軍事行政審判管轄制度研究

海 娃

經中央軍委批準,并經最高人民法院批復同意,2017年7月1日,軍事行政審判試點工作在南部、中部戰區軍事法院及其所屬廣州、北京軍事法院啟動。試點期間,廣州、北京軍事法院可以受理軍級以下軍事機關為被告的第一審軍事行政案件,南部、中部戰區軍事法院管轄二審軍事行政案件。①參見《解放軍報》2017年7月3日第1版。根據試點工作方案,試點結束后,軍事行政審判將在全軍范圍內推開,其面臨的首要問題就是如何構建管轄制度,明確軍事法院之間關于第一審軍事行政案件的職權分工。軍事行政審判管轄對保證司法公正、提高審判效率具有重要意義,直接影響軍事行政審判制度整體功能效果的發揮,可以說一通百順,一堵百塞。本文將在研究論證軍事行政審判管轄設置依據的基礎上,借鑒地方人民法院行政審判管轄改革經驗,結合軍隊實際,提出軍事行政審判級別管轄、地域管轄、指定管轄的基本構想,以及對完善相關配套制度的思考。

一、管轄設置依據

管轄是行政審判的起點,對審判活動發起、進行以及結果都有重要影響,鑒于軍事行政審判特殊的價值導向、功能定位,軍事行政審判管轄與普通行政審判管轄在管轄設置依據上存在一些差異,深入研究差異,是科學合理構建軍事行政審判管轄制度的基礎。

(一)軍事行政審判的特殊性

軍事行政審判的特殊性在于它的首要目標是提高軍隊正規化水平,進而提升軍隊戰斗力。軍隊作為執行特殊任務的武裝集團,其職能任務決定了戰斗力建設是軍隊各方面建設的核心,戰斗力標準是評估檢查軍隊各項工作成效的尺度,規定并制約一切軍事實踐活動①任士學、陳琪主編：《軍事行政管理學》,解放軍出版社2008年版,第32頁。,包括軍事司法活動。戰斗力的生成不是一日之功,需要長期科學、嚴格的管理養成。實踐證明,依法治軍是部隊管理最基本最有效的方法,已上升為我軍建軍治軍的基本方略。作為國家法治的有機組成,依法治軍帶有法治的共性,同時兼具軍隊的特點,具有特殊內涵。與公法學語境下,以權力制衡與權利保障為核心的“法治”不同,其側重于對軍事秩序的維護,突出強調軍隊對條令條例的遵守。

軍事行政審判是依法治軍的重要制度保障,雖然借用了司法裁判的方式方法,但從本質上看,還是軍事行政管理的一項監督保障機制。因此,軍事行政審判在功能定位、價值導向、運行規律上都與國家行政審判不同。軍事行政審判的特殊性決定,作為審判制度重要組成部分的管轄,不能復制照搬行政訴訟管轄規定,應當從有效提升軍隊戰斗力出發,結合軍隊實際情況進行分析論證。

(二)管轄設置原則

由于軍事行政審判兼具司法性與軍事性,因此,管轄具有雙重功能,作為訴訟制度,管轄的功能在于確定同級軍事法院之間對審理行政案件的具體分工,明確案件審理權限,指引當事人向具有權限的軍事法院提起訴訟。而從軍事管理角度看,管轄實質是對軍事行政管理中監督職能的分配,旨在形成被軍隊群體認可的糾紛解決權威,高效發揮行政審判監督依法行政的功能；同時搭建起與軍事管理無縫隙的軍事行政糾紛解決渠道,及時修復彌合被糾紛損害的軍地軍內關系,促進軍隊和諧穩定。為充分發揮軍事行政審判管轄的雙重功能,管轄設置既要結合軍隊特點,合理運用行政訴訟管轄的基本原則,同時還要將維護軍事秩序作為一項特殊原則納入考量。

1.結合軍事審判特點合理運用管轄基本原則

通說認為,行政訴訟管轄需要遵循并綜合運用以下基本原則：便于相對人訴訟,便于法院審判,有利公正司法,有利裁判執行,靈活性與原則性結合。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社2011年版,第439頁。除考慮法院、原告和被告的因素外,管轄設置還應對立法的目的價值進行綜合考慮。②楊建順：《行政訴訟集中管轄的悖論及其克服》,載《行政法學研究》2014年第4期?？v觀三大訴訟管轄規定,盡管存在基于案件審理性質的差異,但背后所追求的價值目標基本相同,都是為了更好地實現司法公正、提高司法效率。管轄設置需要能夠平衡這兩種價值之間的關系,尤其在二者關系緊張時,需運用靈活性原則進行調和。軍事行政審判管轄應當遵循管轄的基本原則,但在適用這些原則時,必須深挖原則背后的運行機理,細致分析實現這些原則的現實制約條件,充分考慮軍隊實際情況,有所改良和取舍。

2.維護軍事秩序的特殊原則

由于軍事行政審判將提升軍隊戰斗力作為重要目標,因此,管轄設置同樣應當充分考慮戰斗力因素。良好的軍事秩序是軍隊戰斗力形成的基礎,軍隊作為武裝力量集團,戰斗力不僅僅取決于每個軍人的能力素質,更需要緊密的團隊配合,只有確保高度集中統一,紀律嚴明、令行禁止,作戰訓練、日常管理形成良好秩序,才能隨時保持戰斗狀態。軍事行政審判雖然有利于監督制約軍事機關的執法行為,保障官兵合法權益,促進解決行政爭議,但需要經過起訴、立案、送達、審判、執行等司法程序,消耗當事人的精力和時間,對部隊管理秩序,行政效率產生一定影響。

一方面,部隊歷來高度重視安全穩定,對官兵生活工作管理嚴格,當基層官兵作為原告參與軍事行政審判時,難免需要增加請假、外出頻次。另一方面,備戰打仗是軍隊的核心任務,軍隊單位行政負責人既是指揮官又是軍隊行政管理者,軍人同時具有公民和特殊武裝力量成員的雙重身份,如果軍隊單位與軍人疲于應訴,必將影響其正常履職。綜上,管轄設置應充分考慮軍隊特殊性,盡可能減少訴訟當事人在應訴過程中的消耗,避免司法審查對軍隊日常工作秩序造成影響。具體而言,當審判便捷與原被告訴訟便捷沖突時,優先后者；當原告與被告訴訟便捷沖突時,優先被告。實踐中,基本原則與特殊原則追求的價值有時會重合,重合情況下的管轄設置無疑是最科學的,而當二者沖突時,應當優先適用特殊原則,確保管轄制度的設置有利于軍隊戰斗力的維持和提高。

(三)需考慮的客觀因素

除了遵循基本原則和特殊原則,管轄制度具體構建時,還需考慮諸多客觀因素,符合軍事司法實踐要求。首先,需考慮與現行軍事司法管轄制度的銜接問題。目前,軍事法院刑事案件、民事案件管轄采取屬人管轄和屬地管轄結合模式,管轄對象為軍人或軍隊單位,同時以被告供職的軍事單位所在地確定具體管轄法院。行政審判管轄應盡量與現行軍隊刑事、民事管轄保持一致,避免完全另起爐灶,造成司法資源浪費。其次,需考慮軍事行政審判所處發展階段,審判資源和司法任務量。從地方行政訴訟發展情況看,軍事行政審判在未來一段時間內,案件數量不會出現明顯增長,案件分布會受到當地經濟、文化發展水平,駐軍數量,團以上單位數量等因素影響,呈現不均衡態勢,為防止司法資源浪費或案件分配不均導致人少案多矛盾,管轄設置應平衡審判資源與司法任務量。再次,需考慮軍事司法體制和軍事司法權威現狀。在本輪深化國防和軍隊改革中,中央軍委成立軍委政法委,統管軍隊司法工作,改變了軍事法院長期以來主要按照行政隸屬關系設置和分級管理、分級負責的固有模式,建立了區域化設置、垂直領導管理體制機制,軍事司法權威得到較大提升,軍事法院審判中立性增強。這種司法體制的重大變化,將對管轄設置產生深遠影響。

二、地方行政審判管轄改革的啟示

自1989年《行政訴訟法》頒布以來,地方行政審判管轄制度的改革從未停止腳步。學習借鑒地方管轄改革的經驗,對探索構建軍事行政審判管轄制度具有積極意義。由于地方法院賴以運轉的“人財物”受制于地方政府,行政機關為避免敗訴,往往利用人事任免、物資分配等手段對法院、法官施加壓力。因此,地方法院對行政案件不敢受理、不敢下判、違心下判的情況較為普遍。行政審判出現了上訴率高、申訴率高,實體裁判率低、老百姓勝訴率低、發回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”。這些異常的數據和反常的事例表明,行政審判體制中“行政訴訟管轄權范圍與行政區劃完全對應”的設置存在嚴重的制度性缺陷。①江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構建的基礎、依據及構想》,載《行政法學研究》2013年第4期。為彌補這一缺陷,最高人民法院采取了一系列改革措施,主要改革思路有兩種,下面分別介紹,并結合軍隊情況加以分析。

(一)兩種改革思路

1.提級管轄：從縱向上調整一審案件分配

提級管轄,即在現行法律規定的管轄級別的基礎上,將第一審案件交上一級法院審理。司法實踐中,由于基層人民法院法律地位較低,權威性較弱,對行政機關制約力量不足,行政審判司法審查功能受限制,導致基層法院行政案件維持率高,上訴率高。②2011年全國行政一審案件以判決方式結案的占27%,絕大多數案件以程序性的裁定駁回起訴或準許撤訴結案,全國行政一審案件裁判上訴率高達69%,是刑事和民事的6倍和2.4倍,有的省達99%。參見葉贊平：《“民告官”為何那么難》,載《同舟共進》2013年第10期。為解決此問題,最高人民法院出臺司法解釋和司法政策,將原先基層法院受理的部分行政案件提高審級,由中級人民法院受理。例如,將被告為縣級以上人民政府的案件納入中級人民法院一審范圍。同時從提級管轄的發起主體和緣由上進行規定,把行政訴訟原告、基層人民法院和中級人民法院認為應該提級審判的案件都納入提級管轄范圍。2015年新行政訴訟法進一步規定,可以通過指定管轄方式,由上級法院審理下級法院管轄的一審行政案件。

2.集中管轄：從橫向上調整管轄地域

2005年,浙江、山東等地開始探索行政訴訟異地管轄模式。2013年,最高人民法院在充分總結各地經驗的基礎上下發了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,明確集中管轄就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件,通過上級人民法院統一指定的方式,交由其他基層人民法院集中管轄,要求每一個高級人民法院在2013年選擇1～2個中級人民法院開展行政案件相對集中管轄試點工作,確定2～3個基層人民法院為集中管轄法院。2015年頒布的行政訴訟法將集中管轄經驗上升為法律,首次確立了行政案件中的跨行政區域管轄。2017年,上海、廣州、南京等地開始試點由鐵路運輸法院集中管轄行政案件。

(二)分析評價及啟示

上述地方行政訴訟管轄制度改革取得了一定成效,軍事行政審判管轄究竟在多大程度上借鑒地方的改革成果,需要分析地方改革奏效的原因,各種改革措施的利弊,再結合軍隊實際情況進行評判。從改革效果看,兩種改革都一定程度上解決了行政干擾問題。提級管轄之所以有利于排除干擾,一是使法院脫離了原有的管理保障關系；二是緩解了“職級對比”對“中立裁判”帶來的壓力,使法院裁判更有底氣；三是一定程度減輕了法官個人教育、醫療等保障辦事等方面的顧慮。提級后,法官生活居住范圍與被審行政機關管轄基本分離,避免了人情對司法的干擾。與此同時,提級管轄還提升了司法審判權威。但從改革推進情況看,提級管轄在帶來收益的同時,也面臨中級人民法院和基層人民法院案件審理數量不均,影響司法資源整體統籌分配問題。

集中管轄之所以能排除干擾,起作用的因素也主要是第一點、第三點。和提級管轄相比,“提級”只是針對某些特殊被告或重大、復雜案件,而“集中”基本實現行政管轄區域與司法管轄區域的分離,對排除干擾,提升司法公正性的效果比“提級”更明顯。且集中管轄優化司法資源配置,有利于提高審判專業水平和審判質量。但同時帶來了訴訟不便,增加當事人訴訟成本的弊端。由于“地方支持”是司法改革順利推進的重要保證,集中后,依托當地黨委、政府建立的矛盾化解機制不復存在,“去地方化”的改革目標與“地方支持”的現實要求矛盾逐漸凸顯。

地方管轄改革帶來以下啟示。首先,從行政審判面臨的司法干擾因素看,地方法院與軍事法院有所不同,管轄設置方案應當有所區別。地方法院“人財物”受制于地方政府,為提高審判公正性,采取了跨行政區劃集中管轄的思路。軍事司法體制改革后,軍事法院依法獨立公正行使審判權獲得了更為有力的體制保障,總體上受到的行政干擾要小于地方。但由于軍隊更強調“下級服從上級”,被告單位通常會從上級主管部門的認可中獲得其行為的正當性依據,因此,軍事行政審判有時會受到被告上級主管單位意見的影響。此種情況下,提級管轄的改革思路對軍事行政審判更有參考借鑒意義。其次,提級同時還要合理平衡戰區軍事法院、總直屬軍事法院和基層軍事法院一審案件數量分配問題,防止出現地方法院提級后上級人民法院人少案多,案件分布呈倒金字塔的情況。再次,集中管轄對審判專業化程度的提高,行政審判隊伍建設具有積極作用,軍事行政審判管轄可以借鑒。最后,從地方經驗看,管轄制度需保持一定靈活性,不宜規定過死,要給法院留一定的選擇空間,以平衡各種價值,滿足司法審判實踐的需求。

三、軍事行政審判管轄制度的基本構想

軍事法院分為三級：第一級為正軍級的解放軍軍事法院,履行相當于地方高級人民法院的審判職能；第二級為正師級的東南北中戰區軍事法院,西部戰區第一、第二軍事法院(以下簡稱戰區院),以及解放軍總直屬軍事法院(以下簡稱總直院),履行相當于地方中級人民法院的審判職能；第三級為副師級的基層軍事法院(以下簡稱基層院),共26家,履行相當于地方基層人民法院的審判職能①參見最高人民法院2016年6月29日發布的《關于重新編制發布軍事法院代字的通知》(法〔2016〕142號)。。下面,在現有的軍事司法管轄制度基礎上,結合軍事行政審判特點,從級別管轄、集中管轄、指定管轄三個方面分別加以分析。

(一)級別管轄

級別管轄是根據被告的級別確定案件在不同級別軍事法院之間的分配,一審管轄權的確定是級別管轄的核心。綜合考慮軍隊編制改革情況,以及各級軍事法院的司法能力、司法工作量,借鑒地方管轄改革經驗,軍事行政審判級別管轄可作如下設置：基層院受理旅級(副師級)以下軍事單位為被告的第一審軍事行政案件,戰區院受理正師級、軍級單位為被告的第一審軍事行政案件,解放軍軍事法院受理戰區級單位為被告的第一審軍事行政案件。

在級別管轄設置中,主要考慮兩個方面的因素。一是要讓最大數量的行政糾紛由基層院審理。本輪軍隊編制體制改革,部隊編成結構由軍—師—團—營“四級制”變成軍—旅—營“三級制”。由于部隊的工作重心在基層,基層是軍隊全部工作和戰斗力的基礎。在新的編成結構下,部隊行政管理行為多由旅級或副師級及以下軍事單位作出。由此,可以預測未來軍事行政糾紛將集中在副師級(旅級)及以下被告單位與相對人之間。因此,由基層院審理副師級(旅級)及以下軍事單位,便于發揮基層院貼近部隊,在一線解決軍事行政糾紛的便利條件。二是考慮軍隊管理的特殊性,應當盡可能避免軍事法院與所審被告單位之間的級別差距較大。軍事管理以“下級服從上級”為基本領導原則,軍人以服從命令聽指揮為天職。因此軍事機關具有高度的權威,戰時是絕對權威,只能服從；平時是相對權威,也需要被特別的尊重。這與行政機關上級官僚對下級官僚的支配性權威不同,下級一般會遵守上級的命令,但他們仍然可以保持對上級命令的理性懷疑,并在某些情況下拒絕遵守。①組織成員之所以服從一個支配者,并非服從他個人,而是服從一個無私的秩序。因此,成員對掌握權威者服從的義務,只限于這項秩序所給予的、為理性所決定的、切實的管轄權范圍內。參見[德]馬克斯·韋伯：《支配的類型》,康樂等譯,載《韋伯作品集Ⅱ：經濟與歷史,支配的類型》,廣西師范大學出版社2004年版,第309頁。轉引自俞祺：《行政規則的司法審查強度——基于法律效力的區分》,法律出版社2018年版,第146頁。因此,軍事機關在內部成員心目中的權威性高于行政機關,軍事行政審判被告級別與法院級別之間的“職級對比關系”問題,比地方行政訴訟突出。軍事機關級別越高權威性越強,若軍事法院審查被告單位級別過高,在調查取證、和解、執行等司法環節上可能存在一定難度,且對軍事法院的審查深度、審查正當性也會產生影響。

(二)集中管轄

集中管轄,即選擇一個基層院集中管轄幾個省(區、市)駐軍的軍事行政案件。軍事行政審判可以選擇適度集中管轄方式,在每個戰區院所轄基層院范圍內,集中設置幾個行政審判庭。主要理由如下：一是提高審判的專業化水平。軍事行政案件若分散在各基層院,數量分布差異大,會制約法官專業水平的提高。集中管轄可以使案件數量增加,類型更加豐富,以確保行政審判庭有一定的規模和適度的受案量。為專業化審判提供案件基礎、人才基礎和實踐基礎。二是統一執法標準,更好維護軍事秩序。實踐中,不同法院對同一事項很可能作出不同的裁判。由于軍事行政審判審理的被告是軍事機關,為確保軍隊集中統一,形成良好秩序,軍事行政審判應當盡量避免同案不同判的情形,同時減少上訴和申訴。這就對行政審判的質量提出很高要求,需要集中優勢,實行專業化審判,確保審判質量,使同類案件的裁判尺度得到統一,使裁判結果具有更強的穩定性。三是軍事法院編制的實際情況。軍隊改革后,軍隊單位普遍縮編,在此背景下擴充軍事行政審判力量比較難,如果26個基層院都成立行政審判庭,每個庭至少配備1～2名審判員,實踐中難以落實。集中管轄可以集中優勢力量,大大減少了編制需求,提高了制度落地的可行性。四是避免行政干擾。行政訴訟管轄改革經驗啟示我們,集中管轄是避免司法審判受行政干擾的一個較好解決路徑。由于目前各戰區院、基層院后勤保障仍依托于駐在單位。因此,不排除因物資分配受制于人,在辦理相關軍事機關為被告的行政案件時,出現地方行政訴訟遇到的“立案難、審理難、執行難”困擾,集中管轄可一定程度上解決上述問題。五是適度集中,而非完全集中,可以保持管轄制度的靈活性。當司法實踐中出現以基層院駐在單位為被告等,可能會影響司法公正的情形時,可以根據具體情況,選擇另一家集中管轄法院審理。

由于每個戰區院轄區內的部隊分布情況各不相同,確定集中管轄的基層院,還需要科學評估司法效率、司法能力以及審判業務量,選擇行政爭議高發區域的基層院設置行政審判庭,可以方便當事人訴訟,提高審判效率,更好查清案件事實,也有助于加強各級軍隊單位對軍事行政訴訟的了解,引導軍隊單位依法行政。由于軍事行政爭議主要是官兵與軍隊單位之間的爭議,其發生量與駐軍單位、駐軍人數有著直接的聯系。這與地方情況類似,地方法院行政審判機構與行政區域也有著嚴格的對應性,縣級以上行政區域多的地方,行政審判機構就多。①葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》,法律出版社2014年版,第42～50頁。因此,可選擇在轄區駐軍較多的基層院設行政審判庭。

(三)指定管轄

指定管轄能夠增強管轄制度的靈活性,為確保案件公平公正審判,級別管轄、集中管轄應當與指定管轄相結合。針對軍隊特點,可以對以下幾類案件,由有管轄權的軍事法院或案件當事人向上一級軍事法院提出管轄申請,由上一級軍事法院審查決定,案件由有管轄權的法院或轄區內其他法院,或上一級法院自行審理。第一類是以軍事法院駐在單位為被告的案件,為避免行政干擾,遇到這類主體為被告的案件,可更換管轄法院。第二類是軍內群體性糾紛等轄區影響較大的行政糾紛,可以由上一級法院提級管轄。第三類是不宜由有管轄權法院審理的其他情形。作為兜底條款,上一級法院可以視具體情況,以此作為調節案件任務分工的機制,防止某一法院案件過于集中,任務分工不均,影響審判質效。

四、關于配套機制

管轄僅僅是訴訟的起點,管轄制度無法解決訴訟中的所有問題,要確保軍事行政審判功能發揮,除了科學合理設置管轄,還應當建立健全管轄制度相關配套機制。

(一)巡回審判制度

軍事行政審判集中管轄可能會導致未設行政審判庭地區的被訴軍事單位和相對人訴訟成本提高,訴訟效率降低,尤其對一些駐地偏遠的當事人難以落實“兩便原則”。地方行政訴訟集中管轄改革也遇到了此類問題,但改革所在地老百姓多表示,寧可多跑路也要司法公正。由于軍隊職能特殊,為了向戰斗力聚焦,減少軍事行政糾紛解決對軍隊履行職能使命的影響,減少被訴單位和軍事行政相對人的訴訟負擔,更好發揮軍事行政審判服務備戰打仗的功能,在基層院一審環節應當建立配套的巡回審判制度。由集中管轄行政案件的基層院派合議庭,前往被訴單位所在省、直轄市、自治區的軍事法院審理行政案件,如被訴單位地理位置偏遠,可視情況,組織合議庭直接去被訴單位所在地組織開庭。通過巡回審判、上門辦案,減少案件集中管轄后對訴訟效率的影響。

(二)裁判執行保障機制

司法權威的建立依賴于裁判的有效執行,一個裁判結果如果不能執行,不但無法彰顯司法審判效果,而且會對司法環境造成極大的破壞。目前級別管轄設置中,由于行政案件工作量分工問題導致被訴軍事單位級別可能高于案審法院,如何確保法院能夠公平公正審理案件,不受軍事單位干擾,必須構建配套機制,賦予法院執行部門有效的執行手段。尤其是對拒不執行法院判決的軍事單位采取一定的處理措施,避免執行不能影響軍事法院在行政審判中的司法權威。由于軍事行政審判審理的軍隊單位依法行政中的問題,廣義上看也是行政監察的范圍,因此,可以探索構建與軍委紀委相關監察部門,各戰區、軍兵種紀委的協作機制,將司法確認軍隊單位違法行政、軍隊單位拒不執行司法判決的情況及時向上述部門反饋通報,由紀委監督督促軍事機關依照法院裁判,糾正違法行為,更好履職盡責。