國有企業的功能定位與國有企業改革

萇景洲

（國家開發銀行,北京 100031）

當前，在社會主義市場經濟體制下如何認識我國國有企業的地位與作用以及如何完善現有國有企業（主要是大中型國有企業）的產權結構、治理機制等仍存在著較大的爭議，這在一定程度上會影響國有企業的改革方向乃至整個市場經濟的有效運行與健康發展。國有企業的產權結構設計、治理機制改革原則上應以國有企業的功能定位為前提，本文擬從國有企業的功能定位出發，通過比較不同產權結構下的公司治理機制運作特點，為我國國有企業改革提出建議。

一、經濟功能與社會功能：對國有企業地位與作用的基本認知

國有企業作為政府管控經濟運行的一個重要工具，其設立與運營至少應具有以下兩大基本功能：以實現生產要素優化配置、促進經濟穩定增長為目標的經濟功能，以實現社會充分就業、收入公平分配及社會穩定為目標的社會功能。其中，前者一般要求國有企業必須以經濟效益為核心，以追求自身經濟收益的最大化為目標；后者則要求國有企業以特定的社會目標及社會效益為重點，無須追求自身盈利的最大化。上述兩大功能的合理運用與發揮，應是國有企業存在與發展的基本前提。

當然，由于政治經濟等因素的制約，在不同的體制環境下國有企業的功能定位與作用并不相同。一般而言，在計劃經濟體制下，國有企業的經濟功能和社會功能往往居于同等地位，即國有企業作為執行國家經濟計劃的主體力量，既要按照政府的指令從事相應的生產經營活動，追求自身經濟效率與效益的最大化，又要根據政府的經濟社會發展計劃，努力完成物價穩定、勞動就業及產業發展等社會目標，以實現經濟資源的有計劃配置與勞動成果、社會福利的公平分配；在社會主義市場經濟體制下，除了特定領域的生產經營活動仍需國有企業承擔外，為了彌補市場經濟運行的缺陷與不足，確保實現特定的社會發展目標及戰略（主要是提供相應的公共產品與服務，實現物價穩定與社會充分就業等），是國有企業的核心功能，也是社會主義市場經濟體制下設立國有企業的主要目的。從國有企業的內在屬性與經濟社會發展的客觀需要來看，國有企業的功能定位與作用發揮往往需要和特定的經濟體制相匹配：計劃經濟體制下，國有企業作為執行和實現整個經濟社會計劃的主體，需要具備完整的經濟功能和社會功能；而在社會主義市場經濟體制下，國有企業作為整個經濟社會活動的主導力量，其作用領域應嚴格限定在社會功能的發揮上。

二、不同產權結構下的公司治理結構特點：對大型企業治理機制的基本分類

當代公司治理理論研究表明：公司治理機制作為處理企業（尤其是大型企業）所有權與經營權之間矛盾、規范企業經營決策行為的一種制度安排，其設計與運作總是以既定的股權結構為前提并受制于既定股權結構下企業所有者與經營者的行為方式。在社會主義市場經濟條件下，完善而有效的公司治理機制既包括公司的內部治理結構及約束，主要是通過公司股東大會、董事會和經營管理層等組織機構設置及其權利與義務的合理配置，以實現公司內部的權力制衡和經營管理者的行為規范化，又包括來自公司外部的市場約束與社會監管，主要是公司兼并收購、相關利益者的壓力以及社會監管部門的直接干預等，以形成對公司內部經營管理權的外部市場選擇壓力。從理論和現實的角度來看，大型企業的股權結構大體上存在著“大股東控股”“國有獨資”和“公眾持股”三種類型的產權結構，而不同的產權結構又會直接影響到公司治理結構的設計與運作，三種產權結構下的公司治理機制將呈現出不同的運作方式與特點。

在大股東控股公司中，股東大會是公司的最高權力機構并行使最終的裁決權，公司董事會作為股東大會的執行機構，其成員尤其是董事長一般由大股東直接推薦或擔任。雖然一些公司會引入獨立董事制度，但董事會成員仍以公司股東（或其代表）為主，并由大股東掌控。公司所有者——大股東可以通過股東大會投票、委派董事等方式直接體現經營意圖，并通過董事會間接控制公司的經營者及其經營活動。大股東控股公司的股東直接控制著股東大會與董事會，并對公司的經營決策與管理起著較強的直接與間接約束作用，因而一般將該類公司的治理機制歸類為“大股東管理型治理機制”。

國有獨資公司是一種比較特殊的公司制企業，其股權本質上屬于全民所有，但形式上由國家獨有，并由政府代為管理。在其治理結構中，公司內部一般不設股東大會，公司的所有者——國民或國家——主要通過其選舉的公共代理人——政府機構來代行使其股東的權利與義務，并通過建立公司董事會、選擇公司經營者來實現對公司經營決策活動的管理與控制。其中，公司董事會的成員全部由那些與公司沒有任何直接財產關系的人士所組成，并由國有股權的公共代理人——政府機構而非股東直接推薦和任命。也就是說，在國有獨資公司中，不僅存在所有權與經營權的相對分離，而且其所有權本身（即全民所有權）也要交由其代理人——政府機構來行使運用，屬于一種典型的所有權“雙重委托代理”關系；公司的所有者只能通過政府機構來間接表達自己的意愿，并通過政府出面組建的公司董事會、所選擇的經營管理層來間接實現自己的意圖，對公司的經營決策管理基本上不具有直接控制與約束作用。由于國有獨資公司的股東權利行使、公司董事會和經營管理層的選擇與運作均依賴于政府機構及其行政權力的發揮，其經營與發展主要受制于外部的行政力量，可將該類公司的治理機制歸類為“行政管理型治理機制”。

在公眾持股公司中，因股東數量眾多，股權高度分散，公司股東往往沒有能力也沒有動力直接參與公司運營，公司治理主要依賴外部力量，主要是獨立董事制度、發達資本市場運作等。雖然公司內部設有股東大會，但通常流于形式，公司董事會成員一般由公司高管或獨立董事組成?；诜秦敭a和非經濟利益約束的獨立董事制度和基于資本市場中的外部公司控制權爭奪壓力等，共同構成了公眾持股公司的治理機制運作基礎。目前，該類公司多存在于資本市場比較完善的發達國家。由于公眾持股公司治理機制的發揮主要依托資本市場的有效運作及外部市場壓力，其治理機制一般被稱為“市場型治理機制”。

上述三種公司治理機制，既是企業發展過程中產權結構與內部治理結構自然演進的一種客觀結果，又是當代大型企業可以采用的主要治理模式。這三種公司治理機制的效率在理論上存在著隨企業規模擴張、股權分散而逐步遞減的趨勢——原則上國有獨資（或國有控股）要低于公眾持股，公眾持股要低于大股東控股，大股東控股又會低于個人獨資。

三、國有獨資與公眾持股公司治理機制比較：對國有企業產權改革的初步反思

雖然國有獨資、大股東控股和公眾持股公司的治理結構與治理機制不盡相同，“國有獨資”和“公眾持股”是位于“大股東控股”兩端的兩種截然不同的股權結構形態，但從公司治理機制的內在作用機理看，國有獨資公司與公眾持股公司的治理機制相近，其效果也頗為相同。

兩者的股權結構均形成于“私人獨資”“大股東控股”之后，是生產和產權結構高度社會化的產物，只是國有獨資公司的股權高度集中于國家（政府），公眾持股公司股權高度分散于社會；而國有股權高度集中于國家（政府），其實質是一種更為廣泛的公眾持股形式。在體現公眾利益方面，國有獨資與公眾持股并沒有本質上的區別。兩者的股東大會都“形同虛設”，一切公司事務都需要通過代理人來間接實現。由于兩者都缺少所有者的直接監督與約束，國有獨資和公眾持股公司都存在比較突出的“內部人控制”問題。

兩者的董事會成員都是由非公司所有者選擇和擔任，國有獨資公司的董事會成員可能由政府委派并由政府公職人員擔任，公眾持股公司的董事會成員一般由社會知名人士所組成的獨立董事擔任。由于公眾持股公司的董事（尤其是獨立董事）大多是與公司沒有任何財產利益關系的社會知名人士或專業人士，其參與公司治理的動機主要是基于對個人聲譽、社會地位與社會責任的追求，其行為方式主要受制于相關法律責任、職業道德的約束以及公司經營成功所帶來的精神激勵等，無論是公司高管的選任機制，還是這些高管的行為動機與方式，公眾持股公司均與國有獨資公司沒有本質上的不同——其高管選任均類似于一種“民主選舉”，這些高管的行為方式也都處于一種經濟激勵與約束淡化、權利與責任不對等的非均衡狀態中［1］。

總之，無論是從公司治理機制的自身運作方式，還是從公司治理機制的對比來看，國有獨資公司與公眾持股公司應是現代經濟中兩種產權結構不同但治理機制基本相同的大公司存在形式，其治理機制都可歸類為典型的“所有者缺位”或“多重委托代理”下的公司治理機制。如果說國有獨資公司存在著一定的治理缺陷，需要完善，公眾持股公司也存在同樣問題，在某些方面，如股東權利的受托代行上，董事會成員的選任與管理上，公眾持股公司的治理效果或許不如國有獨資公司更有效率（當然前提是國有獨資公司的治理機制必須規范），根據一些學者的實證研究，受主觀因素和客觀因素的制約，公眾持股公司的獨立董事制度并不像人們設想的那樣普遍有效。這就意味著，對大型國有企業的改革僅僅停留在產權結構調整這一層面——無論是改造成公眾持股還是大股東控股，都沒有現實意義，而應結合我國國情進行更為系統的思考、設計與完善［2］。

四、國有企業的功能定位與治理機制改革：對我國國有企業改革的系統思考

我國國有企業改革總體上應包括兩個層次：對國有企業地位、功能與作用領域的重新認識與界定，隨著我國經濟體制由計劃經濟轉變為市場經濟，為了更好地適應和發揮市場在資源配置中的決定性作用，需要對原來作為計劃經濟主體力量的國有企業進行系統的調整，該退出的退出，該加強的加強；對需要保留的國有企業進行治理機制上的改革與完善，進一步提高國有企業的經營效率及經濟效益。

（一）國有企業地位、功能與活動領域的現實選擇

如前所言，國有企業的功能與地位主要取決于特定的經濟體制，是特定經濟體制下為實現社會資源優化配置、保障經濟社會健康穩定發展而對國有企業功能與作用的一種內在要求與選擇。既然建立市場經濟體制是我國經濟體制改革的最終目標，是合理界定和規范政府與企業行為方式、活動領域的前提條件，將國有企業的核心功能定位在社會功能的發揮上，使其成為貫徹和實現政府社會職能與目標的一個重要工具，應是宏觀層面對我國國有企業進行系統改革的總體要求與現實選擇，也是設立或保留國有企業的最根本依據。與之相對應，作為政府出資參與整個社會經濟活動的重要經營主體之一，國有企業的活動領域與范圍應嚴格限定在事關整個經濟社會安全與穩定發展的關鍵性領域內，如軍工、銀行、能源、交通等，并嚴格限定在非國有企業無力或不愿承擔的重大戰略性產業領域或薄弱環節上，目前主要是航空、航天、高端制造、新能源、環保、重大公共基礎設施等。除此之外，原則上不再為純粹的經濟目的在純粹的競爭性領域設立或保留國有企業。這種功能定位與領域選擇，既符合現代市場經濟的基本規則與要求，又能滿足特定階段政府優先發展某些重點產業及領域的戰略需要，有利于提高整個經濟社會的運行活力與效率［3］。當然，按照上述原則將國有企業的功能與活動范圍限定在上述特定領域，應該說只是從經濟上說明了國有企業的宏觀定位與改革方向問題；而我國國有企業改革與發展從來就不是單純的經濟問題，是保留還是退出某一領域，除了經濟上的考慮外，還應適當兼顧歷史、政治與社會等現實因素，合理確定國有企業的具體活動領域。

（二）國有獨資公司效率低下的經濟分析與國有企業改革方向的理性選擇

從企業自身來看，在以往的國有企業改革中，因國有獨資或絕對控股公司的特殊地位與影響，再加上觀念認識上的不一致，政府對大型國有獨資或絕對控股公司治理機制的改革始終沒有取得實質性的突破與進展，沒有真正解決國有企業在經營決策管理機制、高級管理人員的選任與激勵等方面所存在的突出問題，絕大多數國有獨資或絕對控股公司仍處在政府的行政干預下，公司經營決策與管理不僅存在較嚴重的行政化傾向，而且內部治理普遍缺乏有效的約束，其結果只能是經營管理上的僵化、弱化與效率低下。

從企業外部評價來看，所謂國有企業效率較低，一般是指經濟效率較低，如資產、資本收益率較低等。我國大多數國有獨資及國有控股企業除了從事正常的核心業務外，一般都會承擔相應的社會功能，服從政府的宏觀調控與戰略需要，其經營產出還表現為較強的外部社會效益。如果將這些額外的職能與成本剝離，或者將產出的外部社會效益折算為企業內部收益，這些國有企業的經營效率未必十分低下。因此，不能簡單地認為國有獨資或絕對控股下的國有企業的經營效率一定低下，關鍵要看國有企業是否具備完善的內部治理機制，是否承擔了必要的社會功能，以及是否處于壟斷行業與壟斷地位。因此，對現有國有企業的改革應該根據其效率低下的具體原因而分類施策。比如，對那些因承擔社會功能、因處于行業壟斷而效率低下的國有企業，仍保留其國有獨資或國有絕對控股的身份，并在此前提下對其內部治理機制進行改革與完善，無須為提高企業經營效率與業績而改變企業的產權結構與歸屬。

我國為提高國有企業經營效率而進行的各種改革，無論是股份制改造還是混合所有制改革，其方向無非是將國有獨資（或國家絕對控股）改造為“大股東控股型”“公眾持股型”，并以此為基礎建立規范的現代公司治理機制。大型國有獨資公司的治理機制與公眾持股公司最為接近，其治理效果也大體相同，而現實中國有獨資（絕對控股）公司經營效率低下的原因主要與自身治理機制的不完善、外部評價標準的不盡科學有關，為提高國有獨資（絕對控股）公司經營效率而對公司產權制度進行改革似乎并不存在邏輯上的必然聯系。從理論上說，在國有獨資（絕對控股）的前提下，建立類似于公眾持股公司的治理機制同樣可以達到治理成效——只是在融資功能、內部激勵機制以及外部市場約束等方面，國有獨資公司不如公眾持股公司靈活有效而已。若為完善公司治理機制、提高企業經營效率而將國有獨資或絕對控股轉變為公眾持股，沒有實質意義。

至于將國有獨資（絕對控股）改造為國有大股東控股，不僅存在類似的問題，而且會造成改革與管理上的內在沖突：將國有獨資改為國家控股則意味著改制后的公司經營仍然必須服從最大股東——政府的意志及意愿，必須承擔起相應的社會職能或任務，而這勢必與公司中小股東的利益相沖突，甚至損害中小股東利益；如果改制后的公司經營不需要服從政府意愿，不需要承擔必要的社會職能，政府控股的目的僅僅是為了獲取一定的經濟收益，這種投資控股行為又與政府的身份與投資初衷相違背——畢竟政府不是純粹的經濟主體，在市場經濟體制下沒有理由也沒有必要為了純粹的經濟利益而去投資和控制企業。將國有獨資轉變為國有控股往往會使公司的經營管理陷入兩難的境地：要么無法有效貫徹政府的意圖，要么不能很好地維護中小股東的合法權益，這無論對政府還是對其他中小股東來說，都不是較好的改革方案。

總之，僅從改善公司治理的角度來看，是堅持“國有獨資”還是轉變為“公眾持股”“大股東控股，并沒有本質上的差異。將產權改革作為完善大型國有企業尤其是國有獨資（國有絕對控股）公司治理機制、建立現代企業制度的基本前提與措施，并不是一種比較全面而合理的認識與判斷。

基于以上分析，筆者對我國國有企業尤其是大型國有企業的改革提出如下建議：一是將國有企業的活動范圍限定在政府和市場需要其從事并且適合其從事的特定領域內，這應是我國國有企業系統化改革的現實起點與總體要求；二是將國有企業的核心職能限定在有利于保障社會經濟穩定發展，或有利于增進社會收入公平分配，或有助于戰略性重點產業的合理布局與發展上，這應是設計或完善國有企業產權制度、治理機制的基本前提與內在要求；三是保留或采用國有獨資（或不同國有股東持股）的產權結構形式，并以此為基礎建立規范的公司治理機制與經營管理體制，這應是這些負有特定使命的國有企業的改革方向與現實選擇。