中國地方政府“督考融合”發展路徑探討

劉朋朋　贠杰

摘 要：如何提高政府部門的執行力是行政學研究的核心主題，也是建構服務型政府和效能政府的關鍵。督促檢查與績效考核均是政府抓工作落實、提高執行力的有效手段，然而在地方政府實踐中，“重年終考核、輕平時督查；重視領導部署、忽視公眾意見”等問題較為突出，督查與績效評估工作兩條線脫節，多部門推動下工作合力的缺失常常造成落實無力的窘境?！岸娇既诤稀弊鳛榈胤秸隙喾搅α?，提高政府執行力的有益探索，是政府職能同構下督查與考核在組織領導、體制保證、機構設置等方面的有機融合。通過多案例分析發現，地方政府實踐探索已形成了“黨政督考一體化”和“政府督考一體化”的督考融合范式?？偨Y提煉出督考合一經驗性理論，理清督查與考核之間的關系及作用機理，促進多方力量的有機融合，形成工作合力，對提高政府管理效能，構建有效性和服務型政府具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：政府績效；績效考核；督促檢查；督考融合

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0047-08

如何提高政府部門及人員的執行力是行政學研究的核心議題之一，也是建構服務型政府和效能政府的關鍵問題。近年來，許多地方政府都在積極創新工作方式，大力推進督促檢查與績效評估等領域工作的開展，核心目標即是提高政府執行力和工作效率。但是，督查工作與績效評估工作在實踐中各成體系、相互脫節，已成為制約執行力進一步提升的重要因素。積極探索把督促檢查與績效評估有機結合起來的“督考融合”模式，逐漸成為地方行政改革的重要方向。國務院辦公廳印發的《關于進一步加強督促檢查切實抓好工作落實的意見》（國辦發〔2008〕120號和〔2014〕12號）中指出，“研究在政府目標管理和績效考評中發揮督促檢查工作作用的方式……整合各方資源，形成工作合力”。因此，深入研究政府督促檢查與績效評估的有效融合模式，探究其運行規律和融合方式，推動“督考融合”模式的完善，對于加強地方行政改革，推動地方政府執行力提升，無疑具有重要的理論和現實意義。

一、多部門推動下的窘境：

工作合力的缺失

隨著我國改革逐漸進入深水區，政府治理的成效越來越取決于政策落實的好壞。對各級政府部門而言，如何整合各方力量，形成推動工作落實的合力，進而有效實現各項治理目標，就顯得越來越重要。從政府決策落實長效機制建設來看，督促檢查和績效考核在中國地方政府管理與決策中發揮的作用正在受到普遍重視，各地都在積極探索這方面的有效經驗。事實上，督促檢查是政府執行系統內的一個重要環節，除了對政府組織的決策執行情況進行督促檢查外，還能對決策的執行障礙進行協調、對執行情況進行反饋、對執行偏差進行糾正、對決策誤差進行調整，對執行效果進行評估，從而順利推動決策扎實、有效得以落實[1]（P104）。1995年中共中央辦公廳印發《關于進一步加強督促檢查工作的意見》（試行）后，督查工作在實踐中不斷發展完善，經過多年的建設發展，基本形成了覆蓋全國、上下貫通、左右互聯、縱橫交織的督查網絡[2]（P27），各地相繼建立、形成了各具特色的督查機構和工作機制，在保穩定、促發展的各項工作中發揮著越來越重要的作用[3]（P3）。與督促檢查工作不同，政府績效評估屬于舶來品，20世紀末才逐漸被引入國內。中國地方政府績效評估實踐發展歷經“初步探索（1995-1999）、研究拓展（2000-2003）和研究細化和創新階段（至今）”[4]（P73）三個大的階段，取得了豐碩的實踐成果。自2011年政府績效管理工作部際聯席會議審議通過《關于開展政府績效管理試點工作的意見》后，全國各地方政府均積極探索開展績效評估工作，形成了諸如“青島目標責任考核”“甘肅第三方評估”“南京萬人評議”等評估模式，地方政府績效評估實踐發展呈現“模式多樣化”的局面，中央政府對績效管理工作的要求也由“試點示范”逐漸轉變為“全面實施”，2017年10月習近平在黨的十九大上指出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。督促檢查和績效考核作為推動政府管理決策落實的長效機制，從根本出發點和落腳點來說都是為了推動工作責任有效落實。

就目前實踐情況來看，雖然大部分地方政府已建立了督查、考核、公眾評議等工作責任落實機制，但是督查、考核、評議三者各成體系，還沒有形成強有力的工作合力，功能重疊交叉缺乏有機融合，信息資源獲取機制等重復建設，督而無力，考而無據，多頭督查，督考脫節，督考效能低下等問題較為普遍。在地方政府績效考核中，大部分地方政府建立了績效過程管理機制，借助第三方察訪核驗、信息化等手段及時發現并解決工作推進過程中的問題；督查作為政府內部職能部門，也通過限期報告、復核、調研等方式加強對政府部門工作責任落實的督促檢查力度，但在實際運行過程中，由于督查與考核組織機構職能的分割，督查與績效考核往往各自為戰，對同一事項“重復督查，重復核驗”現象較為普遍，缺乏信息共享機制，兩者并未實現專業性與業務性的有機融合，過程管理機制的“前置預警”作用并未有效地發揮出來，地方政府管理陷入“督查與考核兩張皮”的窘境，同時也對實施對象造成較大的負擔和壓力，使其陷入疲于應付的狀況。從組織體系上來看，大部分地方政府并未意識到“整合資源，形成合力”的資源融合重要性，而是脫離具體業務流程，為搞績效管理而搞管理，部分地方政府存在“要位置、要權力、要資源”的情況，政府績效考核組織體制不順、組織角色定位不清、人員力量不齊等問題仍舊沒有得到有效解決，績效考核陷入效果不彰的局面。督查雖然已形成了健全的督查網絡，但是督查缺乏可量化的督查評價機制，定性評估多、定量評估少，準確性不高，督查成果缺乏運用等問題較為突出。隨著國家治理體系與治理能力現代化建設不斷推進，加快督查與考核職能融合，優化調整督考組織體系，整合資源形成工作合力，進一步提高工作責任落實的成效顯得日趨緊迫和重要。

近年來，為有效解決“督考職能交叉，督考兩張皮”等問題，少數地方政府已結合工作實際積極探索了“督查與考評”相結合的政府績效管理模式，比如貴州省黔南州政府、廣東省中山市政府、遼寧省沈陽市政府、北京市大興區政府等，且均對具體的經驗做法進行了及時的總結和歸納，但是理論層面的研究卻沒有跟上實踐的步伐。從國內學術界研究現狀來看，大部分的研究僅限于“就督查而談督查”“就績效而談績效”。從督查研究現狀來看，督查作為政府內部控制管理的職能，外界對于其職能設置、運作機制等知之甚少，學術界對督查的研究主要集中四個方面：一是督查經驗與問題的總結，比如高小平[5]、賈群[6]；二是督查機制與方法創新的研究，比如連維良[7]、陳家剛[8]；三是行政督查法制化的研究，比如，蓋威、郭圣莉[9]；四是專項領域的督查研究，主要集中在環境督查、稅務督查等。關于如何把督查與績效考核等責任落實機制有機融合發展的研究缺乏，胡稅根[10]等曾從價值目標、評估體系、控制系統和組織保障四個方面探討了如何在督促檢查工作中運用績效管理方法提高督查檢查工作的效力，但未從融合發展角度論述督促檢查與績效考核之間的功能關系以及在功能、機制、方法等具體方面的融合路徑。進一步從我國政府績效評估的研究現狀來看，雖然國內學者分別從組織績效評估、公共政策與項目績效評估以及個人績效評估等方面進行了大量的研究，尤其在組織績效的評估理論與方法應用、體系與模式構建、問題與對策分析等方面取得了豐碩的研究成果，但是，圍繞“如何發揮政府督查在政府目標管理和績效考評中的作用”這一問題的研究尚未引起學界關注，實證分析更是研究的盲區。

督查與考核均是政府抓工作落實的有效工具，在經驗和理論層面理清兩者之間的功能與范疇關系，促進其有機融合，實現功能互補，形成工作合力，對提高政府管理效能，構建有效性和服務型政府具有重要理論和現實意義。鑒于目前實踐問題的訴求與理論研究的現狀，本文將結合多個地方政府實踐案例，從功能定位、制度安排、組織體系、機制設置、應用方法等方面探討督促檢查與績效評估融合的路徑，并分析“督考合一”機制的運作特點及其在政府推動工作落實等方面所具有的重要意義。

二、“督考融合”的實踐探索：

基于多案例的實證分析

近年來，部分地方政府結合地區發展實際，立足優勢，整合資源，積極探索了“督查、考核、評價”相結合的督考合一模式。從目前地方政府實踐情況來看，“督考融合”主要存在“黨政督考一體化”和“政府督考一體化”兩種模式，兩者在督考體制、組織結構上存在一定差異性，但在實施策略、方法、程序等方面又存在共性的經驗做法。

（一）兩種模式的差異：體制與組織結構比較

“黨政督考一體化”與“政府督考一體化”兩種“督考融合”路徑模式的差異主要體現在領導體系與組織結構兩個方面。

1.領導體系設計的不同情景安排：黨政領導齊抓共管與政府領導先行領路。從領導體系上來看，“黨政督考一體化”模式一般是由黨委一把手牽頭成立督考工作委員會或工作組，且黨委主要領導擔任督考委員會主任。比如，河北省承德市雙灤區政府成立了由區委副書記任主任，區紀委書記、區委組織部長、區委辦公室主任和常務副區長任副主任，區直13個綜合部門為成員的督查考核委員會[11]；而“政府督考一體化”模式一般是政府行政領導或一把手牽頭建立政府績效管理聯席會議或督考管理領導小組，政府行政主要領導擔任領導小組組長或會議召集人，組成成員不包括黨委相關部門。比如，北京市大興區政府成立了區委常委、常務副區長擔任聯席會議召集人，區政府辦主任擔任副召集人，各成員單位有關負責同志為聯席會議成員的區政府績效管理考評工作聯席會議（以下簡稱“聯席會議”），負責統籌規劃、組織領導績效管理工作，審定重要事項，研究解決相關重大問題。

2.組織結構設置的不同策略選擇：職能重組大變革與職能優化新調整。一切行政活動都是通過行政權力的運行來實現的[12]（P88）。從組織結構來看，“黨政督考一體化”模式立足整合現有資源，將原來獨立分設的黨委督查室、政府督查室、績效辦（或具承擔考核職能的相關職能部門）機構撤銷，進行職能重組合并，成立新的黨政綜合性業務職能管理機構，負責本級政府的督考工作，直接向黨政領導班子負責。比如，貴州省黔南布依族苗族自治州政府將原來獨立分設的州委督查室、州政府督查室、州目標考核辦合并成立州督查督辦局；與“黨政督考一體化”模式不同，“政府督考一體化”模式大多并不成立新的部門機構，而是立足政府督查網絡體系，以優化和強化政府督查職能為基礎，拓寬政府督查職能領域，融合績效評估或評價職能，強化政府督查室督查和考核的角色地位，擴大其部門職能權限。比如，遼寧省沈陽市政府將市人力資源和社會保障局的績效考評職責、市政務服務管理辦公室的政務公開職責劃入市政府督查室，擴大市政府督查室職能權限，改組成立督查和績效考評辦公室[13]。

（二）主要做法分析：基于業務流程的嵌入與融合

“督考融合”作為地方政府提高政府執行力的積極探索與創新，在“是什么？做什么？怎么做？”三個層面上形成了值得可總結借鑒的經驗性做法，比如，引入外腦智庫進行頂層設計，運用項目節點化管理方法實現督查與考核內容相統一，整合多種評估方式突出過程管理與結果導向，借助信息化手段促進督考融合等。

1.借助第三方機構的力量開展頂層制度和實施策略規劃。在“督考融合”模式的建構中，大部分地方政府引入了第三方機構，借助第三方專業評估力量，在廓清本級政府管理需求與地區發展方向的基礎上，攜手合作開展督考融合頂層設計。比如，北京市政府、廣東省中山市政府與國家行政學院等第三方機構在績效管理實施意見、方案以及體系設計等方面開展戰略合作規劃，從宏觀戰略層面制定“督考融合”的藍圖愿景。政府績效評估涉及政府管理的方方面面，政府績效評估的推行需要立足實際，由點帶線逐步鋪排，形成從上到下、從內到外的一致性共識才能有效發揮督查與績效評估的作用?！岸娇既诤稀痹谕菩羞^程中或多或少的會遇到部門利益、觀念認識不足、文化環境等方面的障礙，如何有效地規避或消除執行困難，科學有效地實施策略至關重要。從地方政府“督考融合”的實踐做法來看，大多采取“試點先行，分步實施”的策略。比如，北京市大興區政府按照“探索試行、總結完善、延伸運用、持續提升”四步走的總體安排，深入推進“督考合一”績效管理工作；沈陽市渾南新區政府結合工作實際制定了“打牢基礎、持續提升、充實完善”的“督考融合”三步走計劃。

2.運用項目化、節點化等管理方法實現督考內容的銜接。從管理方法層面來看，大部分地方政府創新運用了指標管理項目化、節點監控精準化等方式，通過發揮節點管理“及時發現問題、分析預判問題、督促解決問題”的作用，有效地實現了“督查”與“考核”內容的無縫對接。比如，北京市大興區政府運用項目管理“四個明確”（工作主體、重點、標準、時限）的方法，按照“具體、量化、可考核”的要求，將重點任務進行細化分解，形成任務指標，并依據不同工作類型，對任務指標進行節點化、模板化管理。例如，對于工程建設類工作任務，要求部門按照“項目立項、完成施工監理招投標、啟動開工建設、完成主體工程、竣工驗收”等環節明確各節點完成時限和標準，以及需要市、區兩級部門支持和鎮（街道）具體實施的事項，使“督”有節點、“考”有重點；黔南布依族苗族自治州政府建立“目標進度季度計劃”清單等制度，細化、量化考核內容和指標任務，明確任務完成節點和時限要求，融“考”于“督”，有效地發揮了“考”的功能[14]（P43）。

3.整合運用多種評價方式同時突出過程管理與結果導向。不同考評方式的互補運用能夠達到適用面更廣、管理過程可控、結果更有效的目的。從地方實踐來看，大部分地方政府整合運用了多種考核評價方式，將過程管理與結果考核有機結合起來，形成了“以過程導向考核的結果帶動和提高結果導向的考核指標（內容）、同時又以結果導向的考核指標反作用于過程導向的考核”的閉環督查考核體系。比如，沈陽市渾南新區政府實施分類分層考評、360°考評、公開述職和分類分級民主評議等考評辦法，全年考評按照“日常巡檢、季度評價、半年綜評、年終總評”的方式進行[15]；北京市大興區政府依據工作任務性質對區政府動態追加任務（區政府領導決策事項、區政府專項工作分工方案等）采取專項工作臺賬考評，市區兩級重點工作任務以及部門“三定方案”中部門職能重點工作采取指標化節點考核，并對部門任務完成情況采取“部門互評”“公眾評價”和“領導評價”的多層次、全方位評價方式。

4.借助督考數字化管理平臺等信息化技術促進督考融合。加大現代信息技術在政府績效管理中的應用，是政府績效管理中不可忽視的發展趨勢[16]（P437）。從地方政府實踐來看，大部分地方政府依托政府政務網絡平臺建立了“資源共享、實時跟蹤、全程管理”的數字化信息管理平臺，通過信息化平臺，對各部門節點完成情況進行在線監控，定期對節點完成情況開展察訪核驗和跟蹤督查，充分發揮“預警”作用，實現“督”與“考”的有機融合。比如，廣東省中山市政府委托第三方機構搭建了績效管理考評系統（包括部門考評、區鎮考評、人員考評和領導決策支持四個績效信息系統）；北京市大興區政府開發應用了政府績效管理信息化平臺（PC端）和領導決策督查在線管理系統（移動端APP）。

5.建立督考結果運用機制以促進管理“改進”和“問責”?？冃гu價結果應用既是評價的延續，也是績效評價的目的所在[17]（P364）。根據經合組織發展援助委員會制定的評價規范與標準，績效評價主要目的[18]（P397）從地方政府實踐來看，各地均建立了督考結果運用機制，強化督考結果在管理改進和問責等方面的應用，一是通過對經驗教訓的反饋來改進未來的援助政策、計劃和項目；二是提供“問責”的基礎，包括向援助者、利益相關者和公眾提供政府績效信息。比如，黔南布依族苗族自治州政府將單位年度督查考核結果作為績效獎勵、領導干部考核、行政問責等的重要根據；廣東省中山市政府將考核結果作為改進工作、干部考核任用、公務員評優評先的重要依據；北京市大興區政府執行“一通報、四掛鉤”制度，將考核結果作為科學發展績效考核，處級班子和干部業績考核綜合評價、評獎評優、班子調整及干部提拔使用，行政問責和資金安排的重要依據。

（三）主要特點：化督為考，融考于督，內外結合

“督考合一”的績效管理模式通過機構調整、資源整合等手段，在領導體系上保證了督考工作的權威性，在組織結構安排上確保了督考工作的有效性，為督考工作內容、方法體系等方面奠定了良好的體制和組織基礎，改變了以往工作中存在的“多頭重復督查、督查考核脫節”現狀，有效地扭轉了“督重過程、考重結果，督而無力，考而無據”的局面。無論從督查工作還是績效考評工作來看，地方政府“督查合一”的最終目的既不是為督出“誰快，誰慢；誰先，誰后”，也不是為考出“優、良、中、差”，評出等級，而是以督出問題，找到方法，促進落實，考出成效為根本落腳點，推動部門工作落實，提高政府部門執行力，為領導決策提供支持。從地方政府實踐情況來看，“督考合一”的績效管理模式特點可總結為“化督為考，融考于督，內外結合”。通過“督考合一”，在過程管理中能夠更好地利用督查的力量、督查的優勢、督查的制度，來實現績效管理所要達到的目標[19]，具體特點體現在領導體系與組織結構、督考方法與外部力量的嵌入融合等三個方面：

一是領導體系與組織結構的融合實現了權威性與有效性的結合。古今中外，領導從來就是任何組織存續和發展的關鍵因素之一[12]（P134）。高層決策者和中層決策者兩個不同的關鍵倡議者聯盟決定了政府績效評估試點結果的走向[20]（P38）。從地方政府實踐來看，“督考合一”建立了由黨政領導為核心，核心部門領導為成員的自上到下的決策領導管理體系，并整合資源組建了綜合性執行組織機構，建立了決策-執行-反饋閉環管理組織體系，保障了督考工作的權威性和有效性。

二是功能、程序與方法的融合實現了過程管理與結果管理的有機結合。地方政府督促檢查工作以過程監控為重心，而績效考評則以結果為導向注重事后評價，地方政府通過將督查與績效考評的程序、方法以及機制等有機融合在一起，將督查、考評各自特點有機結合在一起，實現了政府過程與結果管理的雙向結合。一方面“考評”為“督查”提供了方向和指引，實現了對政府重點工作和政府部門核心職能的項目化管理，確保了督查督辦有的放矢，推動任務落實到位；另一方面“督查”為“考評”提供了動力和保障。通過及時對完成難度大的工作開展動態以及專項督查，有效協調解決存在問題，避免任務落空，督查為績效考評指標的完成提供了有力保障[21]。

三是第三方外部力量的嵌入實現了專業性與業務性的結合。政府自身開展績效評估無法完全解決理論與工具專業化的問題，而獨立的第三方評估無法完全解決政府管理情景知識專業化與評估結果應用的問題[22]（P25）。從地方政府督考融合實踐來看，大部分地方政府積極引入第三方評估機構，在評估功能、制度、機制等方面深入協作，實現了政府業務與專業方法的互補融合。在第三方評估機構與政府主導型評估內嵌式的視角下，協同推進政府績效評估發展的積極嘗試為政府績效管理的發展提供了新的路徑。

三、“督考融合”

亟待解決的實踐與理論障礙

“督考合一”的績效管理模式是政府職能同構下政府執行力綜合提升機制建設，推進行政體制改革，加快建設服務型、有效性政府建設的有益探索。督查與考評融合不是政府部門職能、人員以及軟環境的簡單疊加，而是在組織領導、機構設置、體制保證、方法創新等方面實現優勢互補。但是，地方政府督查與考評在實際融合發展過程中還存在若干實踐問題與障礙，督查、考核與評議之間的功能關系等若干問題也亟待從理論層面進行系統性的理論闡釋。

一是政府主導下的內控性特點明顯，信息透明度有待提高。穩定、不流動是行政機關的組織特點[23]。我們如何解釋這一特點？很明顯，大多數部和局抵制職能削減，“保護自己的地皮”[24]（P109）。任何一項改革都會觸動既有利益者的利益，遇到“習慣性”和“認知性”等方面的阻力?！岸娇己弦弧弊鳛榈胤秸苿有姓w制改革的大膽嘗試，遵循了政府自上而下的改革路徑，是政府執行力體制的自我改良。從政府體制改革程度來看，大部分地方政府僅是對政府督查和考核進行了融合，黨委與政府重復督查等問題仍舊存在，督查考核體制改革并不徹底，督考體制有待進一步完善。進一步從業務內容來看，由于地方政府績效考核還只是停留在部門績效和個人績效考核，政府整體性績效考核與督查還未實現有機銜接。此外，督考融合形成了政府本位下的管理機制，督考信息僅在政府內部流動，信息透明度有待提高。大部分地方并沒有對外公布督考管理相關信息，少數地方雖然建立了績效信息網，公布了管理方案、辦法及意見，但是關鍵性信息，比如指標體系、考核結果等仍然公開不充分，公眾等外部力量[25]（P6）在信息不公開情況下很難了解、參與績效管理的過程。沒有對政府和管理部門的行動結果加以公開，民主輿論的形成就很難建立在盡可能合理的評價基礎上。督考信息公開須在政務信息公開基礎上，納入到政務信息公開范疇，加強制度建設，形成政府績效管理信息公開年報制度，進一步提高督考信息透明度，讓公眾充分了解政府部門做了什么，做得如何，取得了什么樣的成效。

二是第三方智庫支撐力量依舊薄弱，專業智庫建設須加快腳步?，F代行政管理的重要特征在于，知識就是力量，信息就是權力。人們服從來自對專家知識水平的認可和信息資源的依賴[12]（P123）。地方政府積極嘗試引入第三方智庫力量，在問題診斷、績效推行、專業培訓、制度設計、機制運作、方法創新等方面充分借助專家團隊的力量，一方面提高了績效管理體系的科學性和應用性，另一方面在一定程度上減緩了改革的阻力，但是，外部第三方智庫作用尚未得以有效發揮。一方面由于政府與第三方專業機構的合作協同機制尚不成熟，第三方智庫在政府管理不同情景中的作用及角色定位是什么等問題仍舊沒有在實踐和理論層面得到很好的解決，第三方智庫作用并未得到有效發揮；另一方面第三方智庫自身建設相對落后，影響在政府管理中的角色作用。雖然中國政府績效評估領域已形成了“以高等院校為主的研究團隊”[22]（P24），但是以高校為主的學術機構研究大多屬于基礎性研究，而并非以尋找問題解決方法，提供問題解決方案的智庫研究。與傳統的單純學術性的普通社會科學研究不同，智庫研究著眼于社會現實，主要采取經驗性、實證性的研究手段，從實際出發總結經驗、認識規律，找到現實問題的解決方法[26]（P15）。智庫的發展一般會經歷“專門化、專業化和職業化”[26]（P15）三個不同階段，但從目前國內智庫整體情況來看，以研究政府績效的智庫建設明顯滯后，智庫研究水平基本出于“專門化”水平，跨學科人才缺乏以及職業化程度較低。因此，加快政府績效管理智庫建設，搭建國內專業化、職業化的智庫隊伍，對政府績效管理發展具有重要理論和現實意義。

三是督查、考核、評價之間的基本范疇和功能定位尚需系統化理論研究?！岸娇己弦弧弊鳛榈胤秸冃Ч芾韺嵺`創新，已形成了“黨政督考一體化”與“政府督考一體化”兩種路徑，而且在應用實操層面上對督查、考核以及評議之間的作用關系形成了一定的經驗做法，但是由于缺乏系統化的理論指導，各地在“督考合一”的功能定位、制度安排、機制建設、方法運用等層面的認知和理解上差異較大、良莠不齊，存在諸多問題。比如，有些地方簡單地將對督查工作的考核理解為督考融合，有些地方雖然在機構體制上形成了強有力的領導決策與執行強有力的管理體系，但是在方法運用仍未走出傳統方式?！岸娇己弦弧辈皇嵌讲楣ぷ鞯目己?，亦不是督查與績效考核的簡單疊加，而是需要在理清兩者之間關系的基礎上尋找融合點。比起其他途徑而言，績效管理改進績效的過程通常更為緩慢，它的實施也要更長的時間[27]（P103）。因此，總結各地方經驗做法，以應用為導向系統地梳理督查、考核、評價之間的功能關系及概念范疇，探索建立科學的督考融合基本流程以及理論方法還需立足長時間的跟蹤調查研究。

四、結論：探索構建

“督考融合”模式的長效機制

“督考融合”作為地方政府整合多方力量，是政府職能同構下督查與考核在組織領導、體制保證、機構設置等方面融合發展的積極探索，對提高政府執行力，加快建設服務型與效能型政府具有重要意義。督查與績效管理的結合，就是要探索建立能衡量落實情況、執行能力和督查力度的政府績效評估體系和公務員績效考核體系，使督查的“軟任務”變為“硬指標”[5]，形成督查、考核、評價三位一體的政府績效管理綜合體系?！岸讲榕c考核”的有機融合能夠充分發揮督查的推動作用和績效考評的導向作用，產生“1+1>2”的效應，是一種既能推動決策部署有效落實，又能提升考評科學性的行之有效的績效管理模式。筆者認為，下一步，一方面要在理論層面梳理出督促檢查和績效評估相互嵌入并發揮作用的內在功能機理的基礎上，加強第三方智庫與實務界的協同合作機制研究，為地方政府實踐提供理論依據和指導，以便更好地發揮第三方智庫在政府管理活動中的作用；另一方面，作為政府管理的主體，地方政府及各組成部門須結合業務工作流程，尋找督促檢查和績效評估之間的有效融合點，探索建立“督節點、促推進、查落實、考結果、評成效”的“督考合一”的工作長效機制，形成多方位、全過程、真督查、實考核的運行機制，把“決策目標-督查推進-任務落實-績效考核”寓于一體，形成工作合力，推動工作責任落實，提高政府執行力，進一步推進有效性政府的建設。

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