政府部門預算績效考核存在的問題及對策

黃鵬浩　葛磊　姜愛華

摘 要：預算不僅是財務范疇內的工作，而是一個結合政治、經濟、管理等于一體的綜合性事務。隨著我國政府部門改革的深入，隨著經濟體管理模式的不斷轉型，財政預算體制的改革也不斷更深推進，預算方法推陳出新、預算標準與時俱進、預算管理模式更是在不斷探討中愈加貼合國家財政對資金監管的要求。在這樣的大背景下，根據預算績效管理的基本理論，研究國家發布的預算相關規定，實際分析研究了MM政府部門預算績效管理中存在的問題，在此基礎上，依據PDCA法，引入全新的績效預算理念，架構處組織結構與流程，希望能在實際應用上給我國其他地區政府部門的預算績效考核管理提出一些可操作的參考。

關鍵詞：政府部門；PDCA；預算績效考核管理

引言

政府部門預算是指國家機關、團體和政府部門等對于未來一段時期內的收入和支出資金所編制的計劃。預算績效管理是將績效理念融入預算管理的全過程，即將預算編制、預算執行、預算考核每個環節都與績效掛鉤，建立起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。政府部門的預算績效管理與內部控制密切相關，內部控制是規避預算風險的重要保證，而預算績效管理是內部控制的重要手段之一。預算編制、預算執行和預算考核三個主要環節均存在一定風險，健全的內部控制制度是預算績效管理的基礎和保障。將預算績效管理納入內部控制體系建設之中，能夠推動內部控制建設，提高內部控制執行力。構建政府部門內部控制框架時，應當以績效管理為導向，在績效管理的過程中加強各個環節的內部控制，將二者有機結合，才能將政府部門內部管理落到實處，才能使其管理活動達到預期的經濟效益和社會效益。

一、相關理論介紹

（一）預算績效管理的內容

所謂預算績效考核管理是指將預算資金的預算支出同實際支出達到相符的狀態。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，“是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統，是政府績效管理的重要組成部分”。預算績效考核所強調的是在預算過程中的支出需要給予指標，要求政府部門在預算編制過程中，始終堅持以人為本、為民服務的理念，在預算的過程中需要不斷提升服務水平和專業知識，盡量做到花最少的錢，辦最多的事。

（二）行政政府部門預算績效管理的特殊性

1.績效預算將直接決定我國預算管理改革方向

績效預算是對傳統預算理念的革命，由注重投入轉向注重產出和結果，強調責任和效率。實施績效預算，要求進一步深化改革，提高預算管理水平，更加重視資金使用效益和資源配置效率。為適應這一要求，需要轉變理念，在繼續深化部門預算、國庫集中收付、政府采購等改革的基礎上，引入中期預算框架，實施政府會計改革，擴大績效評價范圍和力度，加強預算績效管理，逐步推進績效預算。

2.績效預算將深刻影響政府管理行為模式

績效預算管理是政府績效管理的重要組成部分，它強調受納稅人委托、對社會公眾負責的意識，有利于提高公共產品和服務的質量，促使政府部門提高管理效率，改善決策水平，增進服務意識，并將其立足于公共產品的供給角度，進一步推進政府職能轉變，促進高效、責任、透明政府的建設。

3.績效預算將不斷推進社會主義政治文明進程

實施績效預算，強調“問效問責”，促使公眾關注政府支出效率，有利于公眾參與到預算過程中，強化民主意識，保障公民的參與權、表達權。同時，將績效評價結果公開，可以有效緩解公眾對政府支出的質疑，保障公民知情權和監督權，增強政府透明度，促進和諧社會和社會主義政治文明建設。

（三）文獻綜述

馬文.B.曼德爾（Marvin.B.Mandell）（2011）提出，政府預算開支必須從政府部門的實際角度出發，預算管理部門的相關人員需要不僅有著專業的知識，同時要有良好的職業道德。

美國通用公司前CEO杰克.韋爾奇（Jack.Welch）提出，政府預算考核體系的完善，需要結合企業績效考核體系，如運用360度考核管理辦法，全方位對政府預算進行考核與管理，才能最大限度的降低政府因預算不完善而造成的損失。

賈康、蘇明（2016）提出，近年來，隨著我國政府部門對預算管理的重視，越來越多的政府部門對預算管理進行了深入研究。但是由于政府部門在預算管理方面還存在許多不足，如預算管理人員綜合素質不高、預算考核體系不完善、預算評價體系不健全等，這些都成為制約政府部門預算管理的重要內容。

劉尚希、史興旺（2017）提出，在完善政府預算管理方面，除了需要建立完善的預算編制制度以外，預算績效考核體系顯得尤為重要。在建立預算績效考核的體系中，可以從以下幾個方面：第一，完善預算績效的上報體制；第二，每月進行預算考核，月末需要綜合評價；第三，考核結束以后，需要進行考核評估，將預算績效考核效果最大化。

二、政府部門預算績效考核現狀——以MM政府部門為例

（一）“組織機構及人員配備現狀

績效預算必須具備一個能平衡協調各團隊工作的機構，即預算管理委員會。此機構獨立于組織中任一職能或權力部門?？冃ьA算管理委員會通過對資金的分配、資金的撥付、資金的使用效益進行定量或定性分析，從支出活動中的成本、投入和效果入手來決定支出項目是否必要以及對申請預算資金的多少進行客觀評價，從而使財政資源的配置與使用效益達到最佳。

MM政府部門具有17個職能部門來完成公共對外產品的提供。在預算管理過程中，應從流程入手，抽調所需相關職能部門的人員組成獨立機構——預算管理委員會。委員會在組織結構上橫跨各職能部門之上，在權力上高于各職能部門，接受團隊報告，對高層管理者報告工作。

（二）制度建設、基礎工作、評價結果的應用

MM政府部門應合理確定預算管理委員會的職責。MM政府部門要根據自身特點來確定預算管理委員會的職責。預算管理委員會按照組織總體目標制定具體預算管理辦法，并對資金運營實施管理和監督，其主要職能包括：一、平衡協調各團隊預算目標。二、審批各團隊提交的預算草案。三、績效評價和考核，預算管理委員會負責牽頭制定績效評價的指標、方法、標準，以此作為獎懲機制，作為該團隊所負責流程下一年度預算調整的依據。

組織是兩個及兩個以上的人為了實現共同的目標而形成的有機整體。而組織結構將組織的一切活動都至于控制之下，是一切管理工作的起點?？冃ьA算管理是組織管理系統中的一部分，第一步要解決的問題就是組織架構問題，設立預算機構、挑選預算管理人員、設置管理崗位是預算管理的起點，架構不清晰，職責不明晰，預算管理無從談起。

鑒于MM政府部門原部門預算體制下缺少評價這一環節的缺陷，績效預算組織架構的目標應以“結果”為導向指導組織結構的架設。

三、MM政府部門預算考核存在的問題分析

（一）MM政府部門預算主要編制部門定位錯誤

談起預算，多數人最先想到的是財務，認為大小經濟事項均屬財務范疇，從基礎數據的收集到資金平衡，再到報表編制，財務扮演主力角色。然而，預算是集業務、資金、管理等于一體的綜合性事務，需要深入至最末級的業務單元根據業務流程編制數據，應秉承“誰花錢誰編制”的原則由每一個業務單元提供相關基礎資料及數據，財務則應扮演配合者、指導者、協調資金的角色。

（二）預算定額無法獲取或不科學，導致基礎數據缺乏可操作性

每一業務單元收集的基礎數據一般以工作量或發生經濟業務乘以預算定額得出，但針對行業針對特定經濟主體且適合當下經濟環境的定額卻難以獲取。目前，MM政府部門很多定額套用別的行業規范或沿用上世紀七、八十年代的定額標準，在經濟如此飛速發展的今天，顯然是不科學的，只會造成預算與實際發生不配比，不能適應單位經濟發展的需要。

執行與預算的偏差除了上述編制預算時定額不科學、不合理導致的因素之外，另一個主要原因即為編制方法不科學，傳統的基數按比例增長沒有考慮以來年工作入手反映經濟活動的資金訴求，等實際開展工作時發現預算并不能滿足當前需要，其結果無非可能出現三種情況：1、出現預算與執行“兩張皮”現象，脫節嚴重；2、預算調整隨意性大；3、出現財政資金違規行為，無論哪種情形，都是對預算剛性的挑戰及對財政資金使用不當的表現，在預算管理中時當杜絕的現象。

（三）缺乏評價考核環節

在部門預算制度下，缺乏預算評價部門，同時也缺乏科學的評價體系。對財政資金使用效益無評價考核的意識。部門預算編制之后究竟是否符合單位自身經濟活動需求，執行過程中是否能夠按預算執行；經濟行為的合法、合理性；資金使用產生的效果、帶來的收益等問題都是應該引起全面重視的，卻在當前的部門預算中缺少這樣的體系，使得預算編制沒有目標，脫離實際，不能統籌兼顧編制預算時預算基礎數據收集所需要的結構配置、權力分配、有機溝通；不能監督預算執行中的安全性、合規性、有效性及產生的效益情況；不能通過測評資金使用效益，把握決策和政策效應，判斷資金配置的合理性，找出資源配置缺陷，及時調整支出方向和規模，防范和控制風險。

（四）缺乏內部反饋機制

預算的執行時一系列經濟活動過程，把控過程的重點在于反饋。在一個閉環流程中反饋機制促使信息的溝通更加及時，適于事中控制。但MM政府部門缺乏與預算流程相關的反饋機制，執行過程由于信息不對稱得不到控制，這也是造成預算與執行“兩張皮”現象的管理缺失所在。

四、基于PDCA思想完善政府部門預算績效考核的措施

（一）建立績效評價結果數據管理制度

將績效考核數據信息輸入到部門預算管理系統中，使財務部門與政府部門共享數據信息資源，為政府部門和部門預算管理提供服務。對預算部門提交的重點績效評估結果，各級財政部門必須向同級人民政府報送決策和部署。 績效考核完成后，財務部門和財政預算部門將評估結果以文件形式反饋給項目主管部門，并及時告知其評估過程中發現的問題，并督促其拿出糾正意見。

（二）實現績效評價結果和預算安排的有效銜接

對于績效考評中得分較高、資金利用效果較好的部門加大支持力度，績效被評定為“最佳”的，財政部門和預算部門可以考慮按項目安排資金的一定比例給予專項獎勵；評價結果被評定為“中等”的則根據謹慎性原則安排接下來的預算；對于績效評價中得分較低、資金利用效果較差的項目，可予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應當根據情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出，將節余調整的資金轉而用在績效評價效果較好的其他項目上。這樣就做到了政策上的“進退自如、增減得當”，使績效評價結果真正影響到實際預算安排，減少盲目、無效投資，合理配置財政資源，提高投資的效益性和安全性。

（三）推進績效信息公開

要充分借助政府門戶網站、主流財經網絡平臺、紙質財經報刊等媒介渠道向社會公眾公開績效評價的結果，尤其是社會關注度較高、密切關系民生的重點支出項目更應當如此，從而切實提高財政資金使用的公開度和透明度，自覺接受社會各利益相關方的監督制約；與此同時還要加強和完善績效信息的公開透明，逐步拓寬預算績效目標、績效報告、評價結果等績效管理信息在本部門內部的公開范圍，并最終實現在本部門內部的全透明。

（四）完善績效激勵與問責

通過適度放寬對資金投入的控制，強調在預算決策中使用績效信息，部門將逐步增加部門資金使用的平衡，并將項目績效與績效評估掛鉤公務員和發放獎金補貼以促進資源績效信息。配置和資金使用在劇中扮演的角色。要盡快建立涉及各級政府職能部門使用資金的績效問責機制，讓社會各方參與。我們必須篡改有意隱瞞，虛報和未報告績效評估資料等行為，當績效評估結果嚴重偏離既定績效目標時，應實行行政問責制，對預算執行形成強有力的威懾作用管理。建立績效管理工作考核和結果通知和面試制度。在預算績效管理中取得顯著成績的預算單位應得到贊揚和鼓勵，反之亦然?？冃Э己私Y果真正納入各級黨委和組織部門對職能部門負責人的業績考核。在具體業務方面，各級人大可以率先把重點放在重點支出（項目）上。根據所有單位的自我評估，年度項目績效問責會將以特定目標舉行。詳細和公開的聲明是關于項目執行的具體條件。

五、結束語

績效預算管理是一種現代的管理手段和方法，是政府部門財務管理的核心。預算的編制、執行、考核評價貫穿于政府部門財務管理工作的始終。它能使政府部門全部業務活動處于事前的計劃中，具有前瞻性和導向性；它使得政府部門在業務開戰前合理配置資源，在預算的總目標下強調效率、效果、效益；它使得政府部門的預算執行中通過時時監控，達到預算的總目標；它也是政府部門財務工作考核的重要依據，加強事后評價和監督，提高財政資金使用的效益和效果?？冃ьA算能充分發掘各部門人員的積極參與意識、調動主觀能動性、集思廣益、創造性的開展工作、提高工作效率。

參考文獻：

[1]張友棠，李思呈，曾芝紅等.基于DEA的大學預算績效撥款模式創新設計[J].會計研究，2014，（01）：64-70.

[2]馬蔡琛，沈雁寒.公共預算績效提升的博弈分析——基于利益相關方互動影響的考察[J].云南財經大學學報，2012，（06）：3-10.

[3]徐建中，夏杰，呂希琛等.基于“4E”原則的我國政府預算績效評價框架構建[J].社會科學輯刊，2015，（03）：132-137.

[4]張甫香，張健.高校預算績效若干問題探討[J].江蘇高教，2016，（01）：59-61.

[5]趙瑩.水利預算績效管理工作的思考與建議[J].中國水利，2016，（04）：5-7，4.

[6]王峰.行政事業單位預算績效評價指標研究[J].中外企業家，2014，（25）：152-152，154.

[7]茆英娥.地方政府一般預算績效評價指標體系的構建[J].財經論叢，2017，（05）：31-36.

[8]《經濟研究參考》課題組.預算績效管理改革的實踐與思考[J].經濟研究參考，2015，（52）：41-50

作者簡介：

黃鵬浩，葛磊，姜愛華（教授），中央財經大學。