現過國務院設立十多個部委組成的托幼工作領導小組領導、“地方負責、分級管理”和有關部門分工負責的工作方式等不同的管理體制。2010年國務院《若干意見》中要求，各級政府要加強對學前教育的統籌協調，加強教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制，對教育、編制、發展改革、財政等相關部門發展學前教育的職責作了明確的規定。但實際上，管理部門多頭，協調工作一直十分困難，制約著學前教育的發展。

3學前教育的投入效益不易短期看到

學前教育是基礎教育的基礎環節，學校教育的預備階段，對學前教育的投入其回報率很難在短期內看到。因此，在制定相關政策時往往容易被忽略。在基礎教育的各個學段中，相對而言學前教育的成本較高，生師比高、玩教具要求多、設備設施要求全，也影響到各級政府投入的積極性。

2009年在莫斯科召開的首屆全球幼兒保育和教育大會將“構筑國家財富”作為大會主題，學前教育被世界各國提到了國家戰略和國家安全的高度。而且在大會上還發布了著名的早期教育投資與回報的40年追蹤研究，兩個重要結論引起廣泛關注。

研究結論一：在從幼兒園到大學的各個學段中，學前教育的投資回報率最高，達到1∶17美元。這一研究結果已成為世界各國制定國家學前教育發展戰略、加大學前教育財政投入、積極擴大學前教育資源的重要依據。

研究結論二：發展學前教育是阻斷代際貧困傳遞的最有效途徑，改善幼兒早期的學習環境和教育支持，有助于家庭擺脫貧困。因此，大會倡導積極發展兒童早期教育，因此可以說，辦好學前教育是在構筑國家財富。

4幼兒園工作復雜，長期投入不足積累了諸多問題

在基礎教育的各個學段中，幼兒園保育教育工作最為復雜。從工作內容上看具有全方位的特點，從工作性質上看具有全天候的特點，而且，對幼兒園教師的工作要求也極具專業性，師德要求更高。

但長期以來，幼兒園經費投入不足、教職工配備不足、幼兒園教師編制嚴重短缺等問題，嚴重制約著學前教育事業的發展和保教質量的提高。

學前教育從“公共福利”走向“公益普惠”

改革開放40年來，我國的學前教育幾經起落，終究在曲折發展中建立了新的格局。

第一階段：公共福利性質與公辦為主的辦園體制

改革開放前十幾年，學前教育是公共福利性質的。

1979年，中共中央、國務院轉發《全國托幼工作會議紀要》的通知提出：“各級教育、衛生部門舉辦的幼兒園、托兒所經費和各項所需費用分別由教育事業費和衛生事業費列支。各企業、事業、機關、部隊舉辦的園所的經費，由各主辦單位自行解決?！泵褶k園的經費來源中，一個重要組成部分是“孩子家長所在單位，向送托園所交管理費”。這些都體現了學前教育的福利性質。

1983年，教育部發布《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》，極大地促進了農村集體辦園?！兑庖姟分赋?，“在我們這樣一個人口眾多、經濟尚不夠發達的國家，發展幼兒教育必須堅持‘兩條腿走路’的方針。農村應以群眾集體辦園為主，充分調動社(鄉）、隊(村）的積極性；縣鎮則應大力提倡機關、廠礦、企事業、街道辦園，并支持群眾個人辦園。與此同時，要積極恢復和發展教育部門辦的幼兒園”。隨后十幾年，各類型幼兒園迅速發展，并逐漸形成了部門辦園與集體辦園兩條腿走路的辦園體制和公益福利制度。

第二階段：學前教育開始社會化探索

從20世紀90年代中期開始，隨著我國社會經濟的發展，特別是企事業單位的改革，學前教育開始了社會化探索的歷程，學前教育的福利性質逐漸消失。

1995年9月，原國家教委等七部門聯合發布了《關于企業辦幼兒園的若干意見》指出，“堅持依靠社會力量發展幼兒教育的方針”“鼓勵企業幼兒園向社會開放，逐步改變幼兒園經費由企業全部包攬的做法，提高企業辦園效益”。文件還特別指出，“深化改革，積極穩妥地推進幼兒教育逐步走向社會化。對于部分確不具備獨立辦園條件和具備了分離幼兒園條件的企業，本著平穩過渡的原則，可在政府的統籌規劃下，將所辦的幼兒園交給當地教育行政部門規劃，以多種形式繼續辦好，或由社區辦，或由具備條件的團體、個人承辦”。隨著這一文件的出臺，幼兒教育的單位福利性逐漸消失。

1997年7月原國家教委印發的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》指出：“隨著經濟體制改革的深化，應積極穩妥地進行幼兒園辦園體制改革，進一步明確各級政府的責任，探索適應社會主義市場經濟的辦園模式和內部管理機制，逐步推進幼兒教育社會化?！边@一文件的出臺，加速了幼兒教育社會化和市場化的進程，各種公民個人辦營利性幼兒園快速增加?！吧鐣α俊睅缀跬耆弧肮駛€人”辦園所取代，“去福利”的過程同時成為“營利性”不斷增強的過程。

2001年稅費改革以后，鄉鎮政府和村集體收入大量減少，對鄉鎮中心園、村集體辦園投入也大量減少，大量鄉村園轉為私立或直接撤銷。

2003年，十部委印發了《幼教改革指導意見》，提出“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局”，隨后近10年里，公民個人辦園迅速增加，集體辦園和企事業單位辦園急劇減少，辦園體制和格局發生了逆轉。

第三階段：學前教育建立公益普惠新格局

2010年《教育規劃綱要》實施以來，多個文件組合再次明確了學前教育的基本性質，強化了公益性這一核心屬性，明確了公益普惠的發展方向，建立公辦民辦共同發展的新格局，學前教育迎來了新的發展時期。

2010年11月，國務院印發的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(以下簡稱《意見》）指出，學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。各級政府要將大力發展學前教育作為推動教育事業科學發展的重要任務，作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程。還要把發展學前教育作為社會主義新農村建設的重要內容，優先發展，加快發展。

《意見》要求，“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”?！秶一竟卜阵w系“十二五”規劃》還將普惠性學前教育納入了國家基本公共服務體系?！兑庖姟愤€提出“必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉”的發展思路。大力發展公辦幼兒園，鼓勵優質公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園。制定優惠政策，支持街道、農村集體舉辦幼兒園。

系列政策連續出臺，推動學前教育跨越式發展

2010年以來，隨著《教育規劃綱要》的頒布和學前教育三年行動計劃的實施，我國學前教育事業發展進入了快速發展期。

● 連續三期學前教育行動計劃，有效緩解“入園難”

學前教育普及率的迅速提升是三個學前教育行動計劃連續實施的直接成效。

2011～2013年，各地以縣為單位編制實施了學前教育三年行動計劃，資源快速擴大，財政投入增加，教師隊伍建設逐步加強，“入園難”問題初步得到緩解。

2014～2016年，實施了第二期學前教育三年行動計劃，重點任務是擴大資源總量、調整資源結構、健全體制機制、提升保教質量，財政投入持續增加，長期制約改革發展的一些瓶頸問題得到突破，入園率顯著提升，“入園難”進一步緩解。

2017～2020年，實施第三期學前教育行動計劃，旨在基本解決“入園難”“入園貴”問題，推動兩孩政策落地，重點解決農村地區的學前教育發展問題。

照片由北京市豐臺區豐臺第一幼兒園協拍

● 一攬子重大項目，推動覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系初步建立

2010年以來，中央政府系列政策引領、一攬子重大項目推進，促進地方進一步落實發展學前教育責任，完善辦園、投入、用人和管理等方面的體制機制，加快構建覆蓋城鄉的學前教育公共服務體系。

2010年，教育部、發改委實施了“農村學前教育推進工程”，重點支持中西部農村地區新建一批布局合理、安全適用、辦園規范，面向區域內適齡兒童的普惠性幼兒園，提供基本的、有質量的農村學前教育。試點資金重點向貧困落后地區和少數民族地區傾斜。項目實施的第一階段三年時間，國家就投入55.6億，建設鄉村幼兒園3149所，新增幼兒園學位63萬余個。

2011年，財政部、教育部印發了《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》，“十二五”期間中央財政安排500億元，實施4大類7個重點項目，支持中西部地區和東部困難地區發展農村學前教育。

上述政策極大地提高了學前教育的公益性和普惠性、向貧困地區傾斜、為困難家庭兒童資助等一系列新政，也拉開了促進學前教育公平性的序幕。

附：教育部、財政部4大類7個重點項目

● 出臺系列政策文件，著重提升學前教育質量

近年來，黨和政府將提高保教質量作為學前教育改革的重要任務，出臺系列政策文件從辦園行為規范、保育教育和教師素質提高等方面，提升學前教育質量。

出臺規程和條例，規范幼兒園辦園行為。2011年發布了《教育部關于規范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現象的通知》，全國各地全面開展“小學化”專項治理。2016年公布實施《幼兒園工作規程》，2017年又印發《幼兒園辦園行為督導評估辦法》，以保證辦園行為和規范管理的“底線”。

出臺指導性文件，引領保教質量提升方向。2010年教育部和衛生部聯合發布實施《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》，2012年教育部頒布《3-6歲兒童學習與發展指南》，規定托幼機構的衛生保健、疾病預防，以兒童良好發展為導向提出不同年齡發展目標，保證幼兒身心健康和良好發展。

出臺計劃與標準，促進教師隊伍素質提高。教育部出臺多個標準，引領職前和職后教師教育，全程、全口徑提升園長和教師的專業素質。2011年教育部頒布《教師教育課程標準》，引領幼兒園教師職前培養的質量提升；2012年教育部頒布了《幼兒園教師專業標準》《幼兒園教師國家級培訓計劃課程標準》，2015年頒布了《幼兒園園長專業標準》，作為制定在職培訓課程的依據，引領各級各類幼兒園園長和教師在職培訓計劃的有效實施。

● 舉辦“全國學前教育宣傳月”活動，宣傳科學的教育理念

自2012年以來，教育部啟動并逐年舉行全國學前教育宣傳月活動，確定每年的5月20日至6月20日為活動周期，在國家和各省市多層面，利用電視頻道、網絡媒體、報刊雜志等多種渠道，向幼兒教職工、家長和社會進行了靈活多樣的系列宣傳活動，引導全國的幼兒園、家庭乃至全社會樹立科學保教理念，推進學前教育科學發展。

附：歷年學前教育宣傳月主題

學前教育發展的未來征程

40年學前教育發展的曲折歷程、經驗教訓、成功經驗告訴我們：學前教育事業的健康發展，必須堅持學前教育的公益性。落實政府在學前教育發展中的主體責任，加快發展普惠性學前教育資源。展望未來，特別是與世界各主要國家相比，我國學前教育的發展任重而道遠。聯合國教科文組織的相關文件要求：到2030年，要確保所有兒童獲得優質的早期發展、保育和學前教育，為他們接受初等教育做好準備，為終身學習打好基礎。倡導各國政府提供至少一年免費或義務的優質學前教育。為此，我們國家還要付出更大的努力。

● 進一步落實各級政府責任

建立健全“國務院領導、省市統籌、以縣為主”的學前教育管理體制，即法律保障的中心在中央政府，財政統籌的重心在省市級政府，行政管理的重心在縣級政府。各級政府責任重在落實到位。中央政府的職責是引導，制定相關法規政策，建立健全體制機制保障。省市級政府要發揮好統籌作用，指導制定本地區發展規劃，保證財政投入，加強隊伍建設?？h級政府要落實各項政策措施，負責轄區內學前教育發展的規劃與布局、幼兒園設置與建設、審批與管理、質量監督與業務指導等。鄉鎮政府則要積極參與幼兒園建設、日常管理等。

照片由空軍直屬機關藍天幼兒園提供

此外，由于學前教育事業發展和管理保障涉及的部門多，需要加大協調力度，確保各個部門各司其職，避免互相推諉，對學前教育發展給予應有的重視，使各項政策落地，美好愿景和理想藍圖才能實現。

● 立法保障學前教育持續發展

應加快學前教育立法的進程，法律保障學前教育的公益性。學前教育立法是從根本上解決學前教育諸多突出問題、重點難點問題的保障。2017年，“啟動《學前教育法》立法”被鄭重寫在教育部重點工作中。全國人大常委會委員、中國教育政策研究院副院長龐麗娟教授認為，“為了孩子的健康成長，為了千家萬戶不再為入園揪心，安心地工作生活，更為國家當前和未來的發展，讓我們各方面同心協力，共同推進學前教育立法進程”。

● 大力推進學前教育公平

學前教育公平是衡量國家教育水平的重要指標，也是社會文明和進步的重要標志。盡管近年來學前教育實現了跨越式發展，但我國學前教育的總體水平仍然偏低，推進學前教育公平的進程才剛剛開始，當前城鄉之間、東中西部區域之間、公辦園和民辦園之間的差距依然顯著，促進學前教育公平任務艱巨。

要進一步加大對中西部和農村地區學前教育發展的支持力度，改變落后局面，提升總體水平。2016年，國務院辦公廳發布了《關于加快中西部教育發展的指導意見》提出，“到2020年，中西部地區農村學前三年毛入園率達到70%”，這一水平和全國85%的發展目標仍然相差15個百分點，入園機會公平的挑戰巨大。還要特別關注農村學前留守兒童的安全和教育問題。

長期以來，公辦園質量高，收費合理，但數量少，不能滿足廣大民眾的需求；民辦園兩極化明顯，高端園收費高，低端園質量差。隨著政府對普惠性幼兒園支持力度增大，普惠性民辦園收費將趨于合理，但質量提高還需很長的過程。應進一步建立健全學前教育教研指導網絡，將公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園全部納入管理和指導體系，全面提高普惠性民辦園的保教質量。

此外，學前教育資助也必須落實到位，阻斷貧困的代際傳遞。將2010年以來的試點經驗進行總結推廣。

● 發展更加完整的學前教育

近年來，0～6歲教育一體化已成為國際趨勢。包括美國、英國、澳大利亞在內的許多國家已把學前教育的年限向3歲前延伸，涵蓋了全部0～6歲的嬰幼兒。而匈牙利、挪威已將0～6歲兒童作為學前教育的法定受益人群。

2010年《規劃綱要》提出要“重視0～3歲嬰幼兒教育”，為探索公益性0～3歲教育發展模式，2012年，教育部發布了《關于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》，確定了上海市、北京市海淀區、天津市河西區等14個地區開展試點。經過幾年的探索，在管理體制、資源配置、師資培訓、規范管理、成本分擔和內涵發展等方面，取得初步經驗。這些經驗還需進一步提煉和深化。

隨著2020年學前教育普及普惠性目標的實現，年限下延是事業發展的必然趨勢和廣大民眾的必然要求。因此，需要研究和探索0～6歲一體化的完整早期教育體系，為人的終身學習和發展奠定堅實的基礎?！?/p>