行政訴訟被告補充證據規則

■ /

鄭州大學法學院

一、被告補充證據的相關規定的發展

在行政訴訟中，原告與被告之間的地位相對來說是不平等的，被告往往是行政機關，代表著政府公權力，而原告則是自然人、法人和其他組織，也就是所謂的“民告官”。那么，在原被告雙方地位、實力不對等的情況，如何維護行政相對人的權益、防止行政機關公權力濫用從而保障審判結果的公正是行政訴訟法的核心問題，即：合法合理的解決行政糾紛。是否允許被告補充證據，對行政訴訟有著很大的影響。2015年新修改的《行政訴訟法》第34條第一款規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件”，第35條規定：“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據”。這兩條對于被告的舉證責任、舉證期限以及舉證條件作出了嚴格的限制。對于被告擁有證據補充權這一新問題，有的人認為為合理解決糾紛、查明案件事實，給予被告一定范圍內的證據補充權并無不可，還有人認為給予被告證據補充權與34條、35條相矛盾，是司法機關為行政機關所開設的一道“安全門”，會加劇行政機關濫用公權力，無視司法審判的現象更加猖獗。因此，文章會討論第36條第二款的具體適用。

1990年《行政訴訟法》第34條規定：“人民法院有權要求當事人提供證據，向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據?！贝藭r的規定是人民法院為主導，法院擁有讓當事人提供、調取或補充證據的權利。2000年《若干問題的解釋》第28條規定的被告證據補充規則：(一)被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；(二)原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的?！雹倨渲?，該條對允許被告補充證據作出了相應解釋：第一，不可抗力等正當理由；第二，原告或第三人提出了新的反駁理由或證據。2000年司法解釋的規定打開了被告補充證據的缺口。之后，2015年新修改的《行政訴訟法》第36條的規定又有一定的繼承和發展，第36條內容雖然與2000年司法解釋有相通之處，但細微之處仍有不同。首先，原本被告補充證據的前提必須是“在訴訟過程中”，而新的行政訴訟法中并沒有明確要求必須是“在訴訟過程中”。其次，原司法解釋中規定是提出“新的反駁理由或證據”，而新規定中則是“提出沒有提出的理由或者證據”，用詞更加準確。最后，原司法解釋中規定是在“被告實施行政行為過程中”，新規定則是“行政處理程序中”，兩者相比，行政處理程序是一整個過程，而實施行政行為過程相對來說只是行政處理程序中的一個節點，后者的范圍更大、更全面。因此，相對而言，新《行政訴訟法》中允許被告補充證據的適用范圍著實有所擴大，給予被告一定的訴權，但是是否會造成行政機關肆意收集證據，減輕自己的舉證責任主要還是在于適用該條款時的種種前提和條件。

二、被告補充證據規則的條件

(一)歐陽蘭訴長沙市公安局交通警察支隊行政強制案

結合案例，從實踐操作中來探究如何合理適用被告補充證據的適用范圍等相關規定。歐陽蘭訴長沙市公安局交通警察支隊行政強制案。原告把一臺車牌號為“湘A×××××”的銀色CRV越野車放置在在長沙市岳麓區銀雙路的銀盤嶺公交站附近的停車收費區旁。被告長沙市公安局民警巡警時，以該車使用了其他機動車號牌為由將車拖走。之后原告發現車子不見，遂報警，調取監控發現該機動車被長沙市公安局交警支隊拖走，原告立即到機動大隊處罰辦咨詢，原告認為車子被拖走之后沒有拖車憑據也沒有放車憑據，交通大隊的行為程序違法，侵害了原告的合法權益，于是提起訴訟。

在行政處理過程中，被告經勘查，該套牌車車輛登記所有人為陳某。民警遂告知原告，該車輛是因為使用套牌違法被拖走，要求當事人提供車輛合法證明，但原告只出示了機動車轉移登記業務受理憑證，自始至終從未提供車輛銷售發票、行駛證、機動車登記證書等合法證明，因而拖車憑證不能給原告。開庭審理后，原告卻向法院提供了車輛銷售發票、行駛證、機動車登記證書、歐陽蘭身份證、陳某身份證。因此，交警支隊申請補充證據，經法院同意，對陳某進行了調查，最終證明了車輛現所有人為原告歐陽蘭，并將行政強制措施憑證送達原告。

本案中，允許被告補充證據有以下幾個因素：(1)歐陽蘭是本案原告；(2)原告在行政處理過程只提供機動車轉移登記業務受理憑證，始終未提供車輛合法證明；(3)原告在開庭審理后提供了新的證據證明車輛所有人，而被告之前無法知曉；(4)依申請補充證據或法院責令補充證據；(5)經法院同意。這不僅僅是該案例中允許被告補充證據所具備的條件，基本上也是允許被告補充證據的基本要素和前提條件。

(二)被告證據補充的條件

首先，主體適格，必須是原告或第三人。這里的第三人是被影響到合法權利的和原告利益一致的第三人。

其次，原告或第三人提出其在行政程序中未提出的證據是被告實施行政行為是不知道的，且原告證據如不調查取證，不能辨明真偽,直接影響案件實體裁判的。在實踐中，有些時候原告或第三人為了達到勝訴的目的，在行政處理程序過程中不將所有的證據向行政機關提供，就能在訴訟中打被告一個措手不及，同時也加大了審判難度，更為關鍵的是如果一味地堅持不允許被告補充證據，對案件審理的公正也會有影響。行政訴訟中原被告雙方的地位實力不對等，被告搜集證據的能力遠遠大于原告。行政訴訟法的立法主旨也是想盡可能的讓原被告雙方站在同一起跑線上，但是與司法活動中查明案件事實才能真正的達到公正，因而更加需要證據支持，所以此款規定的證據補充規則也是為了查明真相，而給與被告能在特殊情況下的補充證據。

最后，第36條并沒有明確規定補充證據必須由被告申請，但是在實踐中，原被告雙方都希望自己的主張得到法院支持，所以原告不會主動要求被告針對自己提出的新理由或新證據提出新的質證。法院作為中立方，其作用就是查明事實、作出合法合理的判決，法官不會也不能主動代替被告要求其補充證據，因此通常被告主動提出申請要求補充證據的情況較多，但是也有例外。例如江蘇省淮安市的一審判決中，原告主張其土地性質為集體土地，被告的土地征收行為違法，并且在訴訟過程中提供相應證據證明其土地屬于集體土地。被告主張其征收行為符合法律規定，被征收土地屬于國有土地，符合征收條件及程序，對此原告要求被告補充相應證據，經法院同意，被告補充了相應證據。另外，還有法院主動責令被告補充證據的情形。山東省高院作出的判決中，上訴人孫曉紅的土地被強制占用，上訴人已窮盡其證明能力，且被上訴人如果沒有實施強制拆除，對是否存在其他主體強制拆除原告房屋的事實，相比于原告，被告具有優勢舉證能力。因此，在被告否認參加或指使他人拆除原告房屋的情況下，應將舉證責任分配給被告承擔。原審法院責令被告補充證據后，被告舉證不能，所以要承擔舉證不能的責任。這兩個案例反映了允許被告補充證據并不絕對限制只能由被告提出，在實踐中，為了達到合理合法的解決糾紛，可以適當靈活地運用。對于被告補充證據是否應當征得原告的同意，有學者認為被告補充證據其實是被告的一種訴權，它發生在整個行政訴訟過程中，同時經法院同意也給被告設置了一個條件，從而控制被告補充證據的適用。顯而易見，被告補充證據的關鍵其實是法院，如何恰當地適用該條規定，關鍵在于法院對于是否允許補充證據的拿捏。

在本案中，法院認為，由于原告訴訟過程中提交了其在行政處理程序中沒有向被告提交的證據，直接影響被告對案件事實的認定，對此被告經本院準許，申請補充證據，因此，被告補充提交證據材料可以作為證據使用。從中我們看出，法院并不當然允許被告提交證據，而是由于原告未在行政處理程序中向被告提交相應證據，從而影響被告作出相應的行政行為，此時，只有允許被告補充證據才能明確整個案件事實，解決爭議的核心問題，法院才可以據此作出公正地審判。但是，法院在考慮是否允許被告補充證據時應當對原告所提出的新理由或證據的真實性、合法性和關聯性進行審查。法院首先應當對證據的真實性予以核查，之后應當考慮其提供的證據是否與本案案情有關，倘若原告提供的證據并不會對案情產生任何影響，那么也就不會作為定案依據，允許原告補充證據也就顯得多此一舉了。同樣地，法院允許被告補充證據后，也應當對被告證據的真實性、合法性和關聯性予以確認，允許補充證據并不當然等同于承認其證據的效力。

三、被告補充證據的適用情況

結合案例與法條相關具體規定可以總結出允許被告補充證據主要有四種可能：首先，原告或第三人在證據環節存在瑕疵或紕漏。如故意隱瞞證據或事后發現新證據并且在行政處理過程中，沒有向行政機關提出相關理由或者證據,此時應允許被告補充。其次，在事實發生時，可能發生的情況太多，由于其他客觀原因使被告在做出該行為時沒有考慮到相關情況的條件下，若不允許被告重新搜集證據，那么據此做出的訴訟判決也沒有其權威性和可參考性。再次，若果行政機關已經基本做到合法行政和合理行政，按照相關規定審慎地履行責任和義務卻依舊沒有發現該證據或理由，那么允許被告補充證據也是無可厚非的。第四，人民法院不允許被告補充證據無法確認原告的理由或證據是否真實，無法查明事實，作出公正的判決。除此之外，為防止被告濫用允許補充證據這一權利，在有些情況下法院并不需要允許其補充證據。主要有以下幾點：原告未提出的證據與本案無關；被告未履行告知義務，該具體行政行為本身已屬于程序違法，也就沒有必要對證據進行審查；若被告對原告未提出的證據知道或應當知道并取證的，那么只能允許被告補充已收集的證據，而不是重新調查取證。

當然，行政機關補充證據規則是為了原被告在訴訟過程中能更好的提出證據，來解決爭議，從而使法院能夠公正審理案件。

注釋：

①2000年《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第28條。

參考文獻：

[1]沈?？?論行政訴訟被告舉證規則的優化[J].法商研究,2006(05):108～114.

[2]關保英.行政被告的證據補充權[J].社會科學輯刊,2016(02):60～65.

[3]鄧建新.行政訴訟中被告補充證據條款的適用情形[N].法制日報,2016-06-01(010).

[4]江必新.中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南[M].北京:中國法制出版社,015.