村莊亂象、制度創新與規則之治

王向陽　沈遷

摘 要：社會治理現代化的核心，重心在基層，重點在農村。近年來，村莊亂象倒逼地方政府創新，進而形成富人治村規則，但在村莊利益結構保持不變的情況下，鄉村治理需要在復雜制度成本和富人治村分利格局中尋找平衡。本文主要運用質性研究方法，聚焦“法治中國建設的村級樣本”浙江寧?？h村級權力清單36條，通過對縣鄉村關系視野下寧海36條實踐全過程的梳理，力圖展現出東部沿海利益密集型村莊治理中制度創新的社會基礎、實踐邏輯及其與聯村干部制度、涉農資金整合等制度關聯的完整圖景。研究表明，制度創新需要與之高度契合的社會基礎，制度推廣需要考慮其社會基礎之上的制度成本，制度運行的實踐邏輯是在縣鄉村關系的完整鏈條中展開，制度關聯創新也需要服從于整個基層治理體系的有效性和適用性。

關鍵詞：政府創新；寧海36條；社會基礎；實踐邏輯；制度關聯

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）04-0080-07

一、問題的提出與既有研究

實現社會治理現代化，重心在基層，重點在農村。近年來，我國東部沿海利益密集型村莊中，派性斗爭嚴重、村干部權力濫用、項目落地大打折扣、涉農上訪量大增等問題突出，令基層政府部門頭痛不已。以浙江寧海為例，僅2010年到2013年間，寧海全縣共查處黨員干部違反廉潔履職的經濟類案件161件，其中，村干部違法違紀的案件達102件，約占總數的2/3，給老百姓的觀感是“蒼蠅撲面”。為切實解決這一難題，規范村級小微權力運行，進一步完善農村基層民主決策、民主管理和民主監督機制，自2014年初，浙江寧?？h大膽探索，從“五議決策法”起步，在全縣范圍內積極、穩妥、慎重推行村級權力清單36條（以下簡稱“寧海36條”），用于為鄉村治理“立法”“定規”，力圖將鄉村治理引入規則之道，實現依法治村，因此，有學者將其稱為“法治中國建設的村級樣本”。迄今為止，寧海36條已經施行4年有余，制度實踐狀況如何，值得我們好好總結與認真思考。

東部沿海利益密集型村莊中，派性斗爭嚴重，村干部更換頻繁且涉案率高，涉農資金使用大打折扣，一系列鄉村亂象的存在，催生了制度變遷的社會土壤。隨著地方政府創新實踐的開展，有關政府創新的研究也在不斷積累。學界既有研究中，學人多關注政府創新的動因[1][2]、特征與績效[3][4][5]（張光雄，2004；張玉，2004；吳建南、馬亮等，2007；王清，2007；吳建南等，2011），部分學者側重地方政府創新的比較研究[6][7][8]（陳家剛，2004；王清，2007；楊雪冬，2011；俞可平，2012）。尤其是在地方政府創新的動力機制分析方面著墨甚多，典型代表為政績驅動論[9][10]（李景鵬，2007；俞可平，2012；陳家喜、汪永成，2013）和壓力驅動論[11]（何顯明，2009），但較少能夠深入我國政府創新的內核（閆健，2014）。盡管如此，唐皇鳳（2011）對轉型中國制度變遷機理的分析[12]和閆?。?014）、周志忍（2014）對“父愛式政府創新”行動邏輯的分析，深入到政府創新的社會基礎和實踐邏輯中去，仍然為政府治理創新研究探索提供了諸多有益的啟發[13][14]。此外，對于寧海36條，李人慶（2014）認為，村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監督和民主管理的問題，是一個“半拉子民主”。[15]對此，賀雪峰（2016）認為，實現鄉村善治僅有民主選舉是不夠的，還需要配套的制度安排，且在制度推廣時，必須注意到制度運行的空間邊界問題。[16]此外，褚銀良（2015）對寧海36條的主要做法、成效、價值和意義進行了細致的梳理。[17]蔡長昆（2016）以寧海36條為例，對地方政府創新的制度邏輯也給出了自己的解讀。巢小麗（2016）對寧海36條的政策績效進行了分析，在她看來，治理主體多元化、權力運行透明化、村莊治理法治化、公共服務便民化、經濟建設市場化五要素的突破和變革，使得寧海36條對當地的鄉村治理產生了顯著的影響。[18]

學界既有研究，多集中在寧海36條這一政策的實踐背景、主要做法、政策績效、價值與意義等方面，對政策創新的社會基礎，尤其是將其放到縣鄉村關系格局中去整體性地理解并把握縣域范圍內政策創新體系者，較為欠缺。在關于地方政府創新的研究中，關注政府創新的類型、特征、成因、成效等方面的居多，且多為政府自上而下的視角，從縣鄉村關系整體視角探討的少。抽離社會基礎談制度創新和制度推廣，易淪為無本之木、無源之水，這就要求我們在縣鄉村整體經驗基礎上探討地方政府創新的實踐邏輯，唯有如此，方能全面而準確地把握地方政府創新的社會基礎、實踐邏輯與制度創新關聯。本文擬在這一方面做出嘗試，從剖析其制度創新的社會基礎——鄉村亂象，地方政府實行規則進村的實踐邏輯，討論縣域范圍內的制度關聯，反思規則進村后的村干部工作動力、村民需求與制度供給的有效對接及民主監督的形式化等四個方面進行探討。筆者所在的調研團隊運用田野調查的質性研究方法，深入寧?？h橋頭胡街道的D村、T村和S村開展了駐村調研，通過參與式觀察和半結構式訪談法搜集資料，力圖在理解村莊整體經驗的基礎上對寧海36條這一權力清單制度進行全面總結與深入反思，梳理其社會基礎和實踐邏輯，并在此基礎上，探討縣域范圍內制度創新的關聯邏輯。

二、鄉村亂象：制度變遷的社會基礎

根據歷次基層調研的情況來看，地方政府創新往往是被“逼”出來的，湖北沙洋的“按戶連片耕種”、廣東清遠農村的“三個整合、三個下沉”、江蘇射陽的“聯耕聯種”等，都是如此。相比中西部一般農業型地區，浙江地區非正規經濟發達，村民多在當地就業，村莊生活完整。在資源進村背景下，由于浙江地區資源流量較為豐沛，村莊多為利益密集型村莊。隨之而來的，是愈演愈烈的派性斗爭，并最終形成地方分利集團和地方利益聯盟。在利益角逐過程中，派性斗爭撕裂了村莊，村干部為利益而跑馬圈地，實際工作中“一年看、二年干、三年等著換”，項目落地大打折扣，灰色利益帶中烏煙瘴氣，村民怨氣沸騰，上訪上告者有之，群體性事件有之，鄉村之間，亂象叢生。最終的結果一定是只有斗爭，沒有規則；只有個體私利，沒有村莊公義；只有“小九九”，沒有大倫理；只有強者邏輯，沒有平等參與。最終，借用一位村干部的話說，就是大多數村莊必將淪為只搞政治不搞經濟的“政治村”。

以筆者調研所在的D村為例。D村，315戶，878人，位于橋頭胡街道城郊，屬于典型的城郊村。從1996年開始，也就是前任村主任阿武上臺（2011年選舉期間，由于刀砍現任書記阿明而入獄下臺）以來，村莊派性斗爭進入白熱化狀態。最突出的表現就是從2000年以來，部分村民正常生活所需的宅基地一直沒能成功申請并審批下來，以致當地宅基地地下市場價格炒到了一間20萬。一個很重要的原因就是村莊中書記阿明和主任阿武各領一派，派性斗爭嚴重，在沒有明確規則的情況下，村民代表和兩委干部根本就坐不到一起去，因此，村民的正常需求表達難以實現。一直到2015年上半年，已經連續15年沒有批過宅基地的D村，終于有了重大進展——首批征用10畝土地用于村民住房建設，先期解決18戶群眾的住房困難問題。據村黨支部書記介紹：

“D村之前開會就是吵架，甚至打架，我們村就是遠近聞名的政治村，不搞經濟，專搞政治！”

村莊利益流量越大，派性斗爭就越激烈，村干部更迭就越頻繁，涉案率也隨之上升。據D村一位老干部介紹，在寧海36條施行之前，村主任用錢很隨意，3萬塊錢打個條子即可，現在就必須按照程序一步一步來。尤其是隨著自上而下的創建活動逐年增多，圍繞著創建活動的利益爭奪也愈發激烈，一有工程項目都想做主，村兩委開會商量工作時，經常會議還沒開就吵起來了，村里想辦的民生實事誰也無法決定，村容村貌更是沒有起色，遑論村莊發展。類似情況，在36條出臺之前的寧海，比比皆是，且村莊利益流量越大，情況越嚴重。村莊亂象叢生，呼喚著新機制的出現。

基于此，我們便可以建構起如下邏輯：資源進村，且資源流量較為豐沛——形成利益密集型村莊——競爭性選舉框架下，派性斗爭嚴重，且和利益流量正相關，形成村莊內部利益聯盟——在沒有規則的情況下，村干部唯“利”是圖，濫用權力，且更換頻繁——項目落地大打折扣，“雁過拔毛”，項目資金使用規范及效能堪憂——派性斗爭愈演愈烈，進一步撕裂村莊——村民民怨沸騰，村莊亂象叢生?！皥陶h”唯利是圖，“在野黨”千方百計不合作、拉后腿，村民或被迫卷入其中，或被排斥在外，一旦利益受損，村莊內部無法合理解決，唯有上訪上告。政府一來擔心項目難以落地，二來擔心村民上訪上告，如何才能“不出事、多出彩”，成為其日思夜想的難題所在。

在這一邏輯鏈條中，我們可以發現一個關鍵變量——派性斗爭的規則性。寧海36條，也正是著眼于此，其最大的意圖正在于規范村級小微權力運行，將村級治理依法依規納入到規則治理上來。

三、引入規則：

規范村級小微權力的制度探索

村莊亂象，呼喚規則進村；立足實際，寧海積極編織制度的“籠子”。寧海36條的宣傳冊中記錄了36個流程圖，基本涵蓋了村級組織和村干部行使村務權力的全部內容。其中，有19個流程圖，涉及村級重大事項決策、招投標管理、財務管理等集體管理事項。其余的17個流程圖，則為村民宅基地審批、計劃生育審核、土地征用款分配等便民服務事項。宣傳冊的第一條，即為“村級重大事項‘五議決策法流程圖”（參見圖1）。根據這份流程圖標示，凡涉及村集體和村民利益的重大事項，當由村黨組織提議，再由兩委聯席會議商議，接著黨員大會審議，待村民代表會議決議后，留足3天公示時間，再由兩委會組織實施決議。

圖1 村級重大事項“五議決策法”流程圖

資料來源：《寧?？h村級權力清單三十六條》，寧?？h農村基層黨風廉政建設領導小組辦公室編印，2014年8月

面對村莊治理中派性斗爭的無序性、村干部的亂作為以及由此所衍生的下鄉資源落地大打折扣的困境，當地紀委部門適時推出了寧海36條，用以為村級小微權力立法定規，希望以此實現對村級小微權力的規訓，保障項目資源的使用效率和規范，進而為基層民主提供制度資源與規則框架。為什么是縣紀委而非其他部門來主導這一制度創新進程？這主要與縣域權力結構變革有關。近年來，從嚴治黨力度加大使縣紀委的權力變大，農村基層黨員干部的貪腐和作風問題成為縣紀委介入的重要切口。于是，村治不再是基層政權或民主自治問題，而是黨員干部作風問題，縣紀委的介入改變了問題被界定的方式。據悉，面對村治諸多困境，寧海36條在寧海的試點、推行、再生產，恰逢新一屆村級換屆選舉，由縣紀委作為“政策企業家”的角色，打開了政策之窗（Kingdon，1984）。[19]政策之窗打開之后，分別經歷了政策試點期（2014年2月—2015年4月）、全縣推行期（2015年4月—2015年6月）、社會推廣和制度關聯創新期（2015年6月至今）三個階段（見表1）。

表1 寧海36條實踐時間表

資料來源：整合自《寧?？h村級權力清單三十六條》（資料匯編），2014

如此一來，寧海36條，等于為村級組織和村兩委干部行使權力戴上了“緊箍咒”，同時對于一部分干部而言，很可能也是“護身符”，如此，使得村級小微權力運行時刻處于規則之中。有了規則之后，派性斗爭就不再是“亂”斗，而是在規則范圍內斗；村干部行使權力也不再肆無忌憚，而是必須行之有據，干部更換也許依舊頻繁，但一定有規可依；項目落地規范高效，灰色利益透明化、公開化；村民也不再是無頭蒼蠅，無處說理，亂闖亂撞。最終的結果，一定是村治得秩序，政府得穩定，村干部得到合理限制，村莊公義得以彰顯，最后村民得了實惠。

有基于此，我們可以建構起另一套邏輯鏈條：資源依舊豐沛，且一定會繼續進村——利益密集型村莊依舊——規則進村——寧海36條——村干部戴上了“緊箍咒”和“護身符”；灰色利益透明化、陽光化，項目落地按照規范來；派性斗爭依舊，但一定是在規則內進行，不過需謹防選擇性援引規則進村；村民監督有據可依、有章可尋，關鍵看是否有心——村莊治理由“亂”入“治”，政府省了心，項目進村規范又高效，最終村民得實惠。不過，在這一鏈條中，村干部的工作動力是關鍵所在，也是我們要關注的重點。

四、實踐后果：富人治村的規則之治

村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監督和民主管理的問題，是一個“半拉子”民主，派性和權力尋租形成一種為民主買單的惡性循環（李人慶，2014）。而《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民自治包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個要素，“四個民主”構成村民自治的完整內涵。在西式民主話語影響下，學界對村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一環節，選舉被認為是民主的核心價值，突出選舉的實踐取向和民主的價值取向主導著村民自治的理論研究和政策實踐，“半拉子”民主在寧海選舉和選舉后村莊治理中表現得極為突出。那么規則進村之后，當地村莊發生了哪些變化呢？

（一）規范村級小微權力運行，為村莊治理提供規則資源

寧海36條施行之后，當地村莊治理由無序走向有序。據人民網公開報道，有統計稱，2011年～2013年，寧?？h農村黨員干部涉及“三資”（集體資金、集體資產和集體資源）管理的違法案件占比很大，而且涉案金額越來越大。因村干部違法違規行為造成的上訪上告數量日漸增多，據悉，其中一鄉鎮2013年的信訪量高達198起，而該鄉鎮不過18個村。此外，村支兩委換屆后的另一個突出問題是，村干部的更替率，由原先的30%多，上升到50%～70%。寧海一些鄉鎮干部表示，大量新上任的村干部缺乏必要的村務和政務管理知識。有些文件，村干部根本就看不懂，更別說貫徹執行了。寧海36條實施第一年，效果尤其明顯，全縣反映村干部有違廉潔自律問題的初信初訪量同比下降八成。

（二）保障下鄉資源使用規范與效率，提升村民需求滿足程度

近年來，寧?？h加大了對農村的扶持力度。據介紹，僅2014年，各項涉農資金總量達數十億元。2015年，單就寧?？h縣級涉農資金，就已達到5.18億元，如何使越來越多的涉農資金進村落地成效得到最大發揮，成為縣委縣政府的一大痛點。面對如此體量的涉農資金，如何確保資金安全使用，成為縣委縣政府不得不面對的“頭號難題”。據了解，寧?？h胡陳鄉沙地下村，就是用五議決策法改變了面貌。沙地下村是個小山村，村雖不大，矛盾卻不少。2013年年底，該村兩委會換屆選舉后，村支書和村主任連任。因村民對村兩委之前所做的工程承包事項不滿，多次到上級政府上訪。在上訪壓力下，村支書與村主任雙雙辭職，村里事務一度癱瘓。此后，鄉政府臨時派遣一名干部到該村擔任支書。這名支書到任之時，恰逢36條權力清單發布。他便依照五議決策法處理村里的“爛尾工程”。村支書先用五議決策法征得村民同意，又依照工程流程圖實行招投標管理。很快，兩項“爛尾工程”順利完工，村民再未上訪。像這樣的例子，在寧海還有很多。正因為看到36條的實際效果，寧海群眾成為這份權力清單的忠實擁躉。

（三）保護基層干部，重塑村莊共識

令人想不到的是，對村干部而言，原本是限制村干部權力的36條，居然得到了他們的大力支持。據介紹，一些村干部認為，36條不僅是他們的“緊箍咒”，更是他們的“護身符”?！耙郧按甯刹砍榘脽?，都會有個別村民懷疑是拿了好處?，F在我有36條，清清白白，不怕說三道四?！?/p>

此外，寧海36條的施行，也進一步坐實村監會制度，使得村監會不再是形同虛設獨屬于書記或主任的“自留地”，至少在制度上，為村內監督提供了有效制度平臺。同時，寧海很多村干部及村民認為，五議決策法是一個總的議事規則，村里的重大事務必須套用五議決策法。簡而言之，寧海36條的引入，在為村干部的具體治理行為提供規則資源和權責邊界的同時，也在不斷重塑村莊內部共識。

由此，我們可以發現，寧海36條的施行，為村級小微權力運行提供了制度規范，從而使鄉村治理由亂入治，進入規則治理的道路。此外，從村級權力規范行使，進而倒逼村莊競爭性選舉的理性回歸，這也是其制度實踐衍生品之一?；诖?，我們可以建構起如下邏輯平面圖：規則進村——村級權力規范運行——項目落地規范，灰色利益陽光化——村干部謀利空間有限，使得村干部一職吸引力大減——村莊選舉理性回歸，村民尤其是村莊富人，政治熱情銳減——村干部激勵成為問題。在村干部工資待遇一定的情況下，現有村干部工作熱情下降，怎么辦？村干部不干活，只好讓聯村干部干，至此，聯村干部制度進一步被坐實，“聯村干部忙死，村干部閑死”成為常態。此為寧海36條和聯村干部制度的制度關聯。

基于此，我們同樣可以嘗試理解寧海的涉農資金整合政策以及縣域范圍內制度創新的實踐邏輯：寧海36條，規范村級小微權力運行——村干部積極性下降，聯村干部走上前臺，聯村干部制度進一步被坐實——村級權力規范起來了，且有聯村干部“兜底”干活，現在可以承接更大的資源流量進村了。這種情況下，涉農資金整合，更大更集中的資源流量進村，利益流量大增，派性斗爭更為激烈，村干部濫用權力沖動更強，這種情況下，尤其需要36條，因為36條越徹底，村級權力越規范，村干部積極性越低，壓力型體制下，聯村干部一定越重要，也更忙碌，相當于“一個聯村干部，既當鄉鎮街干部，又要當村干部”。至此，在更大資源流量進村的背景下，寧海36條規范了村級小微權力，村莊競爭性選舉得到降溫，村干部熱情下降，聯村干部忙得熱火朝天。以村莊穩定、班子團結為前提，以創建活動為窗口，以聯村干部為重要抓手，村莊被有效納入到基層治理體系當中來。

五、實踐反思：寧海經驗與啟示

寧海36條的施行，最大的制度意義在于可將村級小微權力裝進制度的“籠子”里，而這一制度天然存在的內在張力，就是村干部的工作動力問題。寧海36條，等于為村干部戴上了“緊箍咒”，也使得村莊原本的灰色利益空間陽光化，如此一來，原本就不是為村干部工資待遇而來的村干部工作動力問題如何解決呢？姑且擱置不表?，F結合筆者及所在研究團隊在全國各地農村的駐村調研情況，重點談一談對寧海36條這一制度實踐及其衍生性問題的思考。

（一）社會基礎是制度創新的啟動器

制度創新不是無中生有，而是深嵌于當地經濟社會結構這一社會基礎之中。從寧海36條的具體制度實踐來看，這一村級權力清單的出臺，離不開與之高度契合的社會基礎。在相當長的一段時期內，浙江地區鄉村在地工業化發達，附著在村莊利益結構之上的派性斗爭激烈，富人治村亂象頻出。加之特定階段項目進村落地的需要，地方政府也采取了借助富人力量治理村莊、協助項目落地的治理策略，與之相匹配的則是以部分工程利益作為交換。這一治理格局中，項目資源私人化運作突出，分利型交換特征明顯，加之村莊內部派性斗爭激烈，極大地影響了村莊治理的有效性?；诖?，村莊利益流量巨大、派性斗爭激烈、村干部行為失范嚴重這一村莊社會基礎呼喚外部規則的有效介入，以此調節村莊內部治理生態，這是制度創新的實踐起點，即制度創新需要與當地社會基礎相匹配。

（二）組織成本是制度推廣的摩擦帶

制度推廣不是在真空中運行，而是需要在具體的基層治理實踐中得以檢驗。從寧海36條的具體實踐來看，制度運行的實踐邏輯是在縣鄉村關系的完整鏈條中展開的。因此，制度推廣需要考慮其社會基礎之上的制度成本，主要表現為組織成本。對于中西部一般農業型村莊而言，集體經濟空殼化是普遍現實，喪失了經濟基礎的村民自治體系，注定難以承載復雜的制度設計和高昂的組織成本，僅可維系最為簡約的治理體制，地方性非正式規則應用也較為普遍。東部發達地區農村或大中城市城郊村與城中村，集體經濟往往比較發達，足以滋養相對復雜的制度體系和組織結構，也即村內治理資源和地方政府治理資源足夠豐沛，足以支付制度推廣所帶來的組織成本，加之村莊利益邊界模糊，具體組織過程復雜，對治理資源提出了更高的要求。因此，對于制度推廣而言，除了考慮社會基礎之外，其治理資源是否與組織成本相匹配即制度適用性也至關重要。

（三）治理有效是制度關聯創新的落腳點

黨的十九大報告中明確提出了鄉村振興戰略，其中“治理有效”是基本要求。何謂治理有效呢？在筆者看來，治理有效有兩個相互貫通的衡量指標：一是自上而下的治理任務和治理資源可以順利進村落地，二是自下而上的群眾訴求和基層信息可以順利上傳，即實現自下而上的治理需求與自上而下的治理任務、項目資源有效對接。任務、資源與需求的有效對接是目標，關鍵在于基層組織的有效性。而基層組織的有效性則取決于基層組織形態與治理任務密集程度、治理資源豐沛程度相契合。寧海36條實施后，當地村級組織逐步向正規化村級組織過渡，正規化的組織形態與當地密集且頻發的治理任務相契合，同時也離不開當地地方政府豐沛的治理資源。反觀中西部一般農業型村莊，治理任務稀疏且偶發，階段性強，加之不論是村莊內部治理資源還是外生型地方政府治理資源，均不足以支撐起一個正規化的村級組織，因此，中西部農村內在呼喚也適用于兼業干部、靈活治理所支撐起的簡約治理體制。否則，對于中西部一般農業型村莊而言，過于復雜的制度設計，要么加重基層組織負擔，要么成為“紙上畫畫、墻上掛掛”的制度空轉。

有基于此，寧海36條的具體實踐啟示我們：制度創新離不開當地村莊社會基礎；制度推廣必須考慮依托于村莊基礎之上制度運轉起來的組織成本；治理有效的核心在于自下而上的群眾需求與自上而下的治理任務、治理資源有效對接，關鍵在于基層組織形態要與當地治理任務、治理資源相匹配。

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