河南省穩定糧食產能問題研究

生秀東

（河南省社會科學院 農村發展研究所，河南 鄭州 450002）

河南是全國重要的糧食生產大省，糧食總產量約占全國的十分之一，小麥產量約占全國的四分之一，被確定為國家糧食生產核心區。糧食生產是河南的政治擔當，被習近平總書記譽為是河南的一張“王牌”。近年來，河南省糧食生產能力大大提高，2017年糧食產能達到1250億斤。但地力透支，尤其是耕地資源的減少，給年際間糧食產量穩定帶來一定影響。研究影響河南省糧食產能的主要因素，探析應對措施，實現糧食產能的穩定，對于保證國家糧食安全、推進河南省農業供給側結構性改革具有十分重要的意義。

一、糧食產能的特征及政策含義

1.糧食產能的特征。糧食產能即糧食生產能力。學界多從投入產出角度給糧食產能下定義，指在一定時期、一定地區、一定的社會經濟技術條件下，由農業生產要素綜合投入所形成，可以達到的最佳糧食產出水平，即糧食的生產可能性邊界。糧食產能概念的顯著特征是其潛在性和動態性。所謂潛在性，是指糧食產能不等于實際產量。習近平總書記在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明時提出，“利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕。休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上”［1］。習近平總書記的這段表述，說的即是糧食產能的潛在性含義。所謂動態性，是指隨著社會經濟條件的變化，糧食產能不可能一成不變，而是在不斷變化，例如隨著農業分工深化、現代要素投入增加等有利因素的出現，糧食產能有提高的可能，但隨著城市化帶來的耕地減少、青壯年勞動力離農進城、耕地地力透支等不利因素的出現，糧食產能也有下降的可能。動態性是研究糧食產能穩定的一個挑戰。糧食產能盡管是一個存量指標，但不可能年年保持不變。穩定的字面含義是既不減少，也不增加。我們設定的糧食產能穩定的含義是確保產能不減少、不降低，即盡量減少影響糧食產能下降的不利因素。

2.糧食產能的影響因素及其政策含義。從投入產出角度或者C-D生產函數的角度看，糧食產能的影響因素包括土地投入、勞動力投入、資本投入、科技投入、政策以及自然災害等其他要素。第一，物質投入是影響糧食綜合生產能力的最主要因素。物質投入包括耕地面積、有效灌溉面積、化肥施用量和農業機械動力等。既定數量的耕地是保障糧食產能的基礎，其政策性含義是在城市化進程中要嚴守耕地紅線，始終堅持最嚴格的耕地保護制度。第二，科技投入的重要性逐步增加。糧食產量可分解為糧食播種面積和單產兩個因素，技術進步是提升糧食單產的主要因素。當前糧食新品種、防病抗災技術的推廣對糧食產能的影響呈增長趨勢，其政策性含義是國家提出的糧食安全新戰略“藏糧于技”。

從可持續發展和永續農業的角度看，投入產出角度比較重視數量、容易忽視糧食生產投入要素的質量，糧食產能實質上是正常條件下使用既定質量和數量的投入品產出的最大糧食產量。過去圍湖造田、高坡度土地種糧，土地投入數量增加，糧食總產量增加，但降低了糧食產能。因此，農業生產要素的質量，包括土地肥力、水利狀況、勞動者素質等，是影響糧食產能的主要因素，其政策性含義是國家提出的糧食安全新戰略“藏糧于地”。

從經濟均衡角度看，糧食產能是整個經濟體系處于均衡狀態時，糧食生產者在正常利潤率條件下愿意并能夠持續生產供給的理想糧食產量。市場供求狀況將決定糧食產能轉化為實際年產量的比例，從長期看，糧價影響生產者投資糧食生產的積極性，最終影響糧食產能的形成。因此，國家政策以及市場糧價也是影響糧食產能的主要因素。例如糧食補貼政策，新增的補貼資金重點向種糧大戶傾斜，這就調動了農民的種糧積極性，激勵了商品糧食的生產。經濟學中的供給定理說明，只要有足夠高的價格，甚至可以誘導出超越糧食產能的年產量。盡管糧食產能在需要時，可以（全部）轉化為實際產量。但考慮到交易費用或者轉化費用，耕地在產業結構調整中，退出糧食生產改作他用，糧食生產要素就會流失或失去部分功能，當然也包括種糧人員的流失，再恢復到潛在水平，就要付出相當大的轉化費用和時間。河南省糧食產能主要是省內各個農戶糧食產能之和，其政策性含義是需要保障糧食生產者合理的利潤水平。在未來農產品價格形成機制改革中，糧食價格不能大起大落，要始終保障農民種糧的積極性。

從制度經濟學的角度看，糧食產能的影響因素還有組織制度，同樣的糧食投入要素，小農戶與新型農業經營主體的生產方式和經營效率是不一樣的。隨著新型農業經營主體用現代要素替代傳統要素，同樣的投入成本，新型主體相對于小農戶，糧食生產可能性邊界將向外移動，即糧食產能提高。因此，農戶的社會化性質和生產規模在當前是日益重要的產能影響因素，其政策性含義之一是發展新型農業經營主體有利于保障糧食產能。但在河南省廣大農村，以小農戶為主體的糧食生產格局還會繼續存在相當長的時期，這是保障糧食產能面臨的約束條件和基本省情、農情。推進土地流轉和發展規模經營，要尊重農民意愿，不能搞強迫命令，不能走過頭。習近平總書記在2016年安徽小崗村農村改革座談會上的重要講話指出，任何時候都不要隨便動農民的土地，要有足夠的歷史耐心。河南近年的實踐說明，強調糧食產能的組織制度因素，其政策性含義之二是重點發展面向小農戶的農業生產性服務業。

二、河南省糧食產能影響因素的發展情況

1.播種面積增加。河南省十分重視糧食生產，在耕地面積保持基本穩定的情況下，積極擴大糧食生產，糧食播種面積不斷增加。據表1顯示（本文所有圖表數據均來源于河南省第二次全國農業普查和第三次全國農業普查），河南省2016年糧食播種面積為11220千公頃，比2006年增長18.7%。在全年的糧食播種面積中，夏糧最主要品種是小麥，秋糧最主要品種是玉米和稻谷，其中小麥增長9.5%，玉米增長53.0%，稻谷增長7.5%。但是，靠播種面積增加這種粗放型生產方式提升糧食產能并非長久之計。河南省糧食生產核心區規劃要求糧食耕地面積維持在7500萬畝，這就要求河南必須走提高單產的內涵式發展道路。

表1 河南省主要糧食播種面積 單位：千公頃

2.勞動者素質提升。據表2顯示，河南省從事農業生產經營人員接受文化教育程度呈現顯著提升趨勢。與2006年相比，2016年全省從事農業生產經營人員中“未上學”和“小學”文化程度呈現負增長，“高中”和“大專以上”文化程度的人員增長迅速。

表2 河南省不同教育程度農業從業人員數單位：萬人

3.生產現代化水平提高。第一，新型農業經營主體數量發展迅速。河南省第三次全國農業普查結果顯示，2016年全省農業經營單位12.42萬個，是2006年1.67萬個的7.4倍，規模農業經營戶達到27.09萬戶，這在河南省第二次全國農業普查時還是新生事物，數量很少。伴隨著新型農業經營主體的增加，規模農業經營迅速發展。2016年末，新型農業經營主體實際耕種耕地面積占全省實際耕種耕地面積的14.1%［2］，盡管農戶分化趨勢明顯，但另一方面也說明小農戶為主體的糧食生產格局并未發生實質性變化。第二，農業機械化水平提高。據表3顯示，2016年末，全省共有拖拉機427.32萬臺，比10年前減少24.2%，但質量大為提高，大型拖拉機增長2.4倍，小型拖拉機減少30.9%。機械化水平明顯提高，2016年小麥、稻谷耕種收幾乎全部機械化。其中小麥耕種收率分別達到98.4%、95.1%和98.5%，稻谷耕收率分別為95.9和94.3%，玉米耕種收率也分別達到79.0%、93.2%和83.2%［3］。農業機械化水平的提高，既有利于農業規模經營的發展，也有利于小農戶的生存，因為農業生產變得越來越簡單和省力，老人和婦女也能夠順利進行農業生產，近年來一個值得重視的趨勢是農業生產環節“外包”市場的出現。第三，先進節水的澆灌方式增長較快。據表4顯示，2016年末，全省正常使用的機電井121.75萬眼，排灌站1.87萬個，能夠灌溉使用的水塘和水庫14.42萬個，分別比2006年末增長12.6%、62.6%和23.5%。同時，先進節水的農田澆灌方式增長較快。河南省第三次全國農業普查結果顯示，2016年末，全省灌溉的耕地面積占全部耕地面積的76.5%，有噴灌、滴灌和滲灌設施的耕地面積占能灌溉耕地面積的21.8%，較2006年增長17.8%。

表3 河南省擁有農機數量 單位：萬臺

表4 河南省農田水利設施變化情況

4.科技護航種糧，確保糧食豐收?，F代化的糧食生產，從機械耕地、播種、良種使用，到自動化澆灌、無人機的“一噴三防”，到機收、機烘等各個環節，無不包含科技服務?？萍挤諏Z食穩產高產“功不可沒”。

5.惠農政策連年出臺，促進了糧食穩定發展。河南省積極制定和落實各項惠農政策，調動了農民的種糧積極性。2006-2016年，每年的一號文件都是促進農業發展的惠農文件，這為糧食連年豐收打下了較好基礎。以外，種糧大戶補貼、小麥托市收購等政策，促進了糧食穩定發展。

6.生產水平顯著提高。近年來，河南省糧食總產量大幅增加。據表5顯示，2006-2016年，河南省糧食產量連續9年增產，連續10年獲得豐收，總產量由2006年的5112萬噸，達到2016年的6498萬噸，增長27.1%。單位面積產量也顯著提升，2016年全省每畝平均生產糧食385公斤，比2006年畝均360公斤增產25公斤，增長6.9%。

表5 河南省糧食生產量 單位：萬噸

三、當前穩定糧食產能面臨的問題和挑戰

1.耕地質量不斷下降，面積有減少的可能。在資源環境約束趨緊的宏觀背景下，糧食生產方式粗放化問題日益凸顯。農民為提高糧食產量，大量甚至過量不合理施用化肥、農藥，施用量呈現快速上升趨勢。河南省第二次、第三次全國農業普查結果顯示，全省農用化肥施用折純量，從2006年的540.43萬噸到2016年的735.24萬噸，增加了194.81萬噸，增長36%。全省農藥施用實物量，從2006年的11.16萬噸到2016年的14.37萬噸，增加了3.21萬噸，增長28.7%。短短10年間二者施用量大約都增加了1/3，而播種面積僅增長1.8%。這雖然達到了增產目的，卻造成土壤有機質含量降低，地力透支嚴重，農業面源污染加劇，影響到糧食生產可持續發展。另外，在河南省工業化、城市化發展發展進程中，耕地數量減少雖說是工業化、城市化發展的必要代價，但仍然是影響糧食產能的一個重要因素，盡管力爭實現占補平衡，但用復墾地替代城郊良田，耕地質量不可避免降低了，而且還存在著未征先占、耕地浪費等問題。

2.農田基礎設施不健全，抵御自然災害能力不足。農田基礎設施建設一直是農村的一大難題，由于農戶承包地少，又相對分散、相互交叉，使得農田基礎設施成為村莊的公共物品，無人愿意投資。農田水利設施陳舊老化遂成為影響糧食生產能力的重要因素。農田基礎設施脆弱，抗旱澇等災害能力低下，是影響糧食生產的根本因素。

3.糧食生產成本偏高，農業競爭力低下。在國內外農產品市場深度融合的背景下，勞動力、土地等生產要素成本快速上升，農業生產效率低下，農業市場競爭力不強的問題凸顯。隨著當前農業主要矛盾由總量不足轉變為結構性供求矛盾，河南農業大而不強、多而不優的問題日益突出，以2018年每畝小麥生產為例，平均生產成本568.4元，平均產量417.5公斤，平均產值939.4元，平均生產收益僅371.0元［4］。近年來，糧食生產正步入高成本時代，2018年小麥生產成本比上年增長4.4%［5］。另一方面，國際市場糧食價格偏低。通過比較美國小麥協會公布的《國際小麥市場價格周報》和《2018年7月19日河南省小麥價格行情》可知，2018年7月20日，現貨墨西哥灣硬紅冬麥HRW（蛋白質含量為12%）離岸價為240.00美元/噸，折人民幣1609元/噸；現貨西北太平洋硬紅冬麥HRW（蛋白質含量為12%）離岸價為247.00美元/噸，折人民幣1656元/噸。同期國家小麥最低收購保護價2300元/噸，河南省因小麥品質較低市場收購價2250元/噸，比美國多594～641元/噸，高出35.9%～39.8%。形成國際國內糧食價格倒掛，成本“地板”與價格“天花板”對河南糧食生產形成雙重擠壓。

4.糧食規?；a經營與社會化服務水平低。

河南省糧食生產主要以農戶家庭小規模分散生產為主，生產規模小、商品率低，資源配置效率低下，致使糧食生產成本高。此外，地塊分散，生產技術和工具落后，導致勞動生產率低下，農民種糧收益少。隨著青壯年勞動力進城務工，務農人口出現老齡化、女性化現象，糧食生產出現兼業化、副業化現象。小農戶生產目標演變為“?？诩Z”，從商品生產者逐步演變為自給型小農。另一方面，由于農業社會化服務體系還不健全，農技推廣、農機服務、病蟲害防治等發展相對滯后，這些都會影響糧食產量的穩定性。

5.糧食供求結構性失衡問題。在居民消費結構升級、食品加工企業升級、農產品市場供求深刻變化的背景下，糧食品種供求結構性失衡的問題凸顯，優質率遠遠滿足不了新興市場下農產品多樣化、高標準、高品質的需求。以小麥為例，我國優質強筋小麥年需求量500萬噸～700萬噸，而產量僅300萬噸～450萬噸，年供需缺口200萬～300萬噸［6］，從國外進口的小麥基本上是優質強弱筋小麥。河南雖然是全國小麥產量第一大省，優質小麥產量同樣未能滿足市場需求。海關統計數據顯示，2016年上半年河南省進口小麥近4萬噸。同期全國累計進口小麥177.535萬噸，同比增長27.3%［7］。由于全省小麥生產成本高、優質專用品種少，不僅導致了價格倒掛，國內農產品價格高于國際農產品價格，同時也難以滿足食品加工企業的需求，導致出現小麥產量、進口量、庫存量“三量”齊增的現象。糧食品種失衡，普通品種糧食收益低、銷路不暢，影響了農民的種糧積極性。

四、河南穩定糧食產能的政策建議

在糧食產能的政策上，中央的新戰略是“藏糧于地，藏糧于技”。根據河南的具體情況，相對于小農戶，新型農業經營主體和服務主體是落實新戰略的平臺和抓手。穩定糧食產能的結論可總結為“藏糧于地，藏糧于技，藏糧于新型農業主體”。

1.加強農業基礎設施建設。落實“藏糧于地，藏糧于技”戰略，是一項外部性極強的“公益性”事業。凡舉公共物品，各級政府作為重要的執行主體是最優選擇。藏糧于地，就是要把農業基礎設施建設作為穩定糧食產能的重要內容，提升防災減災能力，確保糧食生產能力的鞏固穩定。確保一定數量的耕地是實現糧食產能穩定的基礎，也是落實藏糧于地的基礎，要全面落實永久基本農田保護制度，確保耕地數量的穩定。建設用地“占補平衡”在執行過程中要堅持“占優補優”原則，有效提高耕地質量。第一，持續加大農田水利等基礎設施建設。推進重大水利灌溉工程建設，加快推進抗旱應急水源工程、山洪災害防治工程建設，全面提升農村防汛抗旱減災能力。以改善農田水利條件為重點，大規模推進農田水利建設，積極推廣先進適用的節水灌溉技術，提升灌溉效率，提高土地生產率和防災減災能力。第二，加快高標準良田建設。緊緊圍繞河南糧食核心區建設規劃，加快實施高標準糧田“百千萬”建設工程，力爭提前完成建設任務，深入貫徹落實《河南省高標準糧田保護條例》，健全管護激勵機制，做好高標準糧田管護工作，為確保高標準糧田持續長久利用和發揮效益，將高標準糧田劃為永久基本農田實行特殊保護。第三，持續開展耕地質量保護與提升行動，通過深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等措施，提升耕地地力。依托農機專業合作社，完善機械化深松整地補助政策，為廣大小農戶提供深耕深松服務；加大農作物秸稈還田作業補助力度，推廣農作物秸稈機械化還田耕作模式，鼓勵整村、整鄉開展農作物秸稈還田；加大測土配方施肥政策支持力度，推進測土配方施肥等精準施肥技術，抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實。

2.健全農業科技創新和服務體系。第一，進一步深化農業科研管理改革。要進一步完善激勵機制，加快落實科技成果轉化收益、科技人員兼職取酬等制度規定，深入推進科研成果權益改革試點，充分調動農業科技人員的積極性。第二，加強農業科技平臺建設。積極推動小麥、糧食加工等領域爭創國家級創新平臺，打造現代農業創新高地。第三，加快農業技術推廣應用。不斷健全適應現代農業發展要求的農業科技推廣體系，建立健全政府購買農業技術推廣服務的市場競爭機制，探索多渠道解決農業技術推廣“最后一公里”問題，加快農業科技成果轉化。

3.繼續培育新型農業經營主體。第一，加強農民專業合作社組織帶動能力。一方面，要強化合作社規范化建設。當前農民合作社的主要問題是運行不規范，民主管理機制不健全，利益分配制度不完善，存在不少空殼型、休眠型合作社。要幫助合作社健全組織機構和內部管理制度，促進合作社規范化建設全面展開。另一方面，要進一步加大扶持力度，幫助合作社解決農用地轉為建設用地難題，促進合作社發展壯大。第二，培育家庭農場。我國的家庭農場等新型農業經營主體，不同于其他國家的家庭農場，大部分的土地是流轉而來，可以說是“租地型”家庭農場，土地流轉期限短，家庭農場對土地缺乏長期投資的預期，藏糧于地戰略如何在流轉的土地上落實，目前還是一個難題。第三，探索“三權分置”的有效實現形式，平等保護土地經營權。還要制定對家庭農場、專業大戶的扶持政策，落實中央政策，新增補貼向家庭農場和專業大戶傾斜。

4.重點發展面向小農戶的農業生產性服務業。河南的基本省情、農情是大多數小農戶仍然是“自家的地自家種”，不愿意放棄土地經營權。其實，小規模農戶相對于家庭農場和專業大戶來說，仍然有自己的優勢，即大多數老齡化農業勞動力從事糧食生產的經濟成本是零，相比而言，新型農業經營主體的土地成本、勞動力成本則較高。目前存在的農業生產環節“外包”市場，是農業分工深化的表現，實現了小農戶勞動力成本低的優勢與農業服務組織先進技術裝備優勢的有機結合。因此，穩定糧食產能需要重點發展面向小農戶的農業生產性服務業。當前，河南省探索以農業社會化服務帶動小農戶進行農業規?；洜I的模式，形成了兩種類型：一種是土地半托管模式，農機專業合作社和供銷社等社會化服務主體將糧食生產全過程中有服務需求的環節，劃分為一系列服務項目，如深耕、日常管理、秸稈還田、播種、收割、烘干、儲存、加工等，并制成“服務菜單”，農戶按照田間生產的實際需要，選擇其中一些服務項目，雙方簽訂服務合同，服務結束后農戶負責驗收并結清費用。另一種是全托管模式，常年在外務工的農戶與農業社會化服務組織簽訂托管合同，將土地委托給服務組織管理，實行從種到收的全程服務。全托管模式的優勢在于可以打破戶與戶之間的田地邊界，實現土地集中連片，減少農機耕作費用，還可以根據實際需要整理土地，有利于推進農業規?；?、機械化、集約化經營，實現鄉村產業振興。

5.加快糧食品種結構調整。一方面，把握農業供給側結構性改革的重點，調整優化糧食品種結構。河南省夏糧播種面積8000多萬畝，優質糧食大約800萬畝，只占全部播種面積的1/10［8］，發展優質糧食生產的潛力很大。另一方面，需要瞄準市場多樣化的需求，從發展普通小麥向發展優質專用小麥轉變，優質專用小麥重點發展優質強筋和優質弱筋小麥，加快糧食作物品種升級換代，推進糧食生產供給由中低端向中高端邁進。同時，圍繞專用糧食，要從分散經營、粗放管理、低端加工向布局區域化、經營規?；?、生產標準化、發展產業化方向轉變。

6.加強農業資源環境保護。推行綠色生產方式。按照“減量化、再利用、資源化”的要求，系統規劃、合理組織糧食生產，扶持發展“畜—沼—糧”等農牧結合循環發展模式。大力推動農業資源節約，加強節地、節水、節肥、節種、節約等節約型農業技術創新。積極扶持秸稈還田農業技術的研發、改進和普及，推進秸稈利用的肥料化、能源化、原料化、飼料化、基料化。

7.深化農村糧食產業化發展。做強糧食加工業。優質糧食生產需要由農業產業化龍頭企業帶動，支持農業龍頭企業大力發展糧食精深加工，為優質糧食生產創造一個穩定的購銷渠道。打造一批全鏈條、全循環、高質量、高效益的現代糧食產業集群，培育一批糧食加工企業集團，叫響一批國內外的河南農業品牌。要發揮龍頭企業的集聚效應、輻射帶動功能，帶動優質糧食生產和糧食生產結構的調整。