英國2011年以來的家事審判改革效果及其發展*

齊凱悅

自2011年家事司法審查以來,英國積極推進家事審判改革,通過法院組織機構改革、公法案件及私法案件中的相關改革推動家事司法系統的發展,整體上取得了顯著效果,改革的預期目標基本實現。然而在改革推進過程中,部分問題仍未得到有效解決,部分問題隨著改革推進逐漸凸顯,家事審判改革尚存諸多有待改進之處。英國各界對此次改革的影響作出調查研究,一定程度上反映了公眾和專業人士對此次改革影響的認識。同時,英國的家事審判改革同樣受到其他國家和地區的關注,部分具體的改革措施或成為其他國家或地區借鑒和參考的對象,或受到其他國家或地區的探討與探究。

一、“更好未來”

英國此次家事審判改革以解決家事司法系統存在的案件審理遲延、費用支出過高、組織機構缺乏信任、信息技術水平不足等問題為直接目標,通過各項改革機制的推進實現家事司法系統的更新。2011年家事司法審查中涉及的大部分改革措施均在實踐中得到推行,并基本上取得了預期效果。在直接目標基本實現的基礎上,英國家事司法系統實現了進一步的更新和發展,一定程度上推動了接近正義的實現。

家事審判改革之前,英國司法界對此次家事審判改革都充滿了很大預期。英國政府及司法界普遍將2011年家事司法審查以來的家事審判改革定義為最大規模的家事審判改革,認為該改革會保障兒童和家庭免受案件審理遲延或法庭對抗等問題的影響,并確保他們在法院中以所受傷害最小的方式解決爭議。該改革標志著家事司法系統的重要時刻,即將家事司法審查提出的建議付諸實踐,并始終將兒童和家庭作為家事司法系統各項工作的核心位置。①Ministry of Justice,Department for Education,Family Justice Reforms to Benefit Children,at https://www.gov.uk/government/news/family-justice-reforms-to-benefitchildren,Jun.25,2018.詹姆斯·孟比(James Munby,1948—)庭長指出此次家事審判改革是當下司法工作人員在職業生涯能夠見到的最大規模的家事司法系統的改革。前任司法部長西蒙·休斯(Simon Hughes,1951—)指出,很長時間以來兒童忍受著過多的遲延和對抗性的庭上爭辯,該改革會使得家庭遠離法院的遲延或對抗導致的負面影響,確保他們選擇受損最小的方式解決糾紛。②Shefali Shah,Key Changes To Family Justice,CoramBAAF,2016,p.78.

2014年英國教育部與司法部以“家事司法的更好未來”為題對自2011年家事司法審查以來英國家事司法系統的變革發布報告。該報告將獨立家事法院的設立作為此次具有徹底性的家事審判改革的典型標志,指出建立獨立家事法院這一存在了多年的設想終于得以實現。同時,26周審限制度的引入在于減少家事案件審理遲延的問題,盡管該改革看似只是一個雄心勃勃的目標,但在實踐中案件審理期限出現了戲劇化減少的現象,證明了該改革的合理性。非訴糾紛解決機制的推進為人們提供了解決糾紛的更佳途徑,法律援助方面的改革導致更多的人選擇自我代理,而自我代理本身是家事司法制度的組成部分之一。該報告指出,英國已經在家事司法系統改革的道路上已經走了很遠,但相關工作還有待進一步推進以保障家事司法中每個人的更好參與。①Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),pp.2-3.

就英國此次家事審判改革的具體推進來看,家事司法審查中的大部分建議得到貫徹或推行,并在實踐中的直接效果非常明顯。同時,諸如在線法院建設等改革措施仍在不斷深入推進過程中,有待進一步觀察這些具體改革舉措的影響和效果。就整體效果而言,英國此次家事審判改革基本上實現了預期效果和家事司法系統更新的直接目標。

(一)案件審理時間明顯縮短

解決案件審理遲延的問題,提升家事司法效率是英國此次家事審判改革最為重要的直接原因。從英國司法部公布的家事法院的數據信息來看,自2011年家事司法審查以來,英國撫養案件的審理時間明顯縮短,從2011年的55周縮短至2014年的30周,隨后該審理時間以較小幅度降低,2015年撫養案件的平均審理時間為28.3周,2016年為26.9周,2017年升至28周。與此同時,在26周內審結的案件,從2011年的12%增加至2016年的61%,2017年為57%,超過一半以上的案件在改革中引入的26周法定審限內審結。②Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales Annual 2016 Including October to December 2016(March 2017),p.4;Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales,January to March 2017(June 2017),pp.2-3.(表1、表2記錄了2011年至2017年撫養案件平均審理時間變化及26周審限內審結的案件的比重變化)通過對案件審理時間的研究可以發現,英國家事審判改革前最為突出的案件審理遲延問題在很大程度上得到緩解,家事審判改革的直接目標逐漸接近完成。

表1 撫養案件平均審理時間變化(2011—2017)

表2 26周審限內審結撫養案件變化(2011—2017)

在英國家事審判改革過程中,解決案件審理遲延問題是實施各項改革措施的重要目標。引入26周審限制度的直接目的即在于解決撫養訴訟中案件審理遲延問題,通過該強制性的審限制度的適用使得地方機構、法院等組織機構提升工作效率,盡量將糾紛處理過程控制在26周審限內。信息技術更新與在線法院建設、限制專家參與以提升家事司法效率、實行積極的案件管理等改革措施在提升案件管理工作質量和促進組織機構更新的同時,推動案件審理效率的提升,一定程度上解決案件審理遲延問題。英國此次家事審判改革實際上圍繞解決案件審理遲延這一關鍵問題展開,通過間接或直接的改革措施提升家事司法效率并嚴格限制家事審判期限。就該家事審判改革的直接目標而言,改革后的家事審判遲延現象得到有效緩解,限制家事案件審理時間的改革初步實現了預期效果。

(二)費用支出減少

在家事審判改革過程中,英國對法律援助制度同樣進行了改革,私法案件中大部分法律援助取消或被削減,部分當事人放棄聘請律師,自我代理的案件增多。英國通過削減法律援助、增強當事人自我代理等途徑減少家事司法經費支出以節約經費資源。以法律援助申請為例,2011年英國離婚案件中法律援助申請超過4.8萬,占離婚案件的36.4%,至2016年僅有1.4萬左右,所占比重降至12.4%。就法律援助令的發布來看,2011年約為4.4萬,所占比重為33.9%,2016年僅為9414件,所占比重為9.2%。①Ministry of Justice,Family Court Statistics Quarterly,England and Wales Annual 2016 Including October to December 2016(March 2017),p.4.自法律援助制度改革以來,英國家事私法訴訟中法律援助大量削減,相關經費支出顯著減少。

同時,英國家事審判改革過程中限制專家參與、引入26周審限制度等改革措施的推進,亦在一定程度上減少了家事司法系統的經費支出。信息網絡技術的更新和在線法院的探索,在推動訴訟程序無紙化及現代化發展的同時,通過提升家事審判和案件管理的效率以減少不必要的經費支出,同樣為減少家事司法系統后續的費用支出提供了條件?？梢哉f,在提升家事司法工作效率以減少案件審理遲延問題的同時,費用支出隨之一并減少。

(三)實現審判機構專業化突破

英國在家事審判改革中設立了獨立的家事法院,形成了統一的家事審判機構,推動英國家事司法系統在專業化進程中實現了巨大變革。設立獨立的家事法院的設想早在20世紀70年代已經提出,英國不斷通過各種改進措施推動家事審判機構的專業化建設但始終未能實現獨立的家事法院的建立,直至此次家事審判改革。普遍觀點將獨立家事法院設立作為英國此次家事審判改革的關鍵標志或代表性事件,反映了英國家事審判機構專業化的發展程度。獨立家事法院設立在推動家事審判專業化的同時,便利了當事人的訴訟。同時,家庭毒品與酒精法庭的運行制度和工作方式同樣是組織機構改革中備受關注的內容,有待進一步探索和擴展適用。

同時,英國在組織機構相關改革中,設立了家事司法委員會以統領家事司法改革工作的推進和提升各組織機構的關系,在推動家事司法系統的司法文化轉變和改革工作深入推進方面發揮了重要作用。將兒童和家事法庭咨詢支持服務署(Children and Family Court Advisory and Support Service,以下簡稱Cafcass)從教育部轉移至司法部之下,加強法官的領導力培訓等改革措施一定程度上加強了組織機構的聯系,并強調了法院在整個家事司法系統中的地位和作用。另外,英國在改革過程中對家事法院的功能作出探討,強調司法功能的發揮及減少對地方機構工作的過度干預,對完善家事司法系統內組織機構各自功能的發揮有一定作用。

(四)科技水平提高促進案件管理

提升家事司法系統的科技水平,增強家事司法的信息化、數字化建設是解決家事司法系統的信息化水平落后問題的直接措施,也是英國推進家事司法系統不斷更新和發展的重要途徑。英國在此次家事審判改革過程中,推動訴訟程序的數字化和無紙化,試點運行全數字化訴訟程序,并配合民事司法系統不斷探索在線法院建設,其中離婚與遺囑案件的數字化建設已經取得了明顯進展。構建在線法院等數字化、信息化建設是英國家事司法系統對21世紀以來“互聯網+”時代的應對,也是推動家事司法系統發展的有力因素。

同時,英國通過限制公法案件中專家的過多參與、嚴格控制案件的審理時間、推動案件管理人員或案件管理法官的職能發揮等改革措施以實行積極的案件管理,在實踐中這些措施基本得到推行,并取得了預期效果。增強案件管理能力同樣是21世紀司法系統發展的重要方面,英國家事司法系統的相關改革對案件管理極為重視,并在實踐中推動了案件管理工作的開展和工作效率的提升。

(五)程序機制更為完善

英國家事審判改革過程中重視對程序機制的完善。鑒于家事司法透明度關系家事案件的公正審判和家事司法公信力,而英國家事司法系統中長期存在公眾對家事案件“秘密司法”的誤解,英國此次家事審判改革中對審判透明度作出改革,推動裁判文書上網公布、保障媒體合理報道家事案件,自改革以來裁判文書公布的數量明顯增加,媒體報道在部分案件中發揮了積極作用,家事司法透明度建設取得了一定效果。

同時,英國推動家事私法案件中調解信息評估會議的強制適用,以增強調解等非訴糾紛解決機制的適用,在實踐中得到積極推行并受到廣泛關注,在法律援助削減的情況下更具有適用性。保障兒童在家事訴訟程序中的參與及在家事審判過程中出庭作證,強調了對兒童自身想法和感受的關注,對踐行兒童最大利益原則作出了更細致的要求。程序機制方面的改革在英國家事審判改革中作為重要內容,在實踐中亦基本實現了預期效果。

(六)審前程序得到發展

2015年8月,教育部發布了調研報告《家事審判改革對實踐前線影響第一階段:<家事公法綱要>》,探討了《家事公法綱要》中相關改革的推進對家事司法實踐的影響。該報告對涉及《家事公法綱要》相關改革作出研究。就《家事公法綱要》相關的改革內容來說,此次家事審判改革受到該領域內專業人士的歡迎。其一,針對審前程序的相關改革,相關調研報告的受訪者普遍持肯定態度,他們認為增加對審前程序的關注能夠使得訴前相關工作開展更為積極,從而針對具體家庭的不同需求及未來發展作出合理規劃,并在26周審限的壓力之下盡力做好審前程序階段的工作。其二,審前程序工作質量的提升能夠使得地方機構收集好由案件管理人員等確認過的、高質量的證據材料,便于庭審過程的順利進行。其三,較早地對兒童的長遠發展作出考量具有重要性,增加審前程序的嚴謹性具有重要意義。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),p.13.

二、家事司法系統尚存問題

盡管英國實施了家事司法歷史上最具革命性的改革,基本上實現了預期效果,但就改革后英國家事司法系統的發展來看,英國家事司法系統尚存諸多有待改進的問題。這主要體現在四個方面:一是家事司法系統中存在的部分問題在改革中并未涉及;二是改革后出現了一系列新問題有待解決;三是此次改革中的部分改革舉措存在爭議,有待商榷;四是持續的改革和發展面臨一定的阻力因素。

(一)改革中部分問題并未涉及

英國2011年的家事司法審查中對家事審判改革作出了諸多建議,但在改革的實際推進過程中,部分改革建議并未得到推行。之所以此次改革中尚未推行或實施,一方面原因在于改革措施不符合目前實踐狀況,另一方面可能受限于時間、資源等因素。然而,作為家事司法審查中反映出的真實狀況與問題,顯然這些問題的解決同樣應是英國家事司法系統發展過程中的重要內容。

其一,2011年家事司法審查在對調解等非訴糾紛解決機制改革的建議中,除在私法案件中強制適用調解信息評估會議外,審查報告建議應試點探索在公法案件中適用正式調解機制。①Family Justice Review Final Report(November 2011),p.19.然而,該建議并未在改革過程中得到探索。政府認為鼓勵和便利家事私法案件中調解機制的適用仍是政府工作的優先內容。公法案件中調解機制的適用并非當下改革應當推進的內容,而是應在改革完成后進行進一步的考量。②Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),p.41.探索家事公法案件中調解機制的適用,很大程度上亦是出于完善糾紛解決方式、提升家事司法工作效率的考慮,實際上也是家事司法系統工作機制不斷創新發展的重要方式,盡管在此次改革中并未實施,但作為政府改革后下一步工作開展方向進行考量。

其二,家事司法審查建議中對可用專家證人的薪酬機制進行審查,并且指出應當考慮是否可以直接向專家付酬。同時,家事司法審查中對跨學科專家證人的引入同樣作出建議。然而該建議政府亦未推行,并指出這兩方面內容與專家參與方面的其他改革都應作為家事司法系統的長期發展目標,在此次改革中不會涉及。③Department for Education,Ministry of Justice,A Brighter Future for Family Justice(2014),p.41.此次改革過程中關于專家證人的改革集中在限制專家參與以提升家事司法效率及提高地方機構工作質量,專家證人參與方面的深入改革顯然有待探究。

其三,家事司法審查中建議設立家事司法服務局以負責法院關于社會工作服務方面的預算、調解等非訴糾紛解決機制及案件審理時間、專家及律師方面的問題,不斷推進并監督家事司法系統的發展,形成家事司法工作人員的整體策略并引入跨學科家事司法培訓課程等內容。①Family Justice Review Final Report(November 2011),pp.26-27.英國在改革過程中并未設立家事司法服務局,而是設立了家事司法委員會統領改革工作,推動家事司法正義的實現和兒童最大利益的維護,但部分涉及家事司法服務的相關改革措施仍尚待實施。

(二)改革后新問題不斷凸顯

除在此次改革中殘留的問題之外,英國家事司法系統自改革后產生了一系列新問題。取消法律援助的改革無論對兒童和家庭抑或是家事司法系統中的法律從業人員而言均非“更好的未來”。很多從事法律職業的人失去了工作,社會工作者承受著與家庭合作進一步改革工作路徑、需要審理的附加目標及時間限制等壓力。②Kim Holt,Nancy Kelly,The Emperor Has No Robes:Is The Judiciary,In The Most Complex of Child-care Cases,Abandoning a Sinking Ship?,Family Law,2014,Vol.44,No.10.有觀點指出,盡管在家事審判改革中沒有任何機構強調其在關于兒童及家庭保護的成果方面有顯著提升,但也沒有關于各機構間關系提升的證明。保守黨自執政以來強調將增強福利置于政府工作計劃的重要位置,但家事司法改革以來發生的變化或發生變化的希望較少。③Kim Holt,Nancy Kelly,What Has Happened Since the Family Justice Review:A Brighter Future for Whom?,Family Law,2015,Vol.45,No.7.

1.法律援助削減后產生的問題

政府認同家事司法審查的建議,即為保障家事司法系統的高速有效,根本性變革具有必要性。設立獨立的家事法院、減少訴訟費用的措施得到了司法機構高層法官的高度認可,甚至將之稱為革命。然而,該改革導致其他領域存在問題,如已經擴張的組織機構及家事訴訟中的兒童父母受到影響,后者之所以受到影響在于大部分家事案件中的法律援助被取消,并且部分地區獲得咨詢建議等的法律幫助減少。在Re D(A Child)[2014]案中,詹姆斯·孟比庭長指出該案體現出的典型問題在于兒童的父母缺乏經濟來源但又不符合獲得法律援助的條件這一“令人非常不安”的事實。他指出,他們要在缺乏有效代理的情況下面對地方機構提出的訴訟申請,這顯然不可想象。①Re D(A Child)[2014]EWFC 39.該案實際上反映出了目前家事司法實踐中該問題的嚴重性。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.132.同時,亦有觀點指出隨著削減法律援助等改革的推行,關于法官在法庭上被襲擊的報道越來越多,除司法職責外法官還被要求發揮更多的作用,對家庭生活中的不正義進行補救成為亟待解決的問題。③Byron James,Unintended Consequences of Family Justice Reform,at http://www.familylawweek.co.uk/site.aspx?i=ed130634,Jun.30,2017.實際上,自金融危機以來,英國和其他歐洲國家都面臨財政壓力,政府不得不減少向包括司法系統在內的公共部門提供的資源,法律援助的大幅縮減導致當事人因無力聘請律師而自己出庭訴訟,而缺乏專業律師出庭也會導致法官的負擔相應增加。④[英]沃爾夫勛爵:《英國法院對法治的貢獻》,楊奕譯,載《人民法院報》2015年9月18日第5版。

家事司法實踐中的實務工作人員士氣較低,法律援助的削減導致一部分律師事務所關閉,部分仍在經營的律師事務所也因缺乏資助而考慮對自身組織結構進行審查。社會工作者的工作壓力加大,其報告及審查的工作要求提高。一種有力觀點認為該改革并非政府報告中所宣稱的那些詞匯,而包含一種廣泛的不確定性、害怕、責備、壓力,對以關系為基礎的實務工作并未給予足夠時間。⑤Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.134.

2.26周審限制度的負面影響

隨著《2014年兒童與家庭法》的完善,英國家事司法中的基本轉變在于無論是家事公法案件還是私法案件中,絕大多數之前由法院負責的案件進入訴前程序。盡管司法部可能宣稱撫養案件的審理期限從60周降至32周左右,但問題實際上只是轉向了別的地方。這不僅導致了司法機構內部的不信任問題的加重,也會導致承擔大量審前程序工作的機構在已經過度擴張的情況下缺乏足夠的資源支持,同樣產生不信任的問題。①Kim Holt,Nancy Kelly,The Emperor Has No Robes:Is The Judiciary,In The Most Complex of Child-care Cases,Abandoning a Sinking Ship?,Family Law,2014,Vol.44,No.10.

隨著《2014年兒童與家庭法》的施行,絕大多數家事公法案件需要在26周內結案,這導致專業人員在一個受到高度規制的文化氛圍中不能有出錯的空間,如果審理結果違反26周審限的目標可能會留下公開記錄。復雜家事案件中26周審限制度的引入存在爭議,很多受制于該審限制度的專業工作人員可能會對現有規則、程序產生抱怨。同時,在目前家事司法實踐中,受26周法定審限的影響,盡量不將公法案件訴諸法院,或者在起訴時減少爭議問題的數量成為地方機構較為安全和可能的操作。②Penelope Welbourne,Time is of the Essence:Risk and the Public Law Outline,Judicial Discretion and the Determination of a Child’s Best Interests,Social Sciences,2014,Vol.3,No.3.

2016年4月,教育部發布了調研報告《家事審判改革對實踐前線影響第三階段:對21個地方機構變化的探索》,對家事審判改革中地方機構的相關改革作出調研,主要的受訪對象為地方機構的高級工作人員。該研究顯示地方機構在改革過程中積極推進了《家事公法綱要》等規定的改革措施,并在減少訴訟時間方面取得了實質性進展,很多案件的審理時間在26周以內或稍微超過該法定審限。地方機構對審前程序的實踐作出了巨大改變,需要注意的是,對26周審限的嚴格遵守可能在部分情況下導致地方機構承擔不適當的壓力,造成影響兒童未來發展決策的作出存在潛在風險或不利后果。部分法院通過增加地區或巡回法院的方式解決司法資源可用性不足的問題,但部分地方機構質疑治安法院是否能夠處理涉及剝奪父母監護權問題的案件。增強26周法定審限制度的彈性,加強法院的案件管理和設施建設,增強判例法及相關政策的引導,提升地方機構與法院的關系等成為報告指出的改進建議。③Department of Education,Impact Of The Family Justice Reforms:Phase 3-Exploring Variation Across 21 Local Authorities Research Report(April 2016),pp.87-88.

鑒于家事司法系統以兒童及家庭作為核心,無論是在公法案件還是私法案件中,對家事司法系統成功與否的衡量應在于是否以可持續的方式解決爭議,而非僅是希望降低家事司法系統某一領域的支出,因為后者不可避免地會導致系統其他部分的超支。①Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.142.案件審理遲延問題的解決亦是同理。

3.地方機構工作尚存問題

英國此次家事審判改革中強調對審前程序和地方機構工作質量的重視,然而改革后產生的問題仍有待解決。一方面,部分專業人士認為改革后英國家事司法系統對早期工作評估的重視可能一定程度上導致訴訟程序的遲延,部分專業人士就審前程序中的結構調整問題作出探討以防止遲延問題的出現。審判前期工作的結構化具有重要意義,故而法院仍然需要開展進一步工作防止案件審理遲延問題的出現。另一方面,教育部調研報告顯示,受訪者普遍表示改革之后的工作壓力增大,部分案件中社會工作者需自行作出評估報告,并且需要嚴格遵守時間表,留任及招聘工作人員方面存在困難。同時,地方機構將與法院有關的工作放在首位,可能會影響地方機構在兒童保護、照管兒童及處理涉及兒童的復雜事項方面工作的開展?？傮w來看,審前程序面臨的挑戰或問題包括:(1)鑒于前期評估過程中的時間耗費,案件移交法院過程中的時間仍需謹慎把握;(2)家事司法系統尚缺財政資源用于評估報告中;(3)社會工作者的工作壓力增大;(4)在地方機構的工作過程中,家事小組會議的工作機制未能得到合理使用。②Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),pp.17,31-32.

在社會工作者被視為專家的改革問題上,社會工作者的體驗狀況存在顯著區別。部分社會工作者感覺自己被視為專家,但部分社會工作者即使提供了高質量的證據資料也不會被視為專家。就家事司法系統的專業工作領域而言,從以關系為基礎的路徑轉向與家庭一起工作的觀念已經根深蒂固,這導致很多專業人員不具有從事面對面工作的組織機構工作經驗,或者說他們并未在以關系為基礎的工作方式中提升能力或工作信心,這才導致兒童及其家庭在兒童保護中處于最先位置。地方機構等公共服務的參與帶有一種檢察文化(Inspection Culture)性質,輸入相關數據信息以提供證據追蹤從而強調他們提供了足夠的服務。③Brid Featherstone,Kate Morris,Sue White,A Marriage Made in Hell:Early Intervention Meets Child Protection,British Journal of Social Work,2014,Vol.44,Iss.7.

2015年8月教育部發布的調研報告《家事審判改革對實踐前線影響第二階段:特別監護令》對涉及特別監護令的相關改革影響作出探究。第二階段研究報告對改革后特別監護令的適用狀況作出了深入研究。有一種觀點認為家事審判改革的直接后果之一即為特別監護令的數量增加,并由此產生了更多的判例法。社會工作者在確認廣泛的家庭成員方面積極開展工作,該階段工作仍需要進一步加強以保障盡量在較早階段與廣泛的家庭成員接觸。在訴訟進程中,一旦認定兒童不能與親生父母生活在一起,則其家庭成員往往以潛在的特別監護員的身份出現,但很多法院缺乏關于家庭成員參與訴訟程序的訴訟期間中止節點的規定。對撫養人照護兒童的能力及良好撫養的構成因素等問題的判斷程度往往造成地方機構與法院之間存在緊張關系,法院可能不同意地方機構提出的相關建議。在特殊監護令完成的過程中還可能受到時間表的限制,受訪者對地方機構出具評估報告的嚴謹性和對制作特殊監護令提供的支持等問題表示關注。一位獨立社會工作者提出建議,在特別監護的評估中應評估潛在監護人的“保護能力”,并且對兒童親生父母的撫養能力及風險的充分評估應當包括未來繼續接觸的風險等因素。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase Two:Special Guardianship Orders Research Report(August 2015),pp.32-33.

4.關閉法院產生的爭議

政府致力于推動司法的現代化,在未來4年中將投入7億多英鎊以更新法院設施,安裝先進的信息網絡技術系統,實現高效司法,提升家事司法的效率。司法系統不可避免的需要走向一個可以通過在線系統和傳統辦公建筑相結合可以訪問或進入的狀態。作為現代化建設的一部分,法院設施應更新。鑒于英國460個法院大樓并未得到充分利用,一半以上的法庭在2015年的使用時間未超過可開庭時間的一半。政府認為對更新司法系統的投資需要推動已有法院設施的審查和現代化。司法現代化改革的目的在于提供以用戶為中心的、更高效率的法院及其服務。故而在2016年7月,司法部就關閉91家法院和裁判所以減少經費支出的舉措發布咨詢文件《關于英國法院資產規定的提案》(Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales)。②Ministry of Justice,H M Courts&Tribunals Service,Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales(July 2015).該咨詢收到2100多份單獨回復及13份達到萬人簽名的請愿書,體現了社會各界對法院服務的重視。

關閉法院或裁判所的決定顯然不能輕易做出。對擬關閉的每個區域的法院及裁判所,司法部考量了關于該法院或裁判所是否會影響到法院用戶參與司法、是否會形成顯著的經費節約、是否該法院或裁判所還維持其高質量的服務三方面。在符合以上三個條件的基礎上,司法部決定關閉86個法院和裁判所,保留原擬定的91個法院和裁判所中的5個。同時,政府報告指出,關閉的法院或裁判所附近區域的大部分公眾可以選擇可接受的距離范圍內的法院或裁判所,仍可通過公共交通工具等正常參與聽審等司法活動。電話、視頻、在線服務或調解等也一定程度上減少了當事人前往法院的必要性。①Ministry of Justice,HM Courts&Tribunals Service,Response to the Proposal on the Provision of Court and Tribunal Estate in England and Wales(February 2016),pp.4-5,41.

然而有觀點指出,盡管政府向公眾確保95%的市民能夠在1個小時之內駕車到達指定法院,在鄉村地區政府提議將法院或裁判所重新設置在其他市民建筑中,大量關閉或重新安置的法院及裁判所實際上會對公眾參與司法程序造成影響。鑒于司法實踐中大多數參與司法的公民沒有車或無法承擔該費用,他們可能選擇步行或幾個小時的公共交通。在沒有福利資助的情況下,該改革顯然會影響到接近正義的實現。盡管獨立家事法院的設立被認為是英國家事司法系統最具根本性和革命性的改革,但獨立家事法院的設立一定程度上與《2012年法律援助、判決和刑事處罰法》中規定的減少法律援助有關。關閉法院的影響體現在部分家事法院的司法案件中,產生了類似于狄更斯小說中的參與司法費用支出過高的問題,導致家事司法系統的改革存在爭議。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.132.

(三)部分改革舉措存在爭議

除家事審判改革中未涉及的問題及改革后新產生的問題之外,英國家事審判改革中采取的部分改革措施在推行過程中存在爭議,故而這部分改革內容或仍有待觀察其后續運行結果,或應在改革推進過程中進一步完善。

其一,盡管加強家事司法的信息化建設是“互聯網+”時代家事司法系統必然的發展路徑,但在線法院的建設在英國家事司法實踐中存在爭議。一方面,盡管離婚和遺囑案件的數字化建設已經取得一定進展,但在線法院建設在實踐中的進展較預期計劃而言已經有所遲延,存在著操作進度上的擔憂。同時,在線法院的建設旨在提升家事司法效率,減少律師的參與,這遭到了部分律師的反對并且存在在線法院可能達不到開庭審理效果的擔憂。盡管數字化建設是英國家事司法系統必然的發展方向,但在信息技術更新的同時如何保障家事正義的維護,是需要在家事審判改革中繼續探討的問題。

其二,英國在此次家事審判改革中通過限制專家證人的參與以縮短案件審期、實行積極的案件管理,但實踐中同樣存在關于專家證人參與制度改革的擔憂或爭議。部分人士對社會工作者提供其專業范圍之外的證據的能力提出質疑,社會工作者亦主張應附加專業培訓以保障他們出具符合質量要求的證據。同時,限制專家的參與會導致專家證人總體數量的減少,對家事司法未來發展形成不利影響。①Sarah J.Brown,Leam A.Craig,Rebecca Crookes,Amy Summerfield,Natalie Elizabeth Corbett,Joanne Lackenby,Erica Bowen,The Use of Experts in Family Law:Understanding the Processes for Commissioning Experts and the Contribution They Make to the Family Court(2015),pp.2,40-41.就專家證人參與的相關制度改革來看,顯然專家參與制度應進行合理構建、實現長遠考慮,以符合家事司法系統的發展方向。

其三,為解決家事司法系統中最為突出的審理遲延問題,英國在此次改革中引入了26周法定審限制度,然而該制度的實施與發展同樣是存在爭議的問題?？s短審限并非英國家事司法的目的,片面追求審限的縮短可能會存在問題,如導致部分律師以案件審限限制為由不盡全力,或出現只要有個結果就比正確的判決更重要等錯誤認識?？s短審限顯然并非解決案件審理遲延的唯一有效途徑,并且該措施具有典型的現實意義,如何保障審限制度在家事司法系統發展過程中保持長遠的有利影響,顯然有待改革的進一步深入。

其四,英國此次改革中推動家事裁判文書上網公布、保障媒體報道家事案件以提升家事司法透明度和司法公信力,但在改革過程中一直存在爭議。反對觀點或認為媒體介入家事司法可能會侵犯兒童及家庭成員的隱私權或對兒童未來發展造成影響,或對失實、誤導性報道等誤導公眾輿論、影響家事司法獨立性和公眾對家事司法的正確認知表示擔憂。因此,盡管英國在改革過程中推進透明度提升,但改革力度不大,支持與反對的聲音并存,關于提升家事審判透明度的改革顯然仍需要在充分權衡利弊的基礎上進行更為全面、深入的改革。

(四)持續改革發展的阻力因素

除產生或尚未解決的問題外,英國家事司法系統的運行還受到一定的現實因素的阻礙,這一方面體現在家事案件的持續增多,另一方面受制于資源的有限性。

一方面,盡管英國通過此次改革提升了家事司法效率,但家事案件的持續增多且日益復雜始終是制約家事司法系統有效運行的現實因素。詹姆斯·孟比庭長在2016年9月的講話中指出,家事案件數量不斷增長,例如2016年4月至7月的撫養案件較2015年同比時期增長了20%,①James Munby,14th View from the President’s Chambers:Care Cases:Settlement Conferences and the‘Tandem’Model,Family Law,2016,Vol.46,No.9.英國2009年的家事訴訟申請僅為8823件,2015年超過11000件,增長幅度達到26%。②Sarah Blackmore,Jacqui Thomas,Family Justice Reformed:A Guide to the Family Court and the Children and Families Act 2014,2nd ed.,RELX(UK)Limited,2017,p.1.即使英國通過此次改革提升了家事司法效率,但家事糾紛的增多且日趨復雜的發展趨勢仍是家事司法系統運行的主要壓力來源。

另一方面,司法及法院服務的財政、人力等資源支持受限,這也是導致家事司法系統承受壓力的另一現實因素。家事司法系統內的工作人員已經盡力完成本職工作,但資源的有限性和案件的不斷增加導致英國的家事司法服務面臨著“明確的、即將到來的危機”(Clear and Imminent Crisis)。③James Munby,15th View from the President’s Chambers:Care Cases:the Looming Crisis,Family law,2016,Vol.46.No.10.家事私法案件中法律援助的削減,也是制約私法糾紛處理的重要因素。

三、家事審判改革的域外影響

作為英國歷史上最具革命性的家事審判改革,英國此次改革在推動家事司法系統的顯著變革的同時亦受到其他地區或國家的關注、研究和借鑒。

此次英國家事審判改革主要指英格蘭和威爾士的家事司法系統內發生的變革,但該改革同樣對英國其他區域產生影響。北愛爾蘭2016年的民事和家事司法審查報告指出,對英格蘭和威爾士的家事審判改革模式作出探究,并對部分改革措施表示認可及借鑒,典型體現在獨立家事法院的設立、《2014年兒童與家庭法》中對調解信息評估會議的引入等方面,并對英格蘭和威爾士等地區進行訪問或聯系。①Lord Justice Gillen,Review Of Civil And Family Justice:The Review Group’s Draft Report On Family Justice(August 2016),pp.9,17.同時,關于保障媒體在家事審判中參與的改革在北愛爾蘭作為相關改革的重要參考依據,但對引入該制度的相關探索仍在探究過程中。②The Law Society of Northern Ireland,Review Of Civil And Family Justice:The Review Group’s Draft Report On Family Justice Response of the Law Society of Northern Ireland(November 2016),p.39.

新西蘭自2014年3月31日起開始實行家事審判改革,旨在建立現代化的、便于當事人參與的家事司法系統,鼓勵兒童父母通過非訴方式解決兒童安置爭議問題,以保障法院處理更需要司法專業知識的案件。2014年6月,新西蘭司法部長朱迪思·科林斯(Judith Collins,1959—)與英國司法大臣克里斯·葛雷林(Chris Grayling,1962—)簽署諒解備忘錄,約定兩國定期交流家事司法改革的信息。朱迪思·科林斯指出,近年來英國與新西蘭實施了相似的家事審判改革,例如為當事人提供新的非訴調解服務等。該調解備忘錄反映了兩國在家事審判改革中的共同追求,如保護兒童及弱勢群體,提供較少對抗性的方式解決家事糾紛,確保法院的有效運行。諒解備忘錄的簽署能夠便利兩國分享諸如評估報告、業務調整或成功經驗等信息,個人資料或具體案件等個人信息不會被分享。③Judith Collins,New MOU Signed to Improve Family Justice,at https://www.beehive.govt.nz/release/new-mou-signed-improve-family-justice,Jun.25,2018.

新西蘭與英國相似,對家事司法系統的徹底變革體現在削減法律援助和促進家事調解以簡化家事司法流程方面,故而英國這兩方面的改革受到新西蘭的關注。在英國,法律專業人士及婦女慈善組織等對削減法律援助的影響表示擔憂,相關研究顯示遭受家庭暴力的婦女往往很難符合獲得法律援助的證據標準,46.4%的受訪者因無法申請法律援助而未采取進一步行動。自法律援助削減后,涉及兒童的家事案件中自我代理的案件增加了48%。①John Bingham,Court Crisis Warning as Legal Aid Cuts Trigger Surge in Parents Fighting for Child Custody Without Lawyer,at http://www.telegraph.co.uk/women/sex/divorce/10881495/Court-crisis-warning-as-legal-aid-cuts-trigger-surge-in-parents-fighting-forchild-custody-without-lawyer.html,Jun.25,2018.家事法院員工代表哈里·弗萊徹(Harry Fletcher)指出,削減法律援助的野蠻措施對司法系統造成了災難性影響,受害者被施虐者交叉詢問會導致受害者和兒童受到傷害,家事司法系統正在崩潰過程中。②Jamie Doward,Legal Aid Cuts Leave Family Courts in Chaos,Experts Say,at https://www.theguardian.com/law/2014/mar/29/legal-aid-cuts-family-courts-children,Jun.25,2018.2014年4月,英國司法部提高了關于家庭暴力受害者申請法律援助的證據標準要求,律師協會亦就涉及法律援助的相關規則變動的合法性提出質疑。在調解方面,2014年4月后英國家事司法系統要求除特定情況下,家事私法訴訟申請人在訴諸法院前應強制性地參與調解信息評估會議,以推動家事糾紛的非訴解決。同樣出于對兒童及家庭暴力中受害者保護的擔憂,家事糾紛解決機制的適用在新西蘭受到了一定批評,但朱迪思·科林斯指出部分案件不需經法院解決,以免造成家庭成員的沖突、遲延及過多費用支出。③New Zealand,England and Wales Sign MOU to Share Family Justice Reform Knowledge,at https://nzfvc.org.nz/news/new-zealand-england-and-wales-sign-mou-sharefamily-justice-reform-knowledge,Jun.25,2018.

實際上,英國家事審判改革中的調解信息評估會議的強制適用引起不少關注,悉尼大學法學院的帕特里克·帕金森(Patrick Parkinson,1958—)教授指出,在削減法律援助之前,英國的律師往往會推薦部分能夠獲得法律援助的當事人選擇調解,法律援助削減后律師的積極性降低,參與調解數量減少。該問題的解決需要對家事司法系統中調解的結構從本質上作出反思。調解是離異夫妻除司法外可選擇的糾紛解決途徑,但鑒于調解往往由法院命令或附加,故而該模式下律師或法院仍占重要位置。因此,應建立不同的家事糾紛解決方式,司法僅是其中的一種。但該非訴糾紛解決機制的建設顯然并非易事,我們需要對如何符合兒童的最大利益和家庭所需要的服務種類等問題換一種新的方式進行思考。④Patrick Parkinson,Family Laws and Access to Justice,Contemporary Readings in Law and Social Justice,2016,Vol.8,No.1.

中國香港地區在改革司法系統的過程中往往對國外相關改革作出總結和借鑒。2003年,香港法律改革委員會對英國、新西蘭澳大利亞等過的家事司法改革作出探究并發布《家事爭議解決程序報告》。該報告第3章對英國的家事司法系統作出研究,指出英國家事司法系統處于不斷變革之中,并且變革的內容具有普遍關注性。當然,鑒于香港具有獨特的文化傳統和法律制度,英國的改革實踐與英國的改革不具有直接相關性,但可在一定程度上提供借鑒和啟示。①The Law Reform Commission,The Family Dispute Resolution Process Report,at www.hkreform.gov.hk/en/docs/rdispute-e.doc,Jun.25,2018.有學者對近年來香港家事司法系統的改革方向作出研究,尤其強調了英國此次家事審判改革中的重大變革即調解信息評估會議的強制適用。同時,引入統一的家事訴訟規則是香港家事司法系統的重要改革方向,將英國《2010年家事訴訟規則》作為新規則的廣泛的基本框架則得到香港律師協會等機構的認可。②Katherine Lynch,Reform of Family Justice:Children’s Dispute Resolution in Hong Kong,Cardozo Journal of Conflict Resolution,2016,Vol.17,Iss.3.

四、英國家事司法系統之發展方向

就英國家事審判改革來看,盡管家事審判改革基本上實現了預期目標,但家事司法系統中仍然存在不少問題或有待改進之處,同時面臨新時代技術、家庭及社會觀念、司法制度及觀念的發展,英國家事審判改革將進一步深入推進,家事司法系統在有序運行的過程亦會不斷發展變化。

(一)整體發展方向

家事法院的首要任務在于解決往往會涉及未成年人的私人糾紛,并將家庭置于未來最佳的發展路徑中。家事司法系統的改革必須以兒童利益為先。盡管自2011年家事司法審查以來英國家事司法系統通過獨立家事法院建設等施行了家事審判改革,家事司法的效率大為提升,但家事司法系統尚存有待改進之處。私法案件主要處理離異夫妻關于兒童撫養或財產分配方面的爭議,簡化及數字化私法案件訴訟流程是為當事人解決私法糾紛的重要發展方向。大部分案件會涉及較為簡單的司法程序,僅有2%左右的的案件會存在對抗性問題。當然,自20世紀70年代以來相關規則的改革漫長而復雜,未來的發展方向在于盡量簡化和在線解決。該簡化原則同樣適用于遺囑認證問題,遺囑認證案件同樣實行數字化,以便在無爭議的情況下將大部分問題在線解決。

在公法案件中,英國在家事審判改革中已經推行了一系列創新機制方法,如家庭毒品和酒精法庭的設立、法官主導的爭議解決試點等。這些改革途徑推動了兒童父母與地方機構之間通過非對抗性的方式解決糾紛,并集中各方力量專注于兒童最大利益的維護。①The Lord Chancellor,The Lord Chief Justice,The Senior President of Tribunals,Transforming Our Justice System,pp.13-14.同時,有觀點指出,如果政府注重兒童的時間表,那么政府應提供更多的資源以提升家事司法效率、減少案件審理遲延。這不僅應體現在訴前程序中,還應在后續照管令或安置令的制定過程中。最具經驗的實務工作人員往往更重視記錄工作而非實踐工作,實際上家事司法實踐應從遠程控制位置轉向以關系為基礎的、能夠看到前線實務工作人員的工作途徑。②Kim Holt,Contemporary Family Justice:Policy and Practice in Complex Child Protection Decisions,Jessica Kingsley Publishers,2016,p.134.

(二)組織機構的進一步改革

英國在此次改革中,設立了獨立的家事法院,推動了法院領導力建設和司法連續性的提升,并強調公法案件中法院功能的重塑及完善地方機構與法院之間的關系,構成英國在家事司法組織機構方面的主要變革。然而,盡管獨立家事法院的設立構成英國此次家事審判改革的標志性事件,但組織制度方面的改革尚有進一步推進的余地。

一方面,家庭毒品酒精法院的運行起到了良好效果,有待在英國其他地區得到推廣。同時,英國關閉部分法院的舉措不可避免地對部分家事法院產生影響,且該舉措在實踐中存在一定爭議,如何對家事審判機構進行合理配置顯然屬于英國家事司法系統在組織組織方面的進一步改革。另一方面,在加強法院領導力建設、重塑法院功能的同時,保障治安法官在家事審判中作用的發揮、提升地方機構的工作質量是進一步改革的可能內容。

就地方機構而言,撫養案件中的對抗性庭審過程可能對社會工作者而言構成較大壓力,故而尚需加強對社會工作者參與訴訟的專門、定期的技能培訓。社會工作者需要提高作出評估報告的信心和能力,撰寫法庭報告并增強評估報告的證據效力,對該方面改革的監督和指導構成家事審判系統發展過程中需要關注的的核心內容之一。地方機構需要考慮雇傭從事案件管理工作的人員負責保障工作質量及指導和支持社會工作者的工作,同時在維護地方機構與法院之間的關系方面發揮作用。同時,家事小組會議在審前程序中應盡早開始,以確保家庭成員的參與和對家庭的支持。地方家事司法委員會應就地方機構的良好實踐作出交流和推廣,并嘗試減少撫養程序中的對抗性特點,開展共享學習和發展活動等。另外,地方機構必須確保案件管理人員對評估工作有明確的預算和經費分配,以防止審前程序中相關工作的延誤。社會工作者需要保持一定的專業研究時間并熟悉最新的研究,以增強在作出評估報告等工作中的信心。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase One:The Public Law Outline Research Report(August 2015),pp.32-33.

(三)案件管理的進一步改革

管理制度方面的改革構成英國此次家事審判改革的核心內容,英國通過提升家事司法系統的信心化水平、限制專家在公法案件中的參與及在撫養程序中引入26周審限制度等實行積極的案件管理,解決家事司法系統存在的案件審理遲延問題,在實踐中基本實現了預期效果,但相關改革仍有待進一步推進。

在線家事法院的建設盡管是英國家事司法系統的發展方向,但相關工作的完善仍待進一步推進,部分改革試點仍在運行過程中。此次家事審判改革中專家參與制度的改革主要在于限制專家證人的參與,但專家參與涉及諸多問題,合理構建家事司法中的專家證人參與制度顯然是符合司法發展規律的深入改革方向。提升專家證據的質量及增強專家的行業自律,加強對社會工作者及Cafcass工作人員的專業培訓和技術支持,增強對專家作證的監督等方面構成完善專家參與制度的發展方向。同時,盡管英國引入了26周法定審限制度并在實踐中效果突出,但該審限的實踐導致部分案件中法官壓力加重,審限制度的引入并非目的,更好地提升家事司法效率才是英國家事司法系統進一步改革過程中需要考慮的問題。

家事審判改革后,家事司法系統應對特別監護令的相關問題作出謹慎分析。政府應考慮就特別監護令問題出具更為明確的實踐指引以保持該類案件解決的一致性。同時,應當建立與之前收養案件完全不同的工作機制,并就解決復雜的、擴大的家庭背景下的特別監護問題提升專業技能。涉及特別監護令的案件亦應在26周法定審限的范圍內及時解決,并且法院及地方機構應該為特別監護人等提供高質量的信息告知和支持服務,將兒童的時間表和最大利益作為工作開展的首要考慮因素。①Department of Education,Impact of the Family Justice Reforms on Front-line Practice Phase Two:Special Guardianship Orders Research Report(August 2015),pp.33-35.

(四)程序機制的進一步改革

程序制度改革涉及英國家事審判程序的相關程序、方式、機制等內容,構成此次英國家事審判改革的重要內容。英國在改革過程中通過保障兒童在家事訴訟程序中的參與及兒童出庭作證、構建多元調解機制并擴大調解等非訴糾紛解決機制的適用、保障裁判文書上網公布及媒體監督司法的開展等措施對家事司法系統的相關程序制度作出改革。盡管基本上取得預期效果,但程序制度的相關改革仍有待進一步推進。

盡管保障家事司法程序中兒童的參與具有必要性,但合理構建兒童參與方式及防止兒童在參與過程中遭受損害仍然有待英國家事司法系統進行深入探索。英國在私法案件中引入了調解信息評估會議以增強非訴糾紛解決機制的適用性,但公法案件中調解機制適用的試點仍尚待探索,對其他國家或地區相關經驗的參考借鑒同樣是英國家事司法系統進一步探究的內容。增強家事司法透明度的建設在實踐中存在爭議,現有改革中裁判文書的匿名化問題仍有待通過判例或相關規則進行完善,同時,規范媒體報道的合法性亦是家事司法系統需要探究的問題。

五、結語

英國自2011年以來的家事審判改革,在基本實現“更好未來”預期效果的同時尚存諸多問題,這也逐漸凸顯出英國家事司法系統進一步改革發展的方向,即推動組織結構、程序機制及管理制度的進一步專業化、現代化發展,切實保障兒童最大利益原則的落實。我國自2016年以來實行家事審判方式和工作機制改革,在100余個法院進行試點改革工作,在諸多改革措施取得成效的尚待進一步推進。我國家事審判試點改革工作已結束,進一步深化改革正在推進過程中,如何對我國家事審判改革工作的效果和未來發展作出評估,從而進一步推進我國家事審判工作的發展,同樣是值得關注的重要內容。