關于國有土地使用權有償轉讓問題的思考

劉明　賈寧

改革開放以來，我國國有土地使用制度經歷了從無償、無限期到有償有限期的變革。從此，一舉打破了土地長期無償、無限期、無流動的“三無”和單一行政劃撥制度，實行行政劃撥和有償出讓使用土地的“雙軌制”。

一、嚴格執法，加強管理，制止國有土地使用權轉讓中的違法行為

現實生活中國有土地轉讓存在的問題，不管是大是小，是多是少，概括起來，均屬非法轉讓。因此，解決問題的關鍵在于嚴格執法。各級政府的土地管理、房產管理、規劃、稅務以及司法等部門應對存在的問題引起高度重視，采取有力措施規范房地產市場行為。這里要著重抓好以下幾方面的工作：

一是土地管理部門、房產管理部門要嚴格把好登記關，監督國有土地使用權的當事人依法轉讓土地使用權，及時糾正違法轉讓行為；

二是嚴格實行土地用途管制，對擅自改變土地使用用途的違法轉讓，土地管理部門要堅決予以制止查處，以維護城市規劃和土地利用規劃的實施，城市規劃部門也應協調管理，處理好城市規劃和土地管理的關系，共同辦好建設項目的規劃及用地手續；

三是對私自轉讓土地使用權；牟取暴利的單位或個人，土地管理部門應視其情節輕重，給予警告、罰款、沒收非法收入直至注銷產權證書，收回土地使用權等相應的處罰：

四是土地管理部門及國有資產管理部門應加強對企業使用權的管理，尤其是加強企業改革中的土地資源管理，科學評估地價，加強土地資產營運監督；

五是對通過劃撥方式取得的土地作用權法律不允許轉讓而進行轉讓或未按規定的條件補交或抵交出讓金而進行轉讓的，土地執法部門應依法予以沒收違法所得及直至收回土地使用權。對觸犯刑律的，應追究其刑事責任。

二、擴大土地使用權出讓范圍，增強市場競爭機制

現今，鞍山市建設用地在提供上還是實行“雙軌制”并進，即是以行政劃撥和出讓方式提供土地給用地單位。而其中按行政劃撥方式進行供地還占較大比例，大量無償限期使用土地阻礙了全市地產市場的進一步發展，不利于地產市場的全方位培育。因此，筆者認為，要進一步推進土地使用制度改革，擴大市場，建立一個以市場經濟配置土地資源的有效手段，就必須擴大土地使用權出讓比例。應該對除法律規定可以劃撥用地外，其他建設用地一律實行出讓方式供地。這既可體現土地這一特殊商品的經濟價值，又可避免土地投機行為。要積極引導原劃撥土地的入市，鼓勵其合法流轉。凡屬劃撥土地轉為經營性用地及舊城改造的國有土地都要實行有償使用，納入有償出讓和轉讓的軌道。并積極試行土地使用權年租制。通過逐步提高土地使用權出讓比例，以適應社會主義市場經濟的需要，保障全市地產市場的不斷壯大和健康發展。

為了保證國有土地使用權真正做好有償轉讓，而且做到物有所值恰到好處，不低償和高賣，這里有兩個問題要切實解決。

一是要堅決推行土地使用權招標和拍賣制度。凡市、縣轄區內的國有存量土地（包括歷史用地、劃撥土地使用權轉讓、工業用地改變為商住用地的）；農村集體土地經依法征用轉為國有土地后的招標拍賣出讓以及法院判決需拍賣用于清償債務的土地使用權轉讓均需實行公開招標、拍賣出讓。市轄區內經營性房地產項目用地的，更需通過招標、拍賣方式出讓。這是建立公開、公平、公正的地產市場秩序，充分實現“由市場確定地價，由市場確定開發單位”，更好盤活城鎮國有存量土地，促進我市經濟和城鎮發展需要。為此，要堅決貫徹執行省和我市城鎮國有土地使用權公開招標拍賣暫行辦法。

二是要進一步加強地價管理，搞好地價評估。土地價格的確定是地產市場交易的核心，是土地作為資產，具有商品價值的主要體現，是地產市場運作中不可缺少的重要一環。當前，鞍山市地價管理還有待完善，喊價叫價買賣土地的現象還經常出現，甚至一些低價轉讓土地，導致國有土地資源大量流失，嚴重阻礙了地產市場的規范和政府實行宏觀調控手段。筆者認為，首先要在基準地價基礎上，評估宗地地價，保證地價評估的準確性和合理性。其次市國土部門要加強地價評估隊伍的建設，抓好估價人員和估價機構的資格認證工作，使地價評估隊伍評估出的地價具有合法性、權威性和科學性。

三、健全配套現行土地轉讓的法律法規

隨著經濟體制改革的不斷深入，我國已出臺了許多有關國有土地使用權有償轉讓的法律法規。這些法律法規，為房地產市場的健康發展提供了有力的法律保障，標志著我國國有土地使用制度的改革進入了一個新的發展階段。但現行有關土地轉讓的法律法規健全配套還不夠。有的不能適應實際，不夠具體、不夠全面，致使有的土地轉讓行為無所適從；有些土地法律法規過于簡單，難以操作；有些土地法規缺乏明確的法律責任的規定。比如，法律責任問題?！冻鞘袊型恋厥褂脙r格管理暫行辦法》第17條規定，對違反國家土地使用權價格法規政策等，可由價格檢查機構依法查處。但到底該如何查處，應負什么法律責任沒有明確的規定，使當事人產生“違法不犯罪”的觀念，價格執行機構也難以操作。對此，筆者認為，應該從立法上加以完善：（1）為更有效地打擊土地犯罪行為，應加快做好新《刑法》第228條的司法解釋工作，對“情節嚴重”，“情節特別嚴重”的界定明確化，具體應該從違法轉讓哪些土地，違法或違規轉讓土地使用權的金額多少，造成社會影響多大，對正常市場秩序擾亂的程度多大或造成后果多嚴重等方面進行界定。（2）加快其他方面的配套法規的修訂及制定工作。比如抓地價等方面的配套立法，為了防止國有土地使用權轉讓價格的不合理上漲，建立制定地價管理規定，國有土地使用權的轉讓市場管理規定等等，明確規定國有土地使用權轉讓價格的構成及對價格進行調整的法規措施，如制定最高限價，增加土地供給，制定公布標準地價，甚至規定適當凍結地價，規定對明確的投機行為及違反價格法規行為給予罰款或采取其他嚴厲制裁措施等。（3）建議增加公證等監督機制的法律規定，把公證列入土地使用權轉讓的必經程序。

國有土地使用權有償轉讓工作，是一件政策性很強的工作，也是一項涉及土地所有者和使用者的合法權益的工作，只要通過普及法律知識，增強全社會公民對土地管理法律、法規意識，加強管理，嚴格執法，不斷健全土地轉讓的法律法規，避免和糾正違法行為，使國有土地使用權有償轉讓制度得到完善。