公共部門人才隊伍建設激勵機制研究

梁梓康 孫瀟怡

摘 要：民政工作是社會服務管理的重要組成部分，在保障和改善民生、加強和創新社會管理中扮演重要角色，優化民政事業單位人才隊伍建設的激勵機制有助于解決社會服務管理問題。在簡要闡述公共部門激勵機制理論及文獻資料的基礎上，以某地民政廳直屬事業單位人才隊伍建設的發展現狀為例，系統分析了該地區民政事業單位人才隊伍建設過程中在激勵機制方面存在的問題，提出具有可操作性及針對性的優化對策和措施。

關鍵詞：公共部門；人才隊伍建設；激勵機制；民政事業單位

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.035

民政事業單位作為政府提供社會服務、進行社會救助的重要部門，在不同時期承擔著黨和國家賦予的特殊任務。隨著近年來全面深化改革和事業單位分類改革的推進，經濟社會發展新常態對民政工作提出了更高的要求。 2010年民政部印發的《全國民政人才中長期發展規劃（2010-2020年）》提出了今后一個時期民政人才隊伍建設的總體思路與措施，我國新時期的民政事業單位人才隊伍建設在政策的推動下，必將快速發展。民政事業的發展催促著民政人才隊伍的發展，當前民政事業單位人才隊伍的業務能力已不滿足民政事業快速發展的需求，必須采取有效對策進行人力資源管理體制的改革，構建科學合理的激勵機制，從而提高民政人才隊伍的工作積極性和工作效率，促進民政事業又好又快的發展。

1 公共部門激勵機制理論及文獻綜述

1.1 公共部門的內涵

公共部門是相對于私營部門而提出的，以公共權力為基礎的重要政府組織。它的公共權力具有強制性的特點，依照憲法和法律的規定管理社會公共事務。以謀求社會公共利益為目標，并對社會公眾負責，不以營利為目的。政府部門是最典型的公共部門，除此之外還包括由政府出資，在所有制形式上屬于國有的公營企業、公立學校以及公立醫院等經濟領域的公共部門。

1.2 公共部門激勵機制的內涵

公共部門激勵機制是指公共部門積極引導工作人員的行為和價值觀念，以實現組織共同目標，按照預定的程序和標準將公共資源分配給公共部門中公共人員的過程。公共部門由于其內在的特殊性，與私人企業的激勵機制具有明顯區別：一方面，績效評估方式不同。另一方面，組織管理結構存在差異。公共部門激勵機制的構建主要存在幾個方面的制約因素：（1）公共部門的產出難以測量。（2）公共部門具有多重的委托—代理關系。（3）公共部門組織的目標較難確定。（4）公共產權具有內在排他性。（5）公共部門的顯性激勵具有財政約束性。

1.3 公共部門激勵機制文獻綜述

國外學者對公共部門激勵機制的研究最早開始于阿克曼（Ackerman，1986）發表的關于經濟激勵能否作用于公共部門改革的論文，而公共部門激勵機制規范研究的正式開端是梯若爾（Tirole，1994）發表的關于政府內部激勵問題的文章，從那以后，相關方面的文章逐漸增加，并運用經典激勵理論與合約理論的研究方法，促使理論研究更加規范，形成比較成熟的理論體系。國內關于公共部門激勵機制的研究起步較晚。近年來，我國學者在吸納國外激勵理論的基礎上，結合我國特有的國情提出了適用于中國的公共部門激勵理論的新觀點。 徐曉娜（2012）、劉楓（2013）均認為公共部門人力資源激勵機制指的是公共部門通過物質、精神獎勵或改善工作環境等方法，積極引導和規范員工的工作理念及行為，從而有效地實現組織共同目標的活動過程。黃再勝（2005）將公共部門激勵機制分為顯性激勵、隱性激勵、監督激勵和內在激勵。賈雅茹（2010）通過對公共部門與私營部門激勵機制的比較分析，提出從了解公共部門組織成員的需要、改革和完善公共部門成員的工資、福利制度以及增加負激勵機制等三個方面健全公共部門激勵機制。

2 G省民政廳直屬事業單位人才隊伍建設發展現狀及存在的問題

2.1 發展現狀

進入21世紀以來，G省民政廳緊跟社會發展和公共服務需求的變化，持續推進民政事業的發展：逐步完善基本設施建設；提高職工福利水平；探索市場化改革；實行社會化服務，部分廳直屬民政事業單位發展成效顯著。截至2017年，已經建立起21個直屬事業單位，其中公益一類單位有13個，公益二類單位6個，其中還有老年報社、福利企業服務中心為從事生產經營活動事業單位。擁有大約700人的職工隊伍，駐地主要分布在5個地級市。長期以來，該省民政廳牢固樹立“以民為本、為民解困、為民服務”的理念，不斷推進制度改革，加快民政事業的建設和發展，優化社會服務質量，基本實現了由救濟型向福利型、由單一功能向綜合功能、由封閉型向開放型、由供養型向保障型、由傳統型向現代型的轉變，在提供社會服務、解決民生問題、促進社會公平等方面發揮了重要作用。

2.2 人才隊伍建設存在的主要問題

2.2.1 編制管理模式滯后

我國的民政事業單位的編制管理實行政府核定撥款的定額編制，編制數量相對固定，申請增加編制數量需要經過復雜且嚴格的審批程序，一般情況下編制數量在短時期內不會變動。近年來，隨著社會經濟的發展以及公民對社會保障服務需求的不斷增加，原有的民政事業單位編制管理模式已難以適應當前民政事業發展的需求。部分事業單位編制數量少，編外聘用人員也不足，制約了民政業務的正常開展，特別是專業技術人員、管理人員的編制緊缺，不利于民政事業單位人才的引進。

2.2.2 人員晉升機制僵化

民政事業單位普遍存在編制數量不足以及職位晉升缺乏統一、明確衡量標準的情況，單位領導的意志在人員晉升決策上起較大的作用，導致民政工作人員的晉升制度虛化，晉升激勵無法發揮其作用。此外，當上一級編制崗位的人員離退后，下一級的人員才有晉升的編制空位，基層工作人員長期得不到應有的職位晉升，專業人才發展空間狹小，晉升渠道單一，這種情況挫傷了民政人才工作的積極性。

2.2.3 薪酬制度缺乏彈性

民政事業單位的工資實行的是職級工資制，工資主要部分是固定的可調整部分較少，缺乏彈性。部分事業單位沒有將績效與工資進行合理掛鉤，實際操作上往往按照級別高低發放薪酬數額，級別高的績效工資就高，同一級別的工資也沒有拉開距離，存在著“平均主義”的現象。除此之外，薪酬的漲幅水平長期滯后，與社會生活消費水平存在一定的差距，民政事業單位員工的基本薪資只能勉強滿足日常的生活支出，薪酬制度的僵化導致薪酬激勵的作用有限。

2.2.4 專業培訓不足

民政事業單位對民政人才業務培訓的重要性認識不到位，缺乏定期的專業能力培訓，甚至無培訓，阻礙了民政人才的發展。一些民政事業單位工勤人員培訓次數嚴重不足，幾乎無培訓，普遍存在員工最近一年內參加培訓的次數不多、脫產培訓不足一個月的情況，不利于人才專業素質的提高。少數民政事業單位雖然有定期培訓，但是培訓缺乏針對性，培訓的內容和形式落后，普遍存在培訓形式化“走過場”的現象，培訓內容一般都是重理論輕實踐，專業培訓達不到人才發展的需求。

2.2.5 外聘人員管理困難

民政事業單位由于核定編制少，無法滿足日益增長的業務需求，需要聘用編外人員協助相關工作。外聘人員主要分為兩種，一種是聘用制人員，另一種是通過社會購買服務的勞務派遣人員。民政事業單位的保潔員、保安等崗位都是通過購買社會服務的勞務派遣人員，普遍存在著責任心不強、缺乏歸屬感的情況。由于是購買社會服務，購買單位只有使用權沒有管理權，無法對這部分編外人員進行有效的監管，導致其工作積極性不高。非在編人員每年為單位創造高額的利潤，做出了巨大的貢獻，但是薪資、晉升、培訓等方面的基本權利沒有得到相應的保障，非在編人員的管理漏洞仍然是民政事業單位的短板。

2.2.6 招聘難和留人難問題并存

民政事業單位專業人才緊缺現象較為明顯，特別是復退軍人醫院、康復中心和社會福利院等特殊事業單位長期缺乏相應的專業醫師。專業人才缺乏的現象，一方面是長期以來缺乏相關的專業標準，專業建設缺乏依據，而且服務對象特殊，工作需求量少，專業人才得不到有效的實踐操作。另一方面是由于這類事業單位的經濟效益偏低，薪資福利較少，無法吸引專業技術人才。再者是因為地理位置偏僻，交通不暢。難以留住現有人才，是民政事業單位人才隊伍建設過程中的另一個重要問題。造成人才流失的原因是多方面的，主要體現在晉升渠道單一，薪資福利少，發展前景渺茫等。部分民政事業單位績效工資低，福利、補貼少，工資結構不合理，導致在職員工調任或者直接離職，人才流失現象比較突出。

2.2.7 檢查監督缺失

G省的民政事業單位普遍存在著檢查監督不到位的情況。例如某民政事業單位的領導和下屬工作地點不同，長期分隔兩地，單位職工之間的團結力度不夠，缺乏組織凝聚力。該單位的日常工作缺乏檢查監督，員工普遍缺乏紀律性和上進心，而且對單位未來發展的方向感到擔憂。許多民政事業單位用人制度不夠規范，選人用人制度不合理，存在人浮于事的現象。在職的工作人員數量超出業務需求，工作量不飽和，甚至無事可做，造成了人力資源和資金的浪費。

3 優化民政事業單位人才隊伍建設激勵機制的對策建議

3.1 科學規劃編制管理

民政事業單位編制管理需要進行科學的規劃，逐步推進事業單位編制科學化、規范化、法制化管理。根據各個不同類型事業單位的實際情況實施不同的編制管理，在合理控制編制總量的基礎上，適度增加編制數量以滿足民政業務發展的需求，充分發揮現有編制的效用，不斷優化編制管理結構，實行有增有減的動態管理長效機制，用好用活現有編制資源。逐步探索對事業單位的部分崗位通過購買服務的方法，合理減少機構設置和人員編制，減少直接聘用人員的數量，降低人力資源管理成本。

3.2 多種方式拓寬晉升渠道

在國家有關政策規定范圍內，具體崗位控制數經上級部門批準后，根據民政事業單位的具體情況，對達到一定工作年限且工作考核表現優秀的職員予以相應的崗位等級晉升。采用選派專技人員到企業掛職或者參與項目合作、兼職創新或者在職創辦企業、離崗創新創業，在事業單位中設置創新型崗位等多種方式對專技人員在創新創業上給予支持，開闊新的晉升渠道，滿足專業人才的多向發展需求。

3.3 全面深化改革薪酬制度

民政事業單位薪酬制度的改革，一方面要通過多種方式適度提高公職人員的薪酬水平，另一方面薪酬應該與績效掛鉤，兩者綜合才能發揮薪酬激勵的作用。政府應該通過財政撥款加大支持力度，根據民政事業發展的規劃逐步增加資金投入，同時采取多種形式、多種渠道進行民政事業發展資金的籌措。積極營造寬松的投資環境，降低和放寬民政領域社會資本準入條件，發揮政府資金的引導作用和放大效應，帶動社會資金大量投入。在資金保障的同時還需要將薪酬與績效掛鉤，以制度規定并嚴格執行，工資結構在基本工資基礎上增加績效工資，績效水平越高，績效工資就越多，績效工資是對公職人員付出勞動的認可，在確保公平的同時也能調動他們的工作積極性。

3.4 提高專業培訓的數量和質量

民政事業單位人才隊伍建設在專業培訓方面，首先，要通過管理制度使員工擁有定期的專業能力培訓，確保工作人員的專業培訓數量。其次，對民政各事業單位的員工進行培訓前的培訓需求評估，了解員工在日常工作中在哪些方面的能力需要加強。在培訓需求評估基礎上，制定針對不同崗位的培訓項目標準，采取個人自學、交流考察、脫產培訓、崗位培訓等多種形式，有目標、有針對性地進行系統的專業培訓，提高專業培訓的精準度和有效性。最后，加強對培訓的實施過程的有效監管，對培訓實施效果進行全面考核，并及時反饋培訓的效果以及不足之處。

3.5 規范管理編外人員

規范管理編外人員，首先，應該嚴格控制編外人員數量，根據事業單位實際用工需求，核定編外人員的招聘額度。其次，應該將編外人員納入民政事業單位職工隊伍建設，保障個人的基本權利和薪資福利，鼓勵編外人員為單位的發展建言獻策，提高他們的歸屬感。對編外人員的工作和生活中遇到的困難給予關心和幫助，支持和鼓勵他們通過自主學習、培訓等方式提高自身的知識水平和專業技能。再次，通過宣傳教育的方式，引導編外人員學習和維護組織文化，通過組織文化在編外人員隊伍中樹立正確的核心價值觀，激發他們對民政工作的認同感和責任感。

3.6 建立健全用人機制

在意識層面，一方面著重提高各事業單位領導對民政人才隊伍建設的重視程度，另一方面增進社會公眾對民政工作的了解，為民政人才隊伍建設創造良好的內外部發展環境。在具體用人機制層面具體包括以下幾個方面：（1）規范人才引進審核制度，確保人才選拔過程公平合理。在此基礎上，對短缺的高級專業人才在制度范圍內適當放寬引進標準，增加相應的薪資福利以吸引人才。（2）做好人才儲備工作。注重專業人才的培養，通過與高校合作，搭建事業單位與高校實習流動交流平臺。（3）營造良好的用人環境。嚴格規范專業人才晉升制度，績效考核堅持公開透明的原則，在工作和生活上給予親切的關懷，讓人才在良好的用人環境中找到歸屬感，提高工作滿意度，增強他們的向心力。

3.7 強化監督管理功能

民政事業單位的發展需要加強監督管理，明確各部門和個人的工作職責權限，確保民政工作的高效有序運行。首先，要完善日常工作的考勤制度，按照制度要求對公職人員的工作時間和工作狀態進行實時考勤。其次，制定科學的績效考核制度，實施有針對性的全面的績效考核標準，根據不同部門、不同職級、不同崗位制定相應的考核標準，提高績效考核的精準度和可操作性。再次，完善績效考核的程序，對績效考核的整個過程進行監督?？己饲爸贫茖W合理的考核標準，考核過程中嚴格執行考核程序，經過多層次的考核主體對被考核對象進行考核評估，考核結束后的結果要及時公布并反饋考核的效用，為后續的績效考核提供經驗和參考。

參考文獻

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