山東抗日根據地的基層政權改造和村財政整理

(廈門大學馬克思主義學院，福建廈門361005)

史學界對山東抗日根據地政權建設問題的研究已經取得一定成績，但是遺憾的是，對基層政權改造問題也有一定的探討，但是仍然有深入研究的必要。①其實，基層政權改造問題，理應具有獨立的學術研究價值，因為這一問題是根據地民主政權建設的重要組成部分，既是“三三制”原則向鄉村社會基層的深入貫徹過程，又是黨在基層貫徹群眾路線的具體表現。另外，村財政的整理，既是山東抗日根據地財政制度正規化建設的重要環節，也是基層政權改造的重要任務之一，可以作為基層政權改造問題的合理補充。遺憾的是，對這一點，目前研究尚未關注到。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，把山東抗日根據地的基礎政權改造和村財政整理結合在一起做綜合考察，以期增加學術界對抗日根據地政治史和財政經濟史的學術認知。

一、山東抗日根據地的基層政權改造

____山東抗日根據地的基層政權改造，是根據地民主政權建設的重要組成部分，既是“三三制”原則向鄉村社會基層的深入貫徹過程，又是黨在基層貫徹群眾路線的具體表現。為此，山東抗日根據地黨和政府一方面通過提倡民主選舉，動員廣大貧雇農、中農群眾積極參政，另一方面以村政權改造為重點方向，打擊地主、富農傳統的政治霸權，樹立貧雇農、中農群眾在基層政權中的領導地位。

1939年1月28日，中共山東分局致函國民黨山東省黨部，提議：“縣級以下的參議會和民意機關，也要趕快建立。其產生方法，最好以普選法由人民選出，各黨派、團體、個人有競選的自由，至少也應包括各黨派、各階層、各團體的代表，成為真正代表的機關”[1](P49)。1939年5月，山東分局指示膠東黨組織：“爭取區鄉政權的民選，我黨積極參政，取得各級行政職權”[1](P71)。

1940年，是山東抗日根據地政權建設的關鍵年份。這一年，隨著“三三制”民主建政原則的深入貫徹，基層政權改造成為實現黨對政權的實際領導和落實群眾路線的主要工作領域。山東抗日根據地領導層直接要求實現鄉村政權的工農化。1940年2月29日，山東分局指示各級軍政部門：“各地以區委、以專署、縣署為單位，大批訓練行政干部，迅速整理及改造各區鄉政權之下層政權成份，洗刷各級政府機關中一切不可靠或顯然投機的分子退出主要的職位”[1](P163)。1940年6月8日，山東分局要求各級黨委：“村、鄉政權應全部改選，盡量提拔工農分子及婦女擔任村、鄉以上各級行政委員會，在委員中保證黨員占三分之一，工農分子占三分之一，進步士紳及小學教員占三分之一。村、鄉、區長分別則應以黨員或進步的工農分子及堅決抗戰與贊成民主的知識分子及其他人士充任”[1](P323)。1940年7月20日，中共北方局指示魯西區黨委：“下級政權必須改造，不能讓它掌握在豪紳地主、地痞流氓手中，必須選拔進步分子支持鄉村政權”。下層政權改造，可區別地區，“在工作開展的地區，可以采取選舉辦法，但在工作不好的地區，就不必要執行選舉，可由政府委任”[1](P389)。1940年8月5日，李竹如在聯合大會上做報告指出：“民主斗爭主要應放在區、鄉、村，一點一滴的扎下下層的根基，使政權能操在那些真正抗日及進步的人士手中”[2](P117)。1940年8月11日，霍士廉在聯合大會上提出：“動員工人群眾參加政權”；“工人要勇敢的改造區鄉村政權，只有團結自己的力量，和農民團結起來，才能改造政權”。[2](P149)1940年8月13日，劉居英在聯合大會上要求青年團體“配合其他團體，應用群眾力量，繼續恢復與改造各級政權”，特別是“加緊改造與參加下級政權及各級參議會?？h以下各級參議會，青救會員之議員人數至少應占議員總額百分之十”。[2](P201)1940年11月11日，陳明在山東省行政會議上指出：“村鄉政權是民主政權的最下層，接近群眾的基礎組織。上級政權的一切法令政策依靠它去實現，同時它是直接反映民意的機關”，因此，“改造與教育鄉村政權干部，是今天政權的最中心工作”。他要求：“未改選的村鄉干部立即加以全部改選，改選過了的亦應加以審查，到期了的亦須改選。所有村鄉正副村長能受完二個月的教育”；“新的村鄉長產生后，應定期規定村鄉公所工作計劃，并定期檢查總結，對村鄉長工作進行獎勵與懲戒”。[3](P49-50)1940年11月12日，山東分局要求各地：“實行‘三三制’時，村鄉區長應由真正可靠黨員或進步的非黨工農分子與革命的知識分子負責，其他各級行動委員會中吸收進步分子與中間分子參加，才能保證下層政權堅定可靠”[4](P61)。1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的工作報告中稱：“認真執行中央對政權成為‘三三’制的指示，使政權成為模范的統一戰線政權，認真改造政權的干部成份，特別是下層政權的干部成份，使政權的主要工作掌握在可靠的進步分子手里”[3](P135)。

之后，基層政權改造被要求與基層民主選舉直接結合。在山東抗日根據地領導層看來，基層政權改造不僅毫不背離“三三制”原則，而且是這一原則在基層鄉村社會實現政治民主化的具體體現。同時，基層政權改造被要求與減租等群眾運動相互促進，共同發展。1941年5月24日，北方局指示魯西軍政黨委、區黨委：“改造政權的中心是放在村，其次是區鄉一級，逐漸渡到區縣。改造的方式必須采用廣泛的民主原則，并與整理支部、改善民生、反對敵偽叛頑的斗爭取得密切聯系”[3](P393)。1941年7月1日，山東分局要求：“必須做到鄉村政權的主要負責干部，黨員占多數，其次是進步分子。主要要在鄉村行政委員會中保持三三制比例的原則”[5](P143)。1941年7月4日，山東分局提出：“實行自下而上的定期的貫徹的民主選舉特別是健全區村選舉運動，健全區村政權工作”，要求“達到百分之八十以上的選民參加選舉”，以及“符合于真正的‘三三制’原則”[4](P78)。1941年10月12日，戰工會決定加強村政權建設，確定以下組織原則：“村民大會和村民代表會議，為村政權之最高權力機關；村中每公民十五人成立一公民小組，選舉代表一人，組織村民代表會議，為村民大會閉會期間之最高權力機關。村民代表大會閉幕后村政權屬于村公所”；“村政委員會與村長副村長由村民直接普選，在不能召開村民大會之村莊，得由村民代表會議選舉之”。[5](P396)1942年3月，黎玉撰文指出：“區村兩級是政府最基本的堡壘。一切政策的實現最主要是依賴區村兩級”，因此“最大努力加強區村兩級的領導，是貫徹政策法令的基本保證，是團結與動員全體民眾有力的支柱”。為此“要深入了解區村具體情況，定期召集聯席會議，經常派工作人員具體幫助推行政策、法令，幫助總結工作經驗”[6](P229)。1942年5月4日，中共山東分局要求在以減租為中心的群眾運動中，“政權工作則應圍繞這一中心，整理自己，改造自己，發展與加強自己，并徹底實行民主化，首先是區村的民主”[4](P89)。1942年6月，朱瑞在總結濱海區減租斗爭經驗時指出：“為了鞏固群眾現得勝利，下層區村政權部分的改造是必要的，基本的改造應在冬季”[6](P403)。1942年10月1日，朱瑞在山東分局委員會議做報告指出：“為了徹底實行政權的民主改造，應在全黨及人民中重新進行三三制教育”，教育全黨“善于團結各階層的開明分子、非黨人士到政權中工作，要善于一個一個地恰當地發揮它們的作用，并經常照顧與穩定他們”。同時應“多吸收工農分子參加政權工作。黨應輸送好的共產黨員干部到政權中工作，尤其是區村政權”。[7](P81-82)1942年10月1日，山東分局決議提出：“為了改造政權成分，黨應推動政權機構多吸收工農分子參加政權工作。黨應輸送好的共產黨員干部到政權中去工作，尤其是區村政權”[4](P124)。

1943年1月28日，山東分局向中央表示：今后一年，將“從改造村政做起，認真實行民主，徹底實行三三制”[4](P135)。1943年8月1日通過的山東省戰時施政綱領宣布：“發揚民主精神，健全各級參議會和各級行政機關，貫徹簡政，加強下層政權機構，徹底完成村政權的民主改造，樹立民主集中制的領導”[4](P138)。1943年8月20日，黎玉在省臨時參議會一屆二次大會上指出：“徹底改造村政，深入布置，使群眾真正自覺起來為健全村政而斗爭”；“認真實現公民小組、公民代表會議制度，定期召開村民大會，選舉村行政委員會與正副村長”。[8](P318)1943年9月12日，山東分局指示：“在農村回漢同居的村莊，在村政權中如漢民為村長，可舉回民為村副”；“如全部回民大村子，可建立自治村”；“如一起有幾個回民村莊，可建立一個自治區”。[8](P346)1943年9月30日，山東省戰時行政委員會指示：徹底改造村政，“認真實行公民小組，公民代表會議制度，定期召開村民大會，選舉村政委員會與正副村長”?；緟^“應注意全面的普遍的開展”；新開辟或邊沿區，“應有步驟有計劃的進行村政及縣政改造工作”。暫不能進行選舉的地區，“可斟酌委任，但須注意民意及人選的政治條件”。[8](P398-399)1943年11月1日，山東分局指示：“徹底改造村政，普遍的劃分公民小組”；“村行政委員會不必完全合乎三三制，上層分子以不超過三分之一為原則，三分之二應是基本群眾和黨員，以保證基本群眾在農村中的優勢”。[9](P171)1944年8月10日，政委會訓令各級政府：“應抓緊減租減息斗爭的時機，去進行村政改造。那些仍舊或明或暗把持在封建勢力手中的政權，必須在群眾運動中取消，改造成基本群眾為主的民主政權。那些既經過初步改造，但官僚主義在滋長，或貪污腐化，或打罵群眾者，應在群眾斗爭中教育他或撤換他。那些已經改造得較好的村政，應在群眾斗爭中更多采納群眾的意見，進一步建設村政工作”[10](P327)。1944年9月，黎玉在指導新地區工作時指出：“初步的改造村政，廢除過去的保甲制度及一切攤派等辦法，選舉公正人士掌握村政”，認識到即便是初步的改造，“對農村的封建勢力，也是一個很大的打擊”。[11](P10)

基層政權改造取得顯著成績。1940年8月12日，郭英在聯合大會上表示：“現在湖西就有五十二個農民參政，魯西北的村政權多半是在村農會會長或會員手里”[2](P156)。截止 1942年底，共計改選8170村，其中膠東5873村，占72%；清河918村，占11%；魯中608村，占 7.5%；濱海772村，占 9.5%?；緟^10112村，兩年改造過80%以上。各地區村選運動也取得顯著成績。如膠東區登記選民533489人，其中472083人參加了選舉。各地選舉的村長中，貧農、中農占壓倒多數。如膠東區黃縣當選村長173名，貧農占50%，中農39%。魯中泰山區村級干部比例，貧農占53%，中農35%。村級干部質量與行政效率顯著提高。以沂南縣為例，1940年大掃蕩中，479個村能堅持斗爭者僅占9%。而經過改造，1942年大掃蕩，不能堅持者僅有5%。為提高干部質量，各地普遍通過訓練班形式訓練干部，如掖縣受訓村長835人，招遠560人，北海區受訓干部占總數4/5。[8](P240-243)

但是，直到抗戰勝利前的1944年底，山東抗日根據地領導層對基層政權改造問題仍然充滿憂慮。1944年12月，山東省第二次行政會議民主組村政總結估計：截至1944年6月，民主村在根據地還不足14%。這說明“村政由封建勢力把持操縱或有形無形支配的”，“削弱封建勢力的任務還沒有完成”。[11](P338)總結因此有針對性地建議應根據各種村政的類型特點，具體確定改造工作的步驟。對于所謂“封建統治村”，即“群眾未發動起來，還過著困苦的生活”；“各種組織都可能有，但都是形式的”；“群眾見了工作人員不敢說實話”，改造辦法應是“接近群眾，發現問題，發現積極分子，作發動群眾的準備”。為此“可以將村政免職，另行臨時推選”，之后“按群眾運動的規律，引發到群眾進一步改造”。對于所謂“形式中間”村，即“村政不是為群眾服務的，還有貪污現象”；“減租減息不徹底”；“村政改造是形式的”，改造應當是“配合群眾團體，深入具體調查，發現問題所在，根據群眾要求進行改造”。對于民主改造過的村，即仍存在“村干部官僚，斗爭果實未經過群眾民主討論處理”；“有干部為地主所利用收買，辦事不公”的問題，整理的辦法是“配合群眾團體，發動群眾發揚民主，進行民主檢查，討論不公平的事情，反對新官僚統治”，但須“通過群眾說服群眾，以教育群眾為主”?？偨Y還提出：應根據不同地區區別確定政策。在基本區，應“大膽改造，徹底改造，但不要單純行政命令”。邊沿區、游擊區，“以對敵斗爭為主，適當改善基本群眾生活，爭取上層，發動群眾進行對敵斗爭，特別是武裝斗爭”。新地區，則首先“廢除保甲制和各種制度”，然后“進行飛行式的選舉，村民推選村長，越快越好，一天可以改造幾個村長。要先給舊勢力以打擊”。在敵占區隱蔽根據地，“爭取自發兩面派還是主要工作”。村政改造的辦法，一種是“隨時與中心任務結合起來進行”，尤其是“隨著群眾的反惡霸等斗爭，馬上抓緊改造村政”。一種是定期改造。這不僅需要“有了群眾條件之后，再把民主選舉改造村政的問題通過群眾廣泛的醞釀，然后再根據不同村莊提出不同具體要求”，而且“干部先要打通思想”，從而形成“由干部到群眾，由有組織的群眾到無組織的群眾”的群眾運動。村政改造應確立真正民主的村政制度，即“以公民小組代表組成的代表會議為最高權力機關”；“村政委員會為代表會議后的責任機會，集體負責”；“村公所是日常政務政令的推行機關，村政權力集中，不另設代表會議主席。各委員會有具體分工”。[11](P347-351)1945年1月，黎玉在山東省第二次行政會議做總結報告指出：村政改造的目的和要求，“是使每一個村莊脫離開幾千年來的封建勢力的羈絆，充分實現民主政策，變成抗日和民主的堅強戰斗的堡壘”。做到“村政由村民自覺選舉出來，群眾組織起來”。[12](P105)1945年4月23日，山東分局決定在七至九月開展普遍深入的民主運動，要求“中心區的村政加以整理和鞏固，特別是建議民主作風和民主制度”；“在一般區和我占優勢的游擊區內，要求在此次民主運動中使村政中的基本群眾占優勢，但不應急于求功而重形式不重實質”。[4](P181)1945年6月20日，山東分局指示輪訓區村干部工作，要求區村干部訓練一定要與區鄉實際工作相結合，即“和目前山東形勢的變化結合起來”，以及“和目前即將開展的民主運動結合起來”。[13](P27)

二、山東抗日根據地的村財政整理

村財政的整理，既是山東抗日根據地財政制度正規化建設的重要環節，也是基層政權改造的重要任務之一。

1941年10月12日，戰工會決定：村政委員會負責“關于村辦公費預決算及全村財政收支事項”[5](P400)。1940年11月7日，省臨時參議會通過的山東省戰時縣區鄉村各級政府組織條例宣布：縣行政委員會決定“關于縣區鄉村預決算事項”[3](P28)。區政委員會決定施行“區鄉村預決算事項”[3](P34)。鄉政委員會決定“關于鄉村鄉政決議及預決算事項”[3](P36)。1940年11月7日，戰工會為統一財政，決定：“鄉村兩級政權之經費由縣政府計算，每半年在所屬各鄉內統籌一次，所籌之款由縣府二科代為保管，每月開支由縣府按規定發給之”[3](P40)。1942年1月，戰工會財政處指示魯南財政工作，要求整理村財政，“在半年內一定要把鄉村財政統一起來，按照預算規定，每年分兩期在田賦附加內由縣統一征收，統一分配。此外任何用途不得再攤派”[6](P124)。1943年8月20日，黎玉在省臨時參議會一屆二次會議上提出：“徹底整理村財政，建立嚴格的村財政制度，正確解決區村的一切必需用費，廢除群眾的額外負擔”[8](P319)。

建立正規的預決算制度，是實現村財政正規化的前提。1941年7月10日，膠東行政聯合辦事處通令：“區鄉公所自十月一日后，不單獨造預決算，預決算統由縣府代造，每月經費按標準數目發給，以領款單據作為報銷單據”[3](P432)。1942年4月12日，山東分局財委會指示各地：“對于區村預算，應適當規定，如公費路條、土槍、土藥、賠償等，應經過村代表會通過，交縣或區批發，否則不得開支”[6](P263)。1942年5月30日，戰工會決定整頓村鎮財政，要求村鎮財政委員會“定期結算經手賬目，向村民公布收支情形，并負責編造概算及報銷事項”。村鎮財政“應執行嚴格概算制度。村公所之檢查費在規定限度內，按需用數量每半年由區政府造具概算一次，按級呈報主署批準后，在田賦附加中統一征收保管，照批準數按月發給。鎮公所之經費，亦按月造具預算呈縣，按月發給。村鎮公所每至月終應造決算一次報縣”。[6](P311-312)1942年7月1日，山東分局要求整理村鎮財政，要求“今后重新建立賬簿和制度”；“定期結算經手賬目，向村民報告，編造概算及報銷事項”；辦公費每月行政村15至20元、鎮20至30元，“在此限內，按需用數每半年由區概算，按級呈報主署或直轄專署批準后，在田賦附加中統一征收，每月按批準數領發，鎮每月造預算呈縣”。[6](P407)1943年7月1日，冀魯邊區戰時行政委員會決定統一村財政，要求各村公所民主選舉產生財經和糧秣委員會，“定期結算經手賬目，向村民公布收支及糧柴款等折價買賣與調劑的情形，并負責編造村概算及報銷事項”。決定要求應“嚴格執行概算決算制度，村公所之經常費、對群眾團體補助費、村教育費、村武裝活動費的糧款，村級干部的津貼糧及凡關一村公益的經費費與其他公益事業費等，均應由村公所在規定限度內，每半年根據需要數量確定征收數額，經村政民聯系會或代表會通過后即編造三聯預算呈區”，逐級向上審核。[3](P619-620)

在此基礎上，會計制度也得以規范。1944年10月10日，膠東區行署干部整理村財政辦法，規定：“村有的公產、公款、學產、學款、廟產、廟款，一概歸村自管，撥作村教育經費。區以上所有之款產，一律歸縣政府登記管理”；“各村一切款產、租借、經費、糧食收支器材物品出入、勞力負擔均須嚴格記賬。每年分上半、下半年兩次清算，紙面公布”。[3](P625-626)1944年12月，山東省第三次行政會議財政組總結報告提出：首先，“村財政的開支項目為民兵費、文娛費、村政建設費及救濟費等四項”。其次，村財政籌集手續，“各種用費每三個月籌集一次，籌集前各村必須事先造具簡明預算，經村財政委員會決議，提交村民大會通過后，再呈區批準始得籌集，不得零籌零用，并按期向村民公布”。[11](P305-306)

綜上所述，山東抗日根據地的基層政權改造，是根據地民主政權建設的重要組成部分，既是“三三制”原則向鄉村社會基層的深入貫徹過程，又是黨在基層貫徹群眾路線的具體表現。為此，山東抗日根據地黨和政府一方面通過提倡民主選舉，動員廣大貧雇農、中農群眾積極參政，另一方面以村政權改造為重點方向，打擊地主、富農傳統的政治霸權，樹立貧雇農、中農群眾在基層政權中的領導地位。村財政的整理，既是山東抗日根據地財政制度正規化建設的重要環節，也是基層政權改造的重要任務之一。

注釋：

①相關研究參見：朱玉湘.山東革命根據地財政史[M].北京：中國財政經濟出版社，2017；趙永憲.山東抗日根據地政權建設的幾個問題[J].華東石油學院學報(社會科學版)，1985，(2)；王淑萍.簡述山東抗日根據地政權的建設[J].現代交際，2011，(9)；宋傳偉，孫素雯.減租減息與山東抗日根據地的村政改造[J].法制與社會，2007，(10)；宋傳偉.試論山東抗日根據地鄉村權力主角的重塑[J].科教文匯，2007，(11)；劉大可.山東抗日根據地財政經濟工作的經驗和啟示[J].春秋，2015，(6)；宋文瑄.山東抗日根據地的財經政策及基本經驗[J].東岳論叢，2002，(4)；于志亭.論山東抗日根據地的財政建設[J].山東經濟，1996，(2)；申春生，劉大可.山東抗日根據地財經工作述要[J].中國社會經濟史研究，1987，(2)；等。