民事“案多人少”的可能破解之徑
——基于“楓橋經驗”的實踐觀察

安 琪

毋庸置疑,有社會就有糾紛,價值差異與利益分歧是人類社會的一種普適現象與客觀存在,特別是在社會轉型期,糾紛數量必然會有所增加,人們也在不斷探索解決糾紛的最佳途徑。糾紛的處理方式包括法院外當事人之間的協商、交涉、和解和第三者介入的調解、仲裁、行政決定、法院內和解、調解和審判等。而近年來,有關我國司法系統正在經歷“案多人少”的討論之聲不絕于耳,實務界與理論界在論述涉及“案多人少”現象的內容時,無不“談虎色變”,將其視為我國當下不容忽視的嚴峻命題。從應對之策而言,探索多元糾紛解決機制是應對當下司法資源短缺的有效之徑。早在1963年,浙江楓橋便在實踐中探索出依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經驗”,而這一從源頭治理矛盾、發揮多方主體力量解決糾紛的成功經驗,對正處于社會轉型期的我國,具有相當重大的理論研究意義及實踐價值。①孟建柱:《加強和創新群眾工作 為全面建成小康社會創造和諧穩定的社會環境——紀念毛澤東同志批示楓橋經驗50周年》,載《求是》2013年第21期。下文在對我國當下“案多人少”現象及背后的成因予以充分討論的基礎上,將“楓橋經驗”與解決我國日益尖銳的“人案矛盾”相結合,繼而提出我國破解“案多人少”命題的可循之徑,以就教于同仁。

一、我國民事“案多人少”現象的基本描述

雖然在“中國學術期刊網(CNKI)”中以“案多人少”為主題詞查詢得到的學術論文檢索結果共有825篇,但以“案多人少”為篇名在所檢索到的相關結果中僅查詢到48篇文獻,可見,絕大多數的文獻并未將“案多人少”作為論述內容的重心,而是僅將其作為論述的背景或所欲解決的問題提出,較少將其作為文章的研究中心,缺乏系統性、科學性的描述。故下文將以改革開放至今作為時間軸,考察“案多人少”現象最為顯著的民事領域,對我國民事案件的數量整體變化情況進行考察,試圖通過圖表的方式就民事案件的絕對數量、整體增長率、法官辦案量等幾個關鍵性要素予以梳理,并歸納出我國近四十年來的民事案件數量及法官工作負荷的變化特征。

(一)民事案件數量變化的總體樣態

筆者通過查閱《中國法律年鑒》及最高人民法院工作報告中所公布的數據,對我國自改革開放以來的民事案件數量進行了統計,并通過計算案件凈增長量與增長率的變化,對這一時期我國民事案件的增長率變化進行了計算統計。為了使這一數量變遷情況更為直觀,下文還以折線圖的形式將相關數據的變化情況予以呈現。

表1 1978—2016年我國民事案件總量及增長率變化圖

續表

表2 1978—2016年全國民事案件總量變化折線圖(單位:件)

表3 1978—2016年民事案件增長率變化折線圖(單位:百分比)

從上述幾個圖表中不難發現,自改革開放以來,我國民事訴訟案件總體上呈現快速增長的趨勢,與1978年30余萬件的民事案件相比,2016年的1076萬件民事案件為前者的近36倍,從絕對數量來看,增長態勢相當顯著。增長率雖然偶有幾年為負值,但絕大多數的年份為正增長,年平均增長率多達10.36%。其中,增長率達到兩位數的年份有18年,這意味著有近一半的年份(48.65%)民事案件有著兩位數的增長率,增長的絕對值與增長率看起來都相當龐大。

但同時,我國這一時期的民事案件數量增長并非為線性,波動幅度頗為顯著,這在增長率的圖表中表現得更為明顯。根據民事案件的變化態勢,我們可將其劃分為以下幾個階段:(1)快速增長階段(1978—1996):改革開放初期,我國司法體系百廢待興,在此階段經歷了法院重建、立法發展等重大變革,公民通過訴訟解決糾紛的方式也開始逐步出現并被廣泛接納,這一階段的總體特征為民事案件的迅速增長,除卻1990年—2.66%的負增長率外,其他年份的增長率為正增長,且有占比77.78%的年份增長率達到兩位數,峰值年份的增長率甚至達到了45.07%;(2)相對穩定階段(1997—2006):民事案件數量在這一階段進入較為平緩階段,其中2000—2004年甚至連續5年出現負增長的情形,即便在正增長的年份,增長率均未超過5%,呈現出相對穩定的案件數量變化情形;(3)再增長階段(2007—2016):經歷了近10年的穩定期后,我國民事案件數量再次進入了快速增長的階段,與上述兩個階段相比,此階段的增長率無一年出現負增長的情形,平均增長率高達9.44%,特別是2015年的增長率已經再次達到1996年的增長水平,增長率達到15.74%,呈現出民事案件的第二個案件增長高峰期。

總體來看,我國民事案件數量經歷了毋庸置疑的增長,就增長速率而言,在改革開放初期呈現快速的增長態勢,隨后經歷了近十年的平緩期,在近十年再次步入了高速增長的軌道中。但同時,我國的法官數量也在不斷上升,法官的工作負荷的變化情況是判斷“案多人少”的另一顯性標準。

(二)法官辦案負荷的變化情況

1978年十一屆三中全會之后,我國司法系統開始了重建與機構調整,在這一時期,中央的口號為“調集足夠數量的優秀干部充實司法部門”,在這一政策號召之下,從1981年開始,“擴大政法隊伍,增編進人”已經成為各級組織、人事、編制部門的重要工作。①劉忠:《規模與內部治理——中國法院編制變遷三十年(1978—2008)》,載《法制與社會發展》2012年第5期。在這一政策指引下,法院編制數量從1978年的5.9萬人,增長至1982年的13.4萬人,②《江華傳》編審委員會:《江華傳》,中共黨史出版社2007年版,第439頁。增長幅度十分顯著。而中央的擴編趨勢隨后一直延續,雖然中間出現,政法編制精簡的時間段,但總體上政法專編持續擴充,直至2008年,我國法院編制總額已經達到32.7萬。③2008年時任最高人民法院院長肖揚:《新年獻詞》,載《人民法院報》2008年1月1日第01版。截止到2013年,在法院編制中,真正屬于法官的人員為19.6萬名。雖然其中的民事法官數量難以準確計數,但從實踐情況來看,民事法官人數基本上占所有法官人數的最大比例,為60%到70%左右的比例,如果按照60%的保守比例估算,我國民事法官數量在2013年也達到了近12萬的總數,僅就數字而言,民事法官數量頗為龐大,與同年民事案件數量相除,得到該年份民事法官辦案量約為66.17件的平均值,單純從總體平均辦案量而言,其似乎并未達到所謂的“案多人少”的困境。但筆者這一估算相當之粗略,不僅沒有區分一線法官數量與院長、副院長等領導層相差懸殊的辦案負荷,也沒有區分不同層級法院的辦案負荷,導致辦案負荷最為顯著的基層法院的一線辦案法官的數據“被平均”,所得出的結果僅具備簡單的數值意義,并不能輕易說明法官辦案的真實情況。

2014年中央深改組會議通過的《關于司法體制改革若干問題框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》,標志著我國法官員額試點工作的正式施行。截止到2017年6月,法官員額制改革在全國法院已經得到了全面落實,全國法院共遴選產生120138名員額法官。①靳昊、李京:《我國法官員額制改革全面完成》,載《光明日報》2017年7月4日第04版。員額制改革所帶來的直接結果為法官人數的大幅減少,根據改革要求,各地法院在中央政法專編39%的比例內確立法官員額,使得全國法官人數約減少40%。而通過上文對民事案件的數量描述發現,2014年之后,我國法院經歷了再一次的案件數量迅速增長期,以12萬名員額法官來審視,其中民事法官按照60%的比例計算約為72000名,根據上文所考察的民事案件總量,我們可估算出當年民事法官人均辦案量為149.5件。此外,法官辦案負荷的增加也可以從最高法院工作報告中窺見端倪,最高法院上任院長王勝俊2012年和2013年的報告中,“案多人少”被認為是“基層基礎工作面臨的困難”。而在現任最高法院院長周強2015年的報告中,其表述不僅未被限定范圍,而且愈趨嚴峻:案件數量從“持續增長”發展為“持續快速增長”;“案多人少、人員流失”的句子前刪去了“部分法院”的表述。全國法院平均辦案數值及官方所發布的工作報告可以反映出,法官人數減少與案件數量的驟增令我國法官工作負荷受到了前所未有的挑戰。

基于上文對我國民事法官數量的大體描述,我們可以看到,實際上自改革開放以來我國民事法官的數量是在逐漸增長的,中央政法專編總體呈現擴充趨勢。直到法官員額制改革之后,民事入額法官數量被壓縮,這無疑會加大員額法官的工作量,特別是在員額制改革前后經歷的民事案件數量突增期,更令我國民事法官的辦案負荷進入了一個新的考驗期。以江蘇江陰法院為例,從其試點之后的審判質效數據來看,與去年同一時間段相比,其分別增長13.96%和9.34%。以員額法官為核心組成審判團隊后,其中有6個團隊結案700多件,有2個團隊結案甚至超過800件。另一家員額制試點法院為貴州遵義匯川區法院,員額制改革讓法官的數量減少了48名,30人的法官隊伍與其他人員組成團隊共同辦案,平均下來每個法官所帶的團隊辦案253.26件,是貴州全省法官人均辦案量的5倍。②李陽:《七家試點法院的司改答卷——來自司法體制改革研討會的報道》,載《人民法院報》2015年12月5日第2版。在員額制試點地區之一的海南省法院,法官助理和書記員編制嚴重不足,案增人減的矛盾需要引入政府雇員制來調整法官隊伍結構。①劉麥:《海南省人大到省高院調研 關注司法改革為司改助力》,《南海網》2015年12月4日?？陔?http://www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml?wscckey=e9df1d52f13b47da_1490998192,訪問日期:2018年4月20日。在員額制改革全面完成后,根據最高人民法院所公布的數據,2017年上半年,全國法院12萬名法官審結888.7萬件案件,平均每個法官半年審結74件案件,全年預計審結150多件案件。這意味著,全國法官平均辦案數量為2008年的近3倍。②湯琪:《最高法:法官平均辦案數量提升至2008年的近3倍》,《中國新聞網》2017年8月1日北京電,http://www.chinanews.com/gn/2017/08-01/8292304.shtml,訪問日期:2018年4月20日。

(三)“案多人少”命題的實踐界定

結合前文對我國民事案件及法官辦案負荷的數據考察,我們可以作出這樣的判斷——“案多人少”命題對我國絕大多數法院是成立的,且這一司法現象給司法審判帶來了實質性的影響。具體而言,筆者做出該命題的判斷依據主要為:

首先,自改革開放以來近三十年的時間軸內,我國民事案件絕對數量及增長率一直大幅度上升,雖然該數據經歷了短暫時間的平緩期,但在近十年再次呈現出快速增長的態勢,特別是在實施“立案登記制”及法官員額制改革的2015年及2016年,不少地區的民事案件數量已經達到近年來的峰值狀態。毋庸置疑,我國的民事案件數量水平已經達到相當之龐大的數字。

其次,從法官工作負荷來看,法官群體所面臨的審案壓力無疑愈發巨大。這可以從上文的估算以及近年來的媒體報道中窺見一二,年均辦案量破千的“明星辦案法官”也折射出當下絕大多數法官群體所面臨的近乎不可能完成的工作負荷。③例如,2009年,浙江省義烏市人民法院26歲的女法官胡芳芬年度辦案798件,2009年3月,一名法官當天的開庭達35個。2009年,東莞市第一人民法院全院一線辦案法官101人,法官人均結案418件。其中,該院劉曉宇法官共審結案件1658件,而盧建文法官作為“辦案冠軍”共辦執行案件1924件,平均每天結案5.2件。詳見報道:李莉、余建華:《內外兼修應對訴訟“井噴”——對浙江金華兩級法院加強管理應對案多人少的調查》,載《人民法院報》2010年6月3日第05版;《人均結案418件 “千案戶”與日俱增 多數法官健康堪憂——東莞法院“案多人少”問題突出》,載《人民法院報》2010年3月7日第03版。雖然在民事案件絕對數量上升的同時,法官人員編制也在擴大,但似乎所帶來的緩解效果并不顯著?？梢钥吹?相較于民事案件的快速增長,以法官人數為代表的我國民事司法資源呈現出捉襟見肘的窘態。

最后,民事案件的絕對數量增長以及民事法官辦案負荷的加大,已經對我國民事司法產生了實質影響。我國愈發突出的“人案矛盾”的實踐表現在:在我國當下法院系統中,除了極個別地區的法院外,基本上都在不同程度上出現法官加班的現象。民事案件數量水平已經令法院系統的審判精力基本耗盡,使得很多民事法官群體無法在正常工作時間內完成審判工作,只能無奈地借助于加班等方式完成工作,而一旦民事案件再次增長,則極有可能連這一非常規方式也無法再作出應對,不得不說這是一種危險的訊號。且相較于以往,越來越多的案件無法在法定期限內及時審結完成,這表明我國民事司法已經進入全面化的人案矛盾突出的時期。

可見,“案多人少”命題放置在我國當下的實踐語境中無疑是成立的,且該命題已經開始影響正常的審判工作,民事審判與司法資源之間的矛盾變得愈發激化。而解決我國“案多人少”命題的關鍵之處在于尋找涌入法院的案件數量增長背后的原因,進而對民事數量這一增長變化是否還有進一步擴大的趨勢予以預測分析,以提出更好的應對機制。誠然,與案件數量增長相關的因素可謂是多方面共同作用的產物,但在筆者看來,造成這一現象的一項關鍵誘因在于將所出現的糾紛未通過有效的多元途徑予以化解,致使法院成為了解決糾紛的最主要的主體,有關這一原因的解析將在下文作具體闡釋。

二、“案多人少”的重要促因:傳統糾紛解決方式的式微

(一)以情理為基礎的傳統糾紛解決模式

在我國傳統法律文化中,以儒家倫理為核心的中國傳統文化含攝著極為豐富的倫理觀念和習慣在“禮之用,和為貴”等理念之下,促成了國人對于糾紛的處理方式主要以調和的方式為主,盡量避免其沖突化?！啊Y’的概念充分體現了中國封建社會中法的含義”,①[美]R.M.昂格爾:《現代社會中的法律》,吳玉章、周漢華譯,譯林出版社2001年版,第88頁。在“禮”的倡導之下,對于矛盾的解釋多借助于道德規范、禮數規范下的和解機制,這使得調解在我國一直有著廣泛的適用面,民間解決爭端,最先考慮“情”,其次是“禮”,然后是“理”,最后才訴諸“法”。②[法]勒內·達維德著:《當代主要法律體系》,漆竹生譯,上海譯文出版社1984年版,第486頁。不僅如此,中國傳統文化還信奉“以訟為恥”的觀念,甚至統治者或家族勢力也主張盡力避免用訴訟手段解決沖突。①費孝通:《鄉土中國》,北京大學出版社2012年版,第66～67頁。

改革開放之后,我國社會逐漸向法治社會軌道邁進。在中國傳統社會中似乎與普通公眾相隔甚遠的法律,開始逐漸步入人們的社會生活。法律現代化是社會現代化中最為核心的內容之一,在這樣一種背景之下,我們還是可以看到現代化法律與我國傳統文化之間的沖突,或稱之為差異,可以說,我國傳統模式下對訴訟諱莫如深的狀態一直延續到我國的近現代生活中,以情理取向的行為模式使得傳統的糾紛解決過程主要立足于恢復或調整糾紛雙方的關系,而非從一般規范來判斷某一件事情的是非曲直。②[德]托馬斯·萊賽爾:《法社會學導論》(第四版),高旭軍等譯,上海人民出版社2008年版,第256～257頁。

這一方面體現為即便是在訴訟、仲裁、調解等第三方主導型糾紛解決機制高度發達的當下,個體實踐通過自決來解決人機沖突依然在日常生活中起到了較為普遍的作用。例如,曾有學者通過對北京市區1124名居民調查發現,有43%的市民在面臨糾紛時首選自我解決,而選擇求助于第三方的比例為36%。③[美]麥宜生:《市民生活中的法律》,王平譯,載郭星華、陸益龍等:《法律與社會——社會學和法學的視角》,中國人民大學出版社2004年版,第92～93頁。而這一樂于選擇自行解決糾紛的傾向在其他學者的研究中也能得到對照。但從特征與解決方面考量,糾紛雙方選擇自決機制存在非規范性、非理性性等特征,易將糾紛解決過程演變為復雜的事件,特別是對處于弱勢的當事人而言,自決機制易使其陷入不利狀態,且其履行完全依賴于道德層面的束縛,也令糾紛當事人的利益實現途徑困難重重,諸多自決機制的自身缺陷使得訴諸于第三方主導下的糾紛解決顯得更具有可選擇的優勢。

另一方面,我國建國之后糾紛解決機制中的多元化機構設立,特別注重民間調解方式在解決糾紛中的運用,也是我國傳統文化中對糾紛解決方式選擇喜好的體現之一。在諸多民間糾紛解決機制中,最為典型的為人民調解委員會,我國人民調解委員會被定義為調解民間糾紛的群眾性組織,作為居民自治組織下屬的委員會而開展活動,在城市中為居民委員會,在農村中為村民委員會,是我國在鄉土秩序基本瓦解基礎上負責民間糾紛自治化解的基本形式。在20世紀50年代設立之初,它被認為是固有法以來中國文化傳統與中國社會主義相結合的精華,被賦予了諸多褒獎之詞。從運行情況來看,雖然人民調解委員會的主要功能為解決糾紛,但也會處理一些其他事務。在地區和單位產生了糾紛的場合,以自愿原則予以調解性的解決,其意義不僅僅停留在對個別糾紛的解決上,而且具有宣傳、教育和防止犯罪等多重意義;也通過與某一時期的中心政策相關聯而解決糾紛作為宣傳與教育的機會,起到一種使基層(群眾)組織化和動員起來的作用。①[日]高見澤磨:《現代中國的糾紛與法》,何勤華、李秀清、曲陽譯,法律出版社2003年版,第58～59頁。在1980年,《人民調解委員會暫行通則》頒布,1982年憲法中人民調解被規定為法定的法律制度,同年,《民事訴訟法(試行)》中也對其性質作了法律上的定義,這標志著人民調解委員會制度在憲法及法律層面得到了真正意義上的確立,而這一制度也在這一時期得到了最大程度的發展。有數據顯示,1985年到1992年間,調解委員會處理的案件數量為同一時間段法院受理案件的5倍,且成功率高達91.6%。②蔣月:《人民調解制度的理論與實踐》,群眾出版社1999年版,第1～2頁。

(二)傳統糾紛解決機制的實踐弱化

雖然在很長一段時間內,我國以注重情理的傳統糾紛解決機制在實踐中發揮了極為重要的價值,但近年來,這一機制卻呈現出逐漸式微的樣態。筆者查閱了《中國統計年鑒》中有關人民調解委員會的情況,從表4所統計的數據來看,人民調解委員會作為民間調解組織在20世紀80年代到21世紀初經歷了非?？焖俚陌l展,1996年,當時的人民調解委員會及調解人員的數量都達到歷史最高水平,但即便是在人民調解委員會的范圍不斷擴大的幾年,其所處理的民間糾紛數量卻呈現逐年下降的趨勢。在2000年以后,人民調解委員會的數量與調解人員數量都進入到壓縮的狀態,在2015年人民調解委員會及調解人員的數量都達到了歷史最低水平,這同法院所受理案件日益增多的趨勢呈現相逆的態勢,但所處理的民間糾紛數量反而有所上升。筆者猜測,處理糾紛數量上升的原因在于近年強調的“大調解”及司法對人民調解的指導,并與訴訟機制進行了銜接,因而這一統計數字中包含了部分已經進入司法程序的案件,但不可否認的是,人民調解委員會在處理糾紛的過程中所起到的作用與所在的地位難以再次回到原來的水平,“以道德和情感色彩濃厚的傳統人民調解作為一種國家治理方式與以法律為基準的審判方式相比發生了功能的弱化”,①宋明:《人民調解糾紛解決機制的法社會學研究》,中國政法大學出版社2013年版,第70頁。而越來越多的糾紛當事人傾向于選擇司法作為解決糾紛的手段。

表4 1982—2015年我國人民調解委員會調解工作情況統計表

不僅是人民調解委員會,我國很多原本承擔起糾紛處理的單位組織,也隨著經濟體制的改革與社會變遷而逐漸被司法取代,訴訟在糾紛解決方面的應用與其他解決糾紛機制呈現反比,“司法訴訟的管轄權和實際作用越大,非訴訟程序的作用就會相對減弱乃至萎縮”。②江偉主編:《民事訴訟法專論》,中國人民大學出版社2005年版,第5頁。例如,傳統的鄉土社會主要依靠長老政治和村規民約來治理,但中國的現代化建設導致了村莊歷史的斷裂,人民公社制度不復存在,基層司法建設對村民自治模式與糾紛處理方式產生了深刻的影響;再比如,在我國經濟體制改革前,國營企業和相當部分的集體企業所發生的糾紛,主要是在企業的主管部門或一些行政機關中予以解決,而隨著這些部門、機關在改革中的更迭,其所承擔的對本單位所出現的糾紛的處理職能隨之消弭;類似的,在農村施行生產責任制時期,農村基層干部對本集體內部所出現的矛盾糾紛可以起到一定程度的化解作用,村干部也具有較高的威信力,經濟體制改革之下,在我國存續已久的集體式組織不斷被更小的單元組織所取代,在糾紛解決的處理能力方面也顯得越發疲力,而原有糾紛解決路徑趨于弱化,使得法院在此時發揮了更為關鍵的糾紛解決功能。

從以上幾個有關非訴訟糾紛解決制度的梳理之中,不難發現,原有的體現集體主義至上的各種組織樣態,隨著經濟體制的改革而逐漸被瓦解,這直接影響了公民在發生糾紛時所面臨的選擇判斷。人員流動的加劇與社會分化的形成,致使公民個人對曾經所依附的單位組織的歸屬感降低,曾經的“熟人社會”開始逐漸被“陌生人社會”所替代。曾有的對訴訟的對立性所排斥的心理也隨之發生微妙的變化,公眾不再將訴訟視為打破人與人之間和諧關系的負面事務,反而將其視為積極處理爭議糾紛的一項制度。一方面,原存在于單位組織中承擔糾紛解決的機構組織或隨著改革而不復存在,或因公民集體主義日漸式微而趨于弱化,另一方面,社會公眾行為模式的變化也使得曾經對訴訟行為排斥的心理產生了微妙的改變,這些因素都使得法院承擔起了義不容辭的糾紛解決功能,也帶來了大量的民事糾紛涌入法院的直接后果。

基于以上分析可見,隨著社會結構的更迭以及公民觀念的改變,曾在糾紛解決方面發揮重要作用的民間非訴訟調解方式似乎逐漸成為了過去式。但從應對法院繁重的工作負荷而言,將糾紛矛盾在訴前予以化解似乎成為解決“案多人少”問題的有效之策,下文將以“楓橋經驗”作為觀察樣本,以試圖審視該成熟經驗對解決我國這一司法痼疾的有益之處。

一、“楓橋經驗”中糾紛化解機制的解讀

肇始于20世紀60年代浙江省諸暨市楓橋鎮的“楓橋經驗”,最初的試點內容為對“四類分子”的改造工作,其所形成的“堅持矛盾不上交,就地解決”的實踐運行模式得到了中央層面的充分肯定。隨著改革開放,“楓橋經驗”也在不斷被賦予新的時代內涵,成為全國社會治安綜合治理的典范。經過數年的實踐探索,“楓橋經驗”將“依靠群眾化解社會矛盾”作為主線,創立多方協同解決矛盾糾紛的工作機制,進而通過源頭預防及前端治理的方式,將基層矛盾糾紛予以最大程度上的化解,這在我國當下“案多人少”的背景下更具研究裨益和實踐價值。

(一)“楓橋經驗”中多元結構的糾紛預防及處理機制

從操作層面而言,“楓橋經驗”在糾紛解決機制方面著重于以下幾個部分的探索:

首先,以矛盾預防為中心的事前工作機制。將矛盾糾紛的處理前置、實現以預防為主的工作機制是“楓橋經驗”的一項關鍵要點。在楓橋鎮綜合治理工作委員會的宏觀指導下,其通過在各村、企業單位內設置綜合治理工作組的形式,搭構治安信息網絡平臺,實現對各類矛盾盡早發現、盡早排解,并形成了“預警在先、矛盾問題早消化;教育在先、重點對象早轉化;控制在先,敏感時期早防范;工作在先,矛盾糾紛早處理”的“四先四早”的工作機制。①吳錦良:《“楓橋經驗”演進與基層治理創新》,載《浙江社會科學》2010年第7期。不同于司法解決糾紛的相對被動性,各基層單位所設立的工作小組通過定期摸查本區域的矛盾情況,及時掌握可能引發糾紛的社會矛盾,發現現已存在、尚未有效處理的糾紛,匯總上報至綜合治理中心,并協同糾紛解決部門作出有效應對;通過上述工作機制可以更為主動地了解、發現可能存在的糾紛,將矛盾糾紛予以前置化解決,能夠起到一定的糾紛源頭治理的效果。

其次,構建多元化社會矛盾化解機制。在糾紛矛盾處理機制方面,“楓橋經驗”將人民調解、行政調解、司法調解多種方式并舉,形成“大調解”格局。相較于其他地區以法院為主導的調解機制,“楓橋經驗”將人民調解的作用予以最大程度的擴大,調解委員會與人民調解員的人數和規模都不容小覷。據統計,楓橋鎮成立了59個調解委員會,調解員多達391名,基本形成了覆蓋村、鎮、企業的調解網絡。②楊燮蛟、勞純麗:《大數據時代發展“楓橋經驗”的探索》,載《浙江工業大學學報(社會科學版)》2017年第4期。在發生矛盾糾紛后,以人民調解制度作為首先介入的主體,調解員多由該單位有經驗、有聲望的人員擔任,通過及時快速地回應糾紛雙方的矛盾爭議,進而實現非訴訟方式的糾紛處理。在人民調解未果后,糾紛才由行政調解及司法調解的方式進行解決,且在行政調解及訴訟過程中依然體現司法與人民調解相結合的特征。例如,楓橋鎮派出所設立的“老楊調解中心”,便通過聘用已退休的警員及司法助理員從事調解工作,獲得了相當的成效:自該調解中心建成以來,每年調解近百起案件,調解成功率高達97%～98%。③盧芳霞:《“楓橋經驗”:成效、困惑與轉型——基于社會管理現代化的分析視角》,載《浙江社會科學》2013年第11期。此外,隨著互聯網的普及,諸暨法院還開始探索“在線法院調解平臺”,該平臺充分借助互聯網的優勢,將調解從線下搬到線上,提供了可即時獲取的解紛渠道和解紛資源,低成本、高效率地解決矛盾糾紛。

(二)“楓橋經驗”成效與困境的再審視

基于上文對“楓橋經驗”的考察內容可見,“楓橋經驗”糾紛處理機制的設計之初,便通過充分發動基層組織的力量的方式,將所管轄區域盡可能地細分,再通過走訪等方式及時收集信息,盡早地發現矛盾并及時處理,從這一意義上講,“楓橋經驗”呈現出較為濃厚的基層治理特征,遍布各村、企業的治理小組類似于我國傳統社會中的村民自治組織,盡管在機構設立及自發性層面有所差異,但均可以對所在區域的尚處“萌芽階段”的糾紛矛盾予以處理,在糾紛的源頭治理方面體現其積極意義。在糾紛的處理機制方面,“楓橋經驗”所欲強化的“大調解”機制,將實踐中日漸式微的人民調解作用放置于首位,楓橋鎮將人民調解程序作為司法必經的前置程序,通過這一帶有強制色彩的制度安排,突出了非司法主導下的糾紛解決機制,并可以在一定程度上實現案件分流,進而減緩法院的審判壓力,及時有效地化解糾紛。

然而,“楓橋經驗”在實踐運行過程中也遇到一些非預期的困境。一方面,遍布各村、企業的調解機構及數量龐大的調解員依賴于政府財政支持,而過于細化的綜合治理機構的運行,消耗了政府相當的人力與財力資源,這使得當地政府在基層組織治理及處理糾紛方面要投入較其他地區更多的資源;另一方面,在楓橋鎮的糾紛處理過程中,由于過于強調矛盾的就地解決,將群眾信訪率、滿意率等數據與干部考核直接掛鉤,反而令當地居民以此作為施壓工具進而實現自己的利益訴求。據統計,近年來,楓橋鎮、諸暨市的信訪率在全省排名中靠前。①盧芳霞:《“楓橋經驗”:成效、困惑與轉型——基于社會管理現代化的分析視角》,載《浙江社會科學》2013年第11期。這便可能與過于強調矛盾化解而造成的居民“好訴”現象相關。

可見,“楓橋經驗”的理想構圖中將矛盾糾紛盡可能地通過基層社會治理機構、民間調解組織予以化解,通過強調非司法路徑的糾紛解決作用,進而能夠將一定數量上的糾紛在源頭予以化解,減少了糾紛轉為訴訟的實踐可能,對緩解法院案件壓力具有一定的積極作用。但“楓橋經驗”也帶有鮮明的地區烙印,這一主要以農村人口為組成單位的基層矛盾化解機制是否具有普適性值得深思,且過于強化通過化解矛盾的方式維持管理秩序,可能會帶來非預期的糾紛反彈效果。下文將基于對“楓橋經驗”的觀察與反思,提出對緩解當下司法資源緊張現狀的應對之策。

二、“楓橋經驗”對破解“案多人少”的啟示

誠如前文所述,“楓橋經驗”借助精細化的組織機構安排,將矛盾糾紛及時發現與處理,并主要通過非訴訟的方式予以化解,更為契合我國傳統糾紛處理的理念,也在一定程度上緩解了當地的審判壓力,為解決當下“案多人少”問題提供了參考范本。因而,如何從這一模板中提取普適性的經驗則是我們應當重點關注的內容,下文將基于對“楓橋經驗”的觀察,對我國未來破解“案多人少”命題的可能出路予以探討。

(一)非司法路徑糾紛化解機制的發展契機

從上文有關我國傳統社會下糾紛解決機制的分析中不難發現,我國曾經存續已久的民間調解等非訴訟方式解決糾紛的路徑隨著社會的變革而悄然發生變化,適用的范圍及頻率都有所降低,較之于司法解決糾紛的路徑而言,似乎愈發顯得疲軟,各糾紛解決方式間缺乏有效銜接的機制,且非訴訟糾紛解決機制權威性不足、人員配置不合理,這就導致更多的糾紛轉而由司法方式解決?？梢?改變當下以司法為主導的單一性糾紛解決模式無疑可以緩解司法審判壓力,“楓橋經驗”也為我們提供了以非司法路徑化解矛盾糾紛的實踐范本。

事實上,我國法院體系近年來已經開始探索與構建多元化糾紛解決機制。隨著最高人民法院相繼出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》等政策文件,將包括調解在內的糾紛解決機制予以擴大化適用,法院通過引領作用,促進非訴訟糾紛解決方式所發揮的實踐效果。對于法官本身而言,調解程序貫穿著立案、調查、審理的全程,調解率的高低也在潛移默化之中成為法院質效考評的一項參考項目。但這一強調調解的訴訟模式有著明顯的司法主導特征,從當下法院的實踐運行情況來看,在諸多糾紛解決方式之中,司法可謂發揮了決定性的功能與效用。不僅不少法院通過設立專門的調解中心來負責司法調解以及人民調解的對接工作,從時間范圍上,也囊括了訴前調解、訴中調解、執行調解等各個方面。在部分法院的做法中,司法的主導功能體現得淋漓盡致,通過在矛盾糾紛較多的公安局交警大隊、信訪和群眾工作局等行政機關設立巡回法庭,進而協調指導相關的調解工作,依照相關規定確認調解協議的法律效力,并委托特邀調解組織、特邀調解員對民商事糾紛予以立案前的調解。法院還通過整合、組織各民間調解機構的工作,進而起到對糾紛分流的效果。正如學者對調解機制的興起所歸納的:“這種借助于對有關‘調解’的話語資源的利用來幫助擴充制度資源,實際上正是中國目前用以應對‘案多人少’之現狀的主要做法?！雹儆汝惪?《“案多人少”的應對之道:清代、民國與當代的比較研究》,載《法商研究》2013年第3期。

但在筆者看來,這一基于司法為主導的多元糾紛解決體系的構建之路可能與預期效果有一定的悖離。原因在于:一方面,“調解型”審判模式與“判決型”審判模式有著相當大的差異,前者因強調案件實體結果的公正,法官會選取更為積極的調查活動,追求當事人合意的調解過程,這與我國民事程序結構中要求法官保持中立的原則可能相悖離。②王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,北京大學出版社2014年版,第14～16頁。另一方面,從實際辦案情況來看,以調解方式結案并不一定意味著法官的工作量會得到成倍的降低,調解過程中法官精力的投入度并非會因非判決模式而帶來有效改觀,甚至貫穿訴訟全程的調解程序要求反而增加了法官的工作負荷。從這一角度而言,我國應當重新審視當下以法院為主導的多元糾紛解決制度。

對比之下,以“楓橋經驗”為代表的試點,再一次將非訴訟糾紛解決機制的優勢予以呈現。事實上,理論界有關替代性糾紛解決機制的討論早在數年前便成為重要議題,這一以確立當事人合意、恢復社會關系為主要內容的非訴訟調解方式,相較于民事司法程序而言,更具主動性及互動關系,亦能帶來源頭治理糾紛的成效。對于案件事實相對清晰、爭議不大的民事案件,以人民調解委員會為代表的社會糾紛解決主體更具優勢,由于著重于情理說明,調解員又往往具備一定的社會權威,因而調解結果更易獲得糾紛主體的認可,更能實現糾紛的一次性化解,在某種程度上體現出較之訴訟途徑的優勢?？梢哉f,在當下法院不堪重負的背景下,這一強化非訴訟方式解決糾紛的模式更具實踐意義,不論從糾紛的處理結果層面抑或是對訴訟案件的分離情況而言,都呈現出相當的適用價值。褪去法院在糾紛解決機制中的主導且單一的色彩,強化非訴訟的調解機制的作用,似乎成為應對當下“案多人少”命題的有效之徑。

(二)借鑒“楓橋經驗”可能面臨的挑戰

盡管上文已充分論證及肯定了“楓橋經驗”對解決我國司法實踐命題的有益之處,但也不應忽視這一試點模式在借鑒與適用中可能面臨的諸多挑戰。

首要應當破解的難題就是該模式如何適應當下轉向“陌生人社會”的組織結構?！皸鳂蚪涷灐钡牧己眠\轉很大程度上得益于基層村鎮中相對穩固的架構,對于居住在較小活動范圍內的公民而言,這一類傳統糾紛解決模式有利于糾紛當事人之間社會關系的修復,也是相較于具有公權強制色彩的判決更易得到公民接受的糾紛解決模式。但這一模式顯然不具備“放之四海而皆準”的普遍推動力,民事糾紛不再僅限于特定范圍內的當事人之間,在跨區域甚至跨國界的民事活動中,不再以維系社會關系以達到當事人合意為主要目的,而是更追求規則的準確性與可預測性。從這一層面而言,“楓橋經驗”似乎更加適合應用于家事糾紛等具有身份標識的領域。不論在城鎮還是鄉村,都設置了包括街道辦事處、居委會、村委會等非訴訟糾紛解決組織,家事類糾紛易被基層組織所察覺,并以安撫、疏導糾紛當事人的情緒為主,相較于帶有國家強制力的司法調解方式,更易被當事人接受,也更易起到定紛止爭的效果。

其次,“楓橋經驗”之所以能夠成為全國范圍內的優秀典范,與其自上而下以糾紛解決作為主要治理模式的設置有關,但除卻試點的示范效應,這一精細化、大規模的調解組織可能在實踐落實方面面臨著不小的挑戰。根據《人民調解法》的規定,人民調解委員會為該區域的縣級以上人民政府設立的,對其提供財政經費保障,而大規模地設立人民調解委員會無疑需要消耗政府資源,在“楓橋經驗”中,建立綜合治理中心、聘用調解人員為當地財政帶來了不小的負擔,在一定程度上影響了公共資源的投入,這反而會帶來一定的糾紛隱患?？梢哉f,過于精細化的組織設置反而會帶來財政負擔過重等負面影響,我們不宜一味追求調解機構的規模之大、人員數量之多,而應結合當地實際情況量力而行。在調解員的選任上,我們也應優先選擇社會經驗豐富、調解能力突出的人員,以盡可能發揮其職能價值。

最后,“楓橋經驗”能否得以全面推廣,與整體的社會管理模式密切相關。在“楓橋經驗”中,盡管強調“社會協同、公眾參與”的組織特征,但從實踐效果而言,這些替代性糾紛解決機構事實上還是帶有相當的公權色彩,例如,上文所提及的“老楊調解中心”便是在派出所設立的聘用已退休民警的調解機構。這些與體制有著若有若無關聯的調解機構,與所預想中的社會組織還是有一定的區別的,所推進的“民間調解”事實上呈現出與社會組織的剝離性。如何改變以行政管理作為社會主要管理手段的模式,事實上也成為了影響非訴訟糾紛解決機制發展的主要因素。值得欣慰的是,近年來有關社會管理由單一模式轉為綜合模式的呼吁和反思,也為發展社會管理模式提供了契機?；诤暧^層面的社會管理制度的創新,才能從根本意義上實現非訴訟糾紛解決機制的價值,進而構建多主體參與、多方式結合的糾紛化解機制,避免訴訟途徑成為解決糾紛的單一手段,這對緩解當下緊張的法院“人案矛盾”有著極為重要的實踐價值。