推進京津冀學前教育協同發展：挑戰與應對

□ 天津師范大學教育科學學院 梁慧娟

照片由天津市河北區第五幼兒園協拍

梁慧娟

改革開放以來，在學前教育事業40年的發展歷程中，京津冀學前教育協同發展無疑是一名“新生兒”。所謂京津冀學前教育協同發展，根據京津冀教育協同發展的內涵界定（王世斌，2014），就是要打破區域壁壘，加強體制機制創新，建立京津冀學前教育協同發展長效機制，實現三地學前教育資源的優化配置和學前教育總體效益的倍增和最大化，形成與京津冀區域經濟、社會、文化發展戰略相適應的學前教育公共服務體系。

推進京津冀學前教育協同發展是學前教育服務國家發展戰略的重要舉措，是京津冀協同發展國家戰略和京津冀教育協同發展政策走向落實的必然選擇，也是區域學前教育未來發展的必然選擇，對貫徹京津冀協同發展戰略和全面二孩戰略、促進京津冀學前教育公共服務均等化，以及推動京津冀經濟、社會、文化協調發展具有重要意義。因此，如何積極有效推進京津冀學前教育協同發展，帶動京津冀地區學前教育質量的整體提升是當前我國學前教育事業持續快速發展的一個重大命題。

推進京津冀學前教育協同發展可能面臨的挑戰

總體上，京津冀學前教育協同發展的有效推進主要面臨來自學前教育事業發展內部與外部的雙重挑戰。

◆ 外部體制機制不健全導致協同步伐緩慢

當前，推進京津冀學前教育協同發展的首要挑戰源于外部的體制、機制尚不健全。盡管自京津冀協同發展戰略啟動以來，關于三地教育協同發展的理論思考與實踐探索已取得了較為豐富的成果，然而也存在著一些問題，如，工作推進呈現出“高關注、低共識”“有片段、無整章”“重發展、輕改革”“高呼聲、低動力”的特點（方中雄等，2018）；高等教育、職業教育和義務教育成為京津冀教育協同發展關注的優先和重點，學前教育協同發展相對滯后——于2018年方納入協同發展的政策視野，且政策內容主要體現在幼兒園發展規模和教師交流上，遠未論及三地學前教育質量如何獲得整體提升這一關鍵政策目標。而事實上，三地的教育協同發展從起步到推進尚不足兩年時間，在理論及實踐層面尚存在諸多問題有待破解。

◆ 內部協同意愿不強烈導致協同程度不高

從協同發展的參與主體來看，目前各方參與和推進京津冀學前教育協同發展的政策意愿不強烈。

在省級層面，目前三地的學前教育三期行動計劃中均未涉及協同發展的相關內容，說明學前教育的協同發展并未產生明確的政策意向，學前教育協同發展的需求尚不迫切，意愿尚不強烈。足見協同意愿是制約當前京津冀學前教育協同發展從而使其滯后于義務教育、職業教育和高等教育協同發展的重要動力因素。在市級層面，“通武廊”“大北廊”協議的簽訂為學前教育協同發展的推進揭開了良好的序幕，但一年多的實踐卻呈現出“形式大于內容”的傾向。相比之下，園所層面的交流最為活躍，主要是通過“實地參訪”“聯合教研”“教師輪崗”等方式互相學習園所課程建設、環境創設、教研活動等方面的有益經驗，較少涉及體制、機制層面的協同與合作。由于協同的主體層級過低，因此無法發揮對京津冀學前教育協同發展的引領和帶動作用。

其中，雖然京、津學前教育的發展水平高于河北，但在當前解決“全面二孩”政策帶來的學前教育普及發展與質量提升的巨大挑戰面前均自顧不暇?！蔼毶破渖矸侥芗鏉煜隆?。在優先解決本地普惠性學前教育發展的壓力之下，恐難有余力輻射和帶動河北學前教育共同實現優質發展，這也是協同意愿不強的現實原因。

綜上可見，學前教育協同發展作為京津冀教育協同發展的應有之義在實踐中還未真正落地。

推進京津冀學前教育協同發展的政策建議

為有效推進京津冀學前教育協同發展，亟需構建協同發展的體制機制與政策體系。

◆ 加強頂層設計，完善協同發展的管理體制與政策規劃

作為一項區域學前教育發展戰略，京津冀學前教育協同發展的推進首先須從頂層設計入手，致力于完善協同發展的管理體制與政策規劃。

首先，應確立跨省市、跨部門的京津冀學前教育協同發展的管理體制——京津冀學前教育協同發展聯席會議制度。這是協同發展得以落實的制度前提。該制度建設應以設立“京津冀學前教育協同發展領導小組”為首要工作，將之作為“京津冀教育協同發展領導小組”的下設機構，負責統籌制定京津冀學前教育協同發展的政策規劃及協調解決協同發展中遇到的問題。聯席會議制度在時間安排和工作程序上應符合制度規范，借助于有效的磋商機制，及時研究解決京津冀學前教育協同發展推進過程中出現的各種問題。

其次，應加強推進京津冀學前教育協同發展政策的科學規劃。2014年2月，習近平總書記對京津冀協同發展提出了“七點要求”，明確三地“要克服行政轄區慣性思維的束縛，自覺把工作放在京津冀協同發展的大局中去謀劃和推進”。按此精神，京津冀學前教育協調發展必須打破行政區劃壁壘，將學前教育協同發展納入三地的教育治理和社會治理體系中，根據京津冀區域發展定位、三地功能定位、市場需求、人口結構等，按照優勢互補、互利共贏、區域一體化的指導思想，根據“京津冀教育協同發展專項規劃”著手編制京津冀學前教育協同發展的具體規劃，明確協同發展的總目標和階段目標、政策路徑與政策手段。

照片由天津市河北區第五幼兒園協拍

再者，京津冀學前教育協同發展政策的規劃還應將教育協同發展的一般經驗與學前教育協同發展的特殊性有機結合，從政策目標、政策手段和政策結果三個要素入手（薛二勇，劉愛玲，2016）。其中，“政策目標”的設計應致力于京津冀學前教育規劃的再設計、教育資源的再整合、教育空間布局的再優化，最終獲得互利共贏、區域學前教育質量整體提升的“政策結果”；“政策手段”的設計應借助不同的政策工具，通過系統的制度設計和實施，實現對多元主體的調控，確保符合國家戰略需要。

◆ 凝聚共同愿景，找準協同發展的動力因素與角色定位

1. 凝聚共識，編織共同愿景

如前所述，協同意愿是推進京津冀學前教育協同發展的重要動力因素。因此，在對如何啟動和推進京津冀學前教育協同發展的制度與政策體系有了較為清晰的思考后，還須采用利益分析的方法，明晰三地在學前教育事業發展中的責、權、利，在凝聚共識的基礎上構建推進學前教育協同發展的共同愿景。

優勢互補、互利共贏是京津冀協同發展戰略的重要價值取向，理應成為京津冀學前教育協同發展的價值取向。因此，美好愿景的共同描繪不能單憑美好的愿望，而必須以準確把握京津冀學前教育發展的需求契合點、優勢互補點、協同切入點、持續發展點為基本前提。

同時，必須充分認識到，構建京津冀學前教育協同發展的制度框架與政策體系并實現其在協同發展實踐中的有效運轉需要一個較為漫長的漸進過程，是系統或系統內要素之間在和諧一致、配合得當、良性循環的基礎上由無序到有序的演化過程（曾珍香等，2010）。在此過程中，不可避免地會出現協同要素不和諧、不匹配等混亂無序的現象，甚至會出現反復。

2. 精準分析，厘清角色定位

京津冀學前教育協同發展的推進必須厘清三個基本定位問題。

一是明確學前教育協同發展在京津冀協同發展中的定位。學前教育發展受經濟、社會、文化發展水平的制約，但也對以上影響因素有反作用。因此，學前教育協同發展首先應考慮與京津冀區域經濟、社會、文化發展戰略相適應，準確分析三地經濟、社會、文化及政府治理的現狀，分析學前教育協同發展所面臨的各種約束條件；與此同時，要充分發揮學前教育發展的能動性，適當沖破三地經濟、社會、文化發展的制約，前瞻性地對學前教育協同發展進行頂層設計和實踐探究。

二是明確學前教育協同發展在京津冀教育協同發展中的定位。作為教育協同發展的重要組成部分，京津冀學前教育協同發展既應遵循教育協同發展的一般規律與經驗，也應從學前教育發展的特殊性出發，結合京津冀教育協同發展的基本制度框架和國家學前教育發展的基本戰略來確定三地學前教育協同發展的政策目標、政策路徑與保障機制。

三是明確三地在京津冀學前教育協同發展中的定位。根據京津冀教育協同發展的區域定位，北京是教育資源的疏解地，重點考慮如何在本地搭建教育資源疏解平臺；天津是教育資源的聯動地，重點考慮如何在本地搭建教育資源聯動平臺；河北是教育資源的承接地，重點考慮如何在本地搭建教育資源承接平臺（方中雄等，2017）。三地應根據以上定位明確本地在推進京津冀學前教育協同發展中的著力點。同時，還應從“京津冀一體化發展”的大格局出發，站在兄弟省市的立場上換位思考。

◆ 加強平臺建設，構建協同發展的政策平臺與平臺體系

指向一體化的京津冀學前教育協同發展的推進，有賴于一套科學、高效的平臺體系提供有力支撐，以實現學前教育資源的有效整合、優化布局及效益最大化。

一般而言，平臺體系的實現主要有兩步：第一步是個人或組織形成的比較穩定的合作關系，即搭建平臺；第二步是有足夠多的組織參與合作，這些組織相互作用，共同構成可以合作的網絡，即平臺體系（方中雄等，2017）。具體地，對京津冀學前教育協同發展所需的平臺體系構建而言：第一步，應著眼于在京津冀三地政府間建立穩定的合作與協同關系，共同搭建推進學前教育協同發展的平臺，表現為地方政府間的合作關系構建；第二步，應遵循“多元治理”和“公共治理”的思想，為領域專家、學前教育中介組織、個人或團體投資者等相關利益主體參與京津冀學前教育協同發展創造條件、提供機會，逐步構建并完善協同發展的平臺體系，表現為政府、市場及社會間的合作關系構建。

進而，京津冀學前教育協同發展的平臺體系建設須以實現共同愿景為目標，以實現京津冀學前教育一體化發展、區域學前教育質量整體提升為根本導向。為實現共同愿景和根本目標，協同發展的平臺體系建設應根據協同發展的進程分步推進，設立不同階段的平臺建設目標，明確不同階段的發展任務及分工。

此外，需要注意的是，學前教育協同發展平臺體系的建設不應追求“白手起家”式的全部重建，而要積極借鑒京津冀高等教育、職業教育、義務教育協同發展平臺體系建設的有益經驗，學會“借力”和“搭車”。這樣，既能避免政策及財政資源的重復浪費，又可將學前教育協同發展奠基于教育協同發展的成熟經驗，從而加速協同發展的進程。

◆ 構建協同機制，完善協同發展的制度保障與運行機制

作為基礎教育的重要要素和國家教育發展的重要基石，學前教育要實現區域內一體化的持續健康發展離不開完善的協同機制保障，具體包括以下三點。

一是構建資源協同機制。通過建立京津冀學前教育資源協同機制，實現學前教育資源在區域內的科學配置與合理流動。如，河北可發揮地域資源優勢，通過政府購買教育服務等政策優惠吸引京、津優質學前教育資源向河北流動，不僅可以帶動河北學前教育質量的提升，而且能夠促進京津在輸出優質教育資源和服務的過程中進一步提升質量，達到“共生共贏”的目的。

二是構建法律協同機制。完善的法律法規是推進京津冀學前教育協同發展有效運行的關鍵。相關國際經驗表明，完備的法律法規能保障和推進區域協同創新平臺體系的可持續發展，亦能提升平臺體系的運行績效。因此，應在充分調研協同發展需求、修訂京津“學前教育條例”的基礎上積極探索制定三地學前教育協同發展的地方性法規，對協同發展所涉及的法律主體及其法律責任等做出明確規定，推動學前教育協同發展走上規范化、法制化的軌道。

三是構建數據協同機制。建立大數據平臺，構建有利于京津冀學前教育協同發展的信息互聯系統，提高學前教育協同發展的治理水平。利用大數據技術，借助于國家教育事業發展統計數據和教育信息管理系統相關數據，加強三地出生人口、適齡入園幼兒數、教師資格取證數、在崗教師數、教師流動及流失數等數據的動態建設與監測，不斷完善京津冀學前教育發展信息互聯與管理系統，為推進協同發展的科學決策提供精準的數字基礎。

辦法總比困難多。盡管推進京津冀學前教育協同發展還面臨挑戰，但隨著京津冀協同發展戰略及三地教育協同發展的穩步推進，破解上述困難和挑戰的外部政策環境及發展平臺將越來越完備，京津冀學前教育協同發展終將實現從無到有、從模糊到明晰、從規劃到落實的重要轉變，為促進京津冀協同發展和新時代學前教育改革發展做出應有的貢獻?！?/p>